农村基础设施建设财政支出研究

张婷婷

（淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000）

农村基础设施建设财政支出研究

张婷婷

（淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000）

农村基础设施建设作为脱贫攻坚基础性工程，能够显著改善农民生活，具有重要乘数效应。这就要求政府加强对农村基础设施建设财政支持。文章以农村基础设施建设的背景、理论依据、现状及成因为基础，分析农村基础设施建设财政支出，提出完善农村基础设施建设财政支出的政策措施。

农村基础设施建设；财政支出；对策；研究

一、问题提出

农村基础设施作为农村经济发展中的重要的物质基础，对农村经济的拉动作用日益凸显，而农村基础设施建设主要还是依赖政府的财政资金，科学的财政资金支出方式不仅能提高财政资金的有效利用率，更能提高农民的生活质量。但是，从目前来看，我国农村基础设施的建设依然相对落后，原因主要有两方面：从历史角度来看，我国一直忽视农村基础设施的建设；从现实情况来看，农村基础设施投入大、风险大、资金回收周期长，使得政府对于农村基础设施投入的积极性不高。一直以来对农村基础设施建设意义认识不足是致使农村基础设施建设不到位的根本原因。政府缺乏对农村基础设施建设投资的积极性和合理的财政支出结构，导致了农村基础设施成为阻碍农村经济发展的重要因素。

温思美、张乐柱和许能认为我国农村基础设施建设财政资金规模偏低，且管理中存在的问题制约资金使用绩效:资金投入少，结构不合理且形式单一；立项不够科学规范，资金管理分散且拨付中存在挤占挪用现象；资金监管反馈差且绩效评价机制缺失[1]。何智俐认为政府在财政资金的运用上相对效率不高，政府的公信力因屡屡被爆出的各地资金使用不规范等问题而损害[2]。因此，加强农村基础设施的财政支持力度，促进财政支农体系的合理化日益成为我国农村经济发展的重中之重。冯林提出农村基础设施的建设离不开财政资金的支持，科学合理的财政资金支出方式不仅能够直接提高改进财政资金支出效率，而且能够有效引导农村基础设施多元投入机制的建立，形成农村基础设施长效投融资机制[3]。王竹认为通过政府的财政支出来改善进而完善我国的农村基础设施建设，可以使之更好的为农业服务，政府首要任务在于转变政府对于农村基础设施建设财政支出的相关理念，由单纯的注重规模的增长转变为既要注重规模的增长，又注重效率的稳定提高[4]。马晓河、刘振中、郭军则认为自上而下推进涉农部门支农资金由内至外分步整合，优化资金投入结构、简化支农资金审批程序、建立支农投资标准与物价变化联动的动态调整机制、实行差异性的支农资金管理制度、积极加强社会资本合作有利于实现政府财政支出使用效益最大化[5]。从文献中可以看出，许多专家学者认为农村基础设施建设财政投入的总体不足、政府在农村基础设施建设中财政利用率低、缺乏有效的投融资投入机制和社会资本的合作。如何更好地完善我国财政支出对农业基础设施投融资方式，进一步加大对农村基础设施建设的支持力度，对增加农民收入、发展现代农村具有重大的理论价值与实践意义。

二、农村基础设施建设财政支出的理论基础

（一）公共物品理论

最早的公共物品的理论是由休谟提出的。1739年，休谟在《人性论》中提出一个有趣的现象，对于一件涉及到公众利益的事情，两个人之间可以很容易的达到协调一致的结果，对于一千个人却无法达成，因为每个人都想得到最大的利益而把损失负担转嫁到别人身上，这是公认的最早的对于公共物品的认识。同时期，亚当·斯密在《国富论》中也提出君主需要提供三种必须的社会服务，即国防、司法以及公共服务。这两人的结论虽然相似，但是却是从不同的角度来解释这个问题，休谟从人性角度解释为什么公共物品无法由私人提供，亚当·斯密则认为只有当私人无法解决公共服务时，君主（政府）才应当出面对公共服务进行建设。

