地方治理现代化与地方民主议事制度

[摘要]地方治理现代化，需要地方人大的民主创新，地方人大作为地方民主议事中心，具有法定权威性和体制内民主等制度优势。浙江省乐清市的“人民听证”制度，作为地方民主议事制度有效运转的创新实践，充分发挥了人大的民主议事和民主监督功能，有力地提升了地方治理进程和品质。“人民听证”制度蕴含着进一步完善地方民主议事制度的制度性启示，即地方人大与地方党委、地方政府关系的制度性协调、地方人大的民主议事和民主监督应进一步制度化、地方人大的民主议事制度应进一步扩大民众的制度化参与。

[关键词]国家治理现代化；地方治理现代化；民主议事制度；人大民主创新；“人民听证”制度

[作者简介]周少来，中国社会科学院政治学研究所研究员

国家治理现代化，需要地方治理现代化来承接和落实。地方治理现代化亟须国家与社会的协调与合作，地方人大作为地方国家权力机关，从法理依据和制度功能上，能够供给地方民主议事中心的各项制度需求。本文从地方治理现代化的视角，探讨地方人大作为地方民主议事制度的现实依据、民主功能和运转机制，并对未来地方人大的民主潜能拓展作出制度性改革建议。

一、 地方治理现代化亟须地方民主议事制度

面对日益分化的社會结构和利益多样化要求，在地方国家政权主导下的地方治理，其核心的任务是协调地方、国家与社会的关系，促成地方政府、市场与社会的制度化合作，以实现有序有效、多方参与的民主治理体系。①所以，地方治理现代化的关键，是地方治理的法治化和民主化程度。由于地方治理法治化水平，主要依赖国家法律和省级法规制定和实施的有效性，地方政府的自主性操作空间不大，因此，地方治理现代化的关键性制度建构，是地方治理的民主化建设，其核心是地方民主议事制度建设。

第一，地方民众利益表达需要地方民主议事制度。现代化进程涉及深刻复杂的利益关系调整，地方政府是地方民众利益调整的直接面对者。在涉及土地征用、房屋拆迁、环境保护等地方民众切实利益的时候，民众利益诉求在地方层次需要得到及时有效的表达。这就亟须一个制度化、常规性的公开表达渠道和机制，而现有的“市长热线”等被动型表达机制，以及“一事一议”的临时性协商机制，越来越无法适应变化迅速、错综复杂的民众利益表达诉求。这就需要地方政府开拓和完善制度化的民主议事制度，使得民众利益诉求有一个与利益相关方平等对话的常规化制度平台。地方人大民主制度以其民主制度的法定地位和民主潜能，可以成为地方民主议事的正式制度。这也是把地方民众矛盾和群体性事件化解在地方和基层的基础性制度。

第二，地方民众利益协调需要地方民主议事制度。地方发展出现民众利益矛盾和纠纷，利益表达只是其解决的第一步。由于利益矛盾往往错综复杂，牵扯着民众、政府与企业等多个利益相关方，并且需要精准的利益协调和利益计算，甚至需要反复多次的利益博弈和利益妥协。如果只是简单化地行政性强制，则可能导致矛盾激化和群体性抗议。如果以行政主导的“一事一议”的临时性协商，矛盾多发期的“海量”利益纠纷，则可能导致行政部门忙于应付和不堪重负。为了能够让利益相关方平等对话、反复协商，必须构建地方化面对面的民主议事制度。以现成的体制内民主议事机制，即地方人大机关为制度平台，就可以构建日常化和制度化的民主议事制度。

第三，地方多方参与和协同共治需要地方民主议事制度。全面的改革开放，极大地激发了地方发展的活力，也深刻地改变了地方社会结构形态。地方治理，需要政府、企业、社会组织和民众的多方参与和协同共治，如何参与？如何协同？则必须有一个制度化的参与协同平台。②这就亟待完善地方性的民主议事制度，而地方人大机关，以其地方国家权力机关的法定地位，可以提供一个制度化的议事平台。

第四，地方民主监督需要地方民主议事制度。地方治理绩效如何，地方政府作为积极与否，地方民众有最直接、最准确的发言权。所以，地方治理的现代化，需要地方民众的参与和监督。地方民众需要与地方政府、企业开发商、社会组织和其他民众，面对面直接交谈、直接质询、公开辩论，这就需要建构公开的常规化的地方民主议事制度，给地方民主监督提供一个更为直接有效的制度化管道。

二、 地方人大作为地方民主议事制度的制度优势

人民代表大会制度，是中国的根本政治制度，是人民当家作主的根本形式和主渠道。地方人民代表大会，是地方国家权力机关，是地方民主议事的中心制度，是地方民众表达意志和行使民主权利的主渠道。

第一，法定的民主权威性。在地方层级人民行使国家权力，是通过地方人民代表大会制度的方式。根据现行的《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等，地方人大是行使地方国家权力的法定机关，地方政府、地方法院和地方检察院，由地方人大选举产生并对其负责。③所以，地方人大作为地方民主议事中心，从法理依据来说，其所作出的民主决策和民主监督，不仅对地方的“一府两院”（地方政府、人民法院和人民检察院）具有宪法性法定权威，对地方民众来说，也具有法治化的民主权威，其民主议事结果更易为民众广泛接受和认同。

第二，体制内的民主资源。中国的治理现代化，亟须治理的法治化和民主化，但如何推进中国的民主化建设，不同的学者设计了不同的推进目标和实施路径，如选举民主与协商民主、精英民主与大众民主、法治民主与民主法治等的对立与争辩。④但由于民主建设话题的敏感和复杂，学者提出的思路往往是回避“核心问题”而取向“边缘问题”、回避“根本政治制度”改革而取向“外围制度”创新、回避“体制内”民主资源而取向“社会性”民主资源。这便是所谓的渐进性“增量民主”推进路径由此提出的原因。⑤地方人大制度，作为体制内现成的民主资源，反而会受到有意或无意的忽视。开掘和拓展地方人大制度的现有“民主资源”，使其宪法和法律赋予的“民主潜能”得以充分挖掘并落地实现，不仅有其宪法依据和宪法权威，也是社会主义政治制度自我完善的根本途径。endprint

第三，“就近就地”的民主化。民主化是国家治理现代化的基本组成，但在中国这样一个后发国家，不可能整体上“一下子”完成突变式民主化进程，而需要在各地各级多样化地探索民主发展的路径和机制。增强地方人大作为地方民主议事中心的制度功能，开放民主参与的渠道、提升民主协商的治理，把在地方发展中出现的问题和矛盾，在地方民主的议事协商中加以“就地”解决。这是开发体制内民主资源，制度化吸纳民主参与要求，“就近就地”民主化的现成制度机制。

第四，成本低、风险小的民主形式。急剧变革的社会关系和错综复杂的利益协调，在每一个地方治理中都在“倒逼”着地方民主创新。丰富民主形式，促进民主治理，发挥地方人大的民主功能，使其成为地方民主议事和民主治理的中心。由于这是一种“就近就地”的民主治理机制，时间上“及时”、空间上“可见”，且能够“面对面”地解决问题。因此，就民众参与来说，参与程度深且成本低；就国家民主化进程来说，风险只在一地一域， 程序可控性强，民主化的整体风险小。

三、 地方人大作为地方民主议事制度运转实例分析

地方人大，是依据宪法设定的国家机构，具有根本性的民主功能，作为地方民主议事的中心，如何让民主制度运转起来，充分发挥其民主治理潜能，在全国各地的地方人大实践中，都有各种各样的民主创新。本文以浙江省温州市下属的乐清市（县级市）人大创新“人民听证”运转机制为例，来揭示地方民主议事制度是如何运转的。

“人民听证”，是在乐清市委的领导下，由乐清市人大常委会具体组织和协调，就每年人大代表提案或民众反映强烈的公共治理中的问题，邀请政府副市长、政府有关职能局长、人大常委、人大代表、社会组织、市民代表等一起参与公开协商和质询。其中“人民听证”的议题来源，从人大代表的提案或民众强烈要求的问题中提出，并由每年“两会”时的人民代表大会以“大会决议”的形式确定。其后由人大常委及代表组成“督办调研小组”就有关问题深入考察并准备调研报告；政府有关部门准备“工作报告”。在 “人民听证”当天的会议上，在分别宣读完人大的“调查报告”和政府部门的“工作报告”后，人大代表、社会组织和市民代表，可以就有关问题向副市长、各局局长分别提问，并反复质询、公开辩论。整个“人民听证”全过程通过网络和媒体全程转播。听证会后，整理各方意见，由人大常委会就有关问题作出决议，以人大常委会决议的形式，上报市委并转发有关职能部门，监督政府部门就此问题的整改过程，并要求在一定期限内对人大常委会作出书面答复。

从2007年开始运作，到2016年6月，乐清市人大共举办了近30场“人民听证”会，涉及地方公共治理中几乎所有重大难题和问题，如乡镇撤并、乐海围垦、河道污染、交通拥堵、食品安全、垃圾处理、学前教育、景区整治、国道规划等，充分发挥了人大的民主议事和民主监督功能，有力地提升了地方治理进程和質量。⑥

第一，地方人大民主议事是落实“三统一”原则的制度举措。中国的政治发展和民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。但“三统一”的根本原则如何落地实现，必须有一个制度化的落实机制。乐清市的“人民听证”制度，是在市委的具体领导下，由人大代表在大会上作出制度性议题选定和“听证”程序规定，由人大代表、政府部门和社会各界共同参与、平等对话、协商议事，推动地方民主治理的高效制度形式，是把“三统一”原则落实于地方治理中的创新探索。