1954年，萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》奠定了现代公共物品理论的基础。他给公共物品做出了严格的定义：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少[6]。因此划分出公共物品在消费中的两大特征，即非排他性和非竞争性。萨缪尔森从消费的角度提出纯公共物品的整体性，即对于纯公共物品，政府需要进行建设与提供。

1997年，斯蒂格利茨在《经济学》中指出“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。”[7]这同样证实了公共物品具有消费的非竞争性和非排他性的特征。

（二）市场失灵与政府干预理论

市场失灵又称市场缺陷、市场失败，由于在现实生活中很难达到经济学中假设的帕累托最优状态，所以一些现实的问题很难单纯由市场去进行解决。而造成这种失灵原因存在三种观点：第一种观点认为外部效应是造成市场失灵的一个重要原因，这些外部效应无法通过正常的收费机制获得补偿，势必会造成产生这种外部性效益的当事方以自身利益最大化为基础，而不是以为他人带来收益为决策对象，结果必然导致双方的低效率，也就是市场不经济行为的出现；第二种观点认为公共物品的特殊属性也导致了市场失灵，由于公共物品的非排他性和非竞争性的特征，导致公共物品无法像市场中一般商品一样进行定价与交易，从而无法像一般市场交易一样完成整个交易过程，这时，市场制定的交易规则对其是无效的，公共物品的产权界定不明与不可分割的属性，更多的是产生“搭便车”的问题，因此也无法用市场准则对其进行衡量；第三种观点认为市场失灵出现的另一种表现是垄断，一般来说，当一个企业通过减少产量使得该企业产品实际出售价格高于该产品的边际生产成本时，垄断也就产生了。当某种产品的边际成本不断下降时，企业的利润也就不断的扩大，相应的，垄断也越有可能发生，这时，必然需要政府对市场进行干预，以缓解市场失灵带来的经济压力。

20世纪30年代，世界经济危机爆发，这次危机使得西方政府开始认真审视国家职能对经济的调控力度的重要性，凯恩斯在1936年出版了《就业、利息和货币通论》，（简称《通论》）其中一方面提出资本主义国家必须对经济进行干预以解决就业及经济问题，另一方面又在维护资本主义的正统地位，这样不仅维护传统西方经济学对资本主义的推崇，也为政府干预经济理论奠定基础。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨更是发展了政府干预理论，当时西方理论界普遍认为政府同样存在失灵的情况，而用一种失灵去调控另一种失灵是不可取的，而斯蒂格利茨则认为政府失灵是可控的甚至是可消除的，通过合理的政策可以促进帕累托改进从而缓解市场失灵的现象。

现在，由政府进行宏观调控对市场失灵现象进行弥补已经得到世界各国政府的认可，将市场机制与政府的干预相结合，可以更好的发挥政府的职能，实现经济快速稳定的发展。

三、农村基础设施建设及财政支出存在的问题

（一）农村基础设施建设存在的问题

1.文化教育

文化教育作为国家经济发展的软实力，其在促进国民经济发展中扮演着重要角色，是缩小与发达国家差距的根本措施。人作为受教育的对象，其自身的素质与经济进步与科技进步有着密不可分的联系。由表1和表2可以看出来国家财政性教育经费在逐年上涨，但是农村国家财政性教育经费在全国国家财政性教育经费的投入中只占了很小的一部分，以2011年为例，农村国家财政性教育经费只占到全国国家财政性教育经费的32.04%，说明我国在农村基础教育的方面还有很大的提升空间。

表1：2009—2013年国家财政性教育经费

表2：2007—2011年农村国家财政性教育经费

2.医疗卫生

发展卫生事业对保障国民身体健康，保护社会劳动力具有不可忽视的作用，保障国民身体素质也是国家兴旺的保证。对比2009—2013年城乡人均卫生费用，2009年，城乡人均卫生费用差距为1614.64元，到2013年，城乡人均卫生费用差距为1959.68元，城市人均卫生费用是农村居民人均卫生费用的2.53倍，可以很明显的看出城市人均卫生费用高于农村人均卫生费用，而且差距逐渐扩大（见表3）。近年来，我国财政不断加大对农村医疗卫生设施和服务的投入，由于历史遗留问题，相关配套设施还有待完善。

表3：2009—2013年城乡人均卫生费用

3.公路交通

公路交通对经济社会发展的重要性不言而喻，其不但支撑着社会发展，而且具有引导作用。对于经济发展来说，最为有效的办法无异于发展改良交通运输，平常说的区位优势往往指的就是交通优势，但是对于广大的农村地区，经济的不发达往往是受交通条件的制约，如何加大对农村地区的交通业的支持，需要进行进一步的专项规划。

2005年经国务院审议通过 《农村公路建设规划》，《农村公路建设规划》提出到2020年，具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路，全国农村公路里程达370万公里，全面提高农村公路的密度和服务水平，形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的干支相连、布局合理、具有较高服务水平的农村公路网，适应全面建设小康社会的要求，把农村公路建设作为经济社会发展的战略重点。

（二）农村基础设施建设财政支出制约因素

1.农村基础设施财政支出资金问题

目前，我国农村基础设施财政支出最重要的一个问题就是资金问题，我国农村基础设施财政支出资金总量不足，资金投入结构失衡，资金渠道来源狭窄且使用不规范，这些都严重制约了农村基础设施建设的发展。

根据国家统计局调查报告显示，我国农业基础设施建设资金绝对量总体呈现出不断增长的趋势，但是，其在财政总支出中的占比却不是很高，甚至出现不断下降的趋势，2004年，财政用于农村基础设施建设的支出高达542.4亿元，但是占财政总支出的比例仅为1.9%，而2005年到2009年分别为1.5%，1.25%，1.07%，0.88%和 0.75%，由此可见，我国农村基础设施建设财政支出的资金占财政支出的比例长期偏低且呈现出下降的趋势，资金的短缺和结构失衡已经严重制约农村基础设施建设的进步。而目前我国资金来源渠道相对匮乏，除了政府的财政支持，还有民营资本，国外投资和国内金融机构信贷支持，但是这些来源渠道的投入远远不能弥补农村基础设施建设的资金缺口，并且由于有关部门滞留农业基础设施建设资金，“重要钱、轻管理”的思想对农村基础设施建设资金管理混乱，基础设施的建设困难重重。

2.农村基础设施财政支出行政管理问题

我国是世界上唯一实行五级行政管理体制的国家，中央与地方各级政府在农村基础设施建设上的权责划分存在界限模式，多头管理的现象，然而受到农村基础设施建设公益性的特点，地方政府更倾向于投资能带来经济效益的项目，忽视农村基础设施的建设，即使每年的财政收入不断的增加，但是在农村基础设施建设上依然动力不足。另外，各级政府在支持农村基础设施建设的管理问题上各自为阵，由于农村基础设施建设包含的项目及相关管理部门较多，制定统一的规划和协调相对困难，所以存在很多重复投资、重复建设的项目的同时，也存在农村基础设施建设项目的资金投入不足，在这种管理体制下，很容易造成人浮于事、推托扯皮现象。归根结底，是由于产权界定的模糊，在新型城镇化建设的今天，农村基础设施建设多采用PPP模式，将工程交给专业建筑施工队实施建设，项目建成之后移交给政府，名义上政府需要对其进行管理与维护，但多数情况下，即使政府发现问题，也不能立时解决问题，农民不具有农村基础设施建成项目的所有权，更加不愿意对工程进行管理，基于以上种种，农村基础设施成为产权界定不明导致的失败品。