第二，地方人大民主议事为人大代表发挥作用提供制度机制。如何更充分地发挥代表的“民主潜能”，使其代表的“民意”能够得到政府更好的回应，人大代表与市民选民共同参与的“人民听证”，为人民代表提供了经常性“代表人民”的制度机制。不但促进了代表作用得更好发挥，也能使“选民”看得见“代表”的作为，从而能够更好地监督代表履职。

第三，地方人大民主议事提供多方参与、协同共治的制度平台。治理多元化的地方社会，特别是在民营经济雄厚、社会组织多样的发达地区，党政主导下，如何吸纳社会各方的积极参与，需要制度化平台提供协商共治的机制。充分发挥民主潜能的地方人大，以人大常委会为组织协调中心，让各类社会组织有发声渠道，让各级基层的市民有参与的机会。“民众有诉求、政府有回应”，在乐清“人民听证”的现场，常常能够看到当地的绿色环保组织代表，对政府的职能部门负责人提出中肯的“意见建议”。 “人民听证”提供了成本低、风险小的多方参与和协同共治的体制内平台。

第四，地方人大民主议事提供有效监督“一府两院”的制度形式。地方人大监督地方“一府两院”，虽然有宪法和监督法的明文规定，但如何落实，却涉及复杂的各方“关系”和“人情”问题。“人大监督在实际操作中，往往重程序轻效果，选的题目太大或概念化，影响了审议质量甚至审议不起来，其后果是变成了‘橡皮图章。”⑦ “人民听证”的公开化、透明化监督形式，一年中有3次甚至4次“公开直播”，使政府副市长、各局局长深感压力。正是“人民听证”，使地方人大议事制度“硬起来”并形成“刚性”制度，才使人大对“一府两院”的监督落到实处，使地方人大的民主监督功能得到有效发挥。

四、 地方人大的民主议事功能还需进一步加强

地方人大作为地方治理的民主议事中心，其宪法赋予的“民主潜能”远远没有得到充分发挥。为了更好地推进地方治理现代化，依法有序地扩展地方民主，地方人大的民主议事功能还需要进一步的体制改革和深化创新。这涉及以下体制性关系的制度改革。

第一，地方人大与地方党委、地方政府关系的制度性协调。地方人大应进一步坚持党的领导，把地方议事的议题选定、议事过程、监督职能等明确置于地方党委的领导之下，建立与党委决策之间制度化、经常性的沟通协调机制。同时，地方党委应该自觉推进党内民主，发挥党内民主对人大民主的示范带动作用。地方人大还应进一步加强与地方政府及其各个职能部门的议题衔接和及时沟通，建立制度化、常规性的议案实施和反馈机制，强有力地支持和监督职能部门有效推进地方治理。endprint

第二，地方人大的民主议事和民主监督应进一步制度化。地方人大，是实现地方人民民主参与的主渠道，也是实现地方民主治理的主渠道。全国各地的人大民主创新，包括乐清市的“人民听证”，在地方的民主建设和地方治理中发挥了良好的民主功能。但还需使地方人大的民主議事制度进一步法治化和制度化，使“人民听证”制度与相关制度有效衔接和配套，这样才能保证良好的民主创新制度“不因领导人的改变而改变”。使地方人大的民主议事制度持续地发挥作用并长久地坚持下去，同时也有利于民主创新的经验总结和全国推广。

第三，地方人大的民主议事制度应进一步扩大民众的制度化参与。“国家的一切治理活动，都要尊重人民的主体地位”⑧。人民不但是治理实践的主体，也是民主实践的主体。地方人大的民主议事制度，作为地方民主和民众参与的主渠道，还应进一步拓展参与的范围、强化参与的深度、提升参与的实效。在保障民众及社会组织的参与权利，在什么人参与、参与的程序、如何协商讨论、参与实效反馈等方面，进一步建立和完善法治化的规章制度。

注释：

①何显明.治理民主——中国民主成长的可能方式[M].北京：中国社会科学出版社，2014：15.

②周少来.复合协同治理——城市公共治理的杭州经验[A].赵秀玲主编.中国基层治理发展报告（2015）[M].广州：广东人民出版社，2015：236-244.

③参见现行《宪法》和《监督法》有关条款，《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社，2007年第1版.

④何增科等.中国政治体制改革研究[M].北京：中央编译出版社，2004：23-50.

⑤闫健编.民主是个好东西——俞可平访谈录[M].北京：社会科学文献出版社，2008：49.

⑥以上情况介绍来自乐清市人大常委会办公室编的《人民听证（2007—2015）》；中国社会科学院政治学所调研组编的《民主创新与地方治理——乐清调研组资料汇编》（2016年5月29日—2016年6月3日）.

⑦参见乐清市人大常委会办公室编的《人民听证（2007—2015）》.

⑧中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016：172.

责任编辑：陈艳华

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第4期）endprint