3.农村基础设施财政支出方式问题

农村基础设施财政支出方式有三种，第一种以纯公共产品属性为代表的农村基础设施建设是以财政全额投资为主，第二种以接近纯公共品的准公共产品为代表的农村基础设施建设则是以财政投资为主，社会投入为辅的方式，第三种以混合产品为代表的农村基础设施建设则是政府以财政补助方式进行投入。在我国农村基础设施建设中，纯公共产品属性的工程较少，准公共物品和混合产品属性的工程较多，因此，政府应该承担起调控作用，引导各投资主体的社会资金参与农村基础设施的建设，而不是一味的无偿投入。

四、完善农村基础设施建设财政支出的政策措施

（一）创新使用我国农村基础设施建设财政支出方式及其组合

如何使财政支出方式高效的投入到农村基础设施建设中去，不仅需要对对特定基础设施财政支出方式的合理选择，而且需要对多种财政支出方式的合理搭配，也就是说财政支出手段及其灵活的组合运用对提高农村基础设施财政支出效率必不可少，历史分析表明，在农村基础设施建设投资领域，主要还是以政府全部无偿直接支出方式和部分无偿直接支出方式，这表明我国农村基础设施财政支出方式单一，并且组合方式同样稀少，财政支出方式的丰富可以最大限度地提高财政支出适应市场经济发展的程度，提高财政支出效率，而各种财政支出方式的组合使用更是能够在特定领域达到特有的政策效果，进一步提高财政支出效率。因此，构建灵活高效的财政支出方式体系，必须丰富财政支出手段，创新财政支出方式组合。在此方面，政府需要以农村基础设施建设的不同特点为基础，区别对待不同属性的农村基础设施建设项目，除此之外，我国农村地区发展并不均衡，需要政府充分考虑到农村经济发展阶段性特征和各地经济发展的差异，因地制宜，按需投资，不可盲目支出。

（二）建立完善我国农村基础设施财政支出相关制度

建立完善我国农村基础设施财政支出相关制度，需要各级政府和相关职能部门共同努力，推进农村基础设施投资立法进程，实现政府与市场的合理分工，完善农村基础设施市场机制。

现阶段，我国农村基础设施建设缺乏相关的制度统一，各级政府各种条款办法频出，缺少一致的，稳定性的支出政策。改革和完善农村基础设施财政支出方式，首先必须明确政府和市场分工，基础设施建设需要政府的直接介入，对工程进行直接投资，同时也需要政府对社会资本进入农村基础设施建设领域进行带领与调控。其次，需要改变历史的计划经济的思维，以市场经济体制的思维为主导，提高财政资金的有效使用率。最后，需要政府明确产权，产权界定的不清晰是导致社会资本难以进入农村基础设施建设的一个严重制约条件，只有积极推进农村基础设施产权制度改革，才能发挥出民间资本对农村基础设施建设的促进作用。

（三）区别管理我国农村基础设施不同区域财政支出

中国国土面积辽阔，受不同的自然和社会环境的影响，不同的村落对农村基础设施的要求也不尽相同，如果忽视了农民的需求，单纯使用一种模式，不仅会带来资源的浪费，而且也导致农村基础设施有效使用率降低。因此，从不同地区的实际情况出发，区别管理我国农村基础设施不同区域财政支出尤为重要。

对于经济相对发达的区域，财政支出可以以市场需求为主，政府引导为辅来建设；对于欠发达地区，则需政府引导发展经济的农村基础设施，如提高农产品生产效率等；对于经济落后的地区，政府需要加大财政投资力度，以保证农民基本生活的基础设施为主，如农田灌溉，农村电网的建设等。更为重要的是，在区别管理我国农村基础设施不同区域财政支出中，尤其要注意计划与实际相符，量力而行，只有在稳妥中前进，才能顺利开展农村基础设施建设工作，切实保障农民利益。

[1]温思美，张乐柱，许能锐.农村基础设施建设中的财政资金管理研究[J].华南农业大学学报（社会科学版），2009，（1）：1-9.

[2]何智俐.地方财政支出效率及其影响因素分析[D].厦门大学，2014.

[3]冯林.农村基础设施财政支出方式研究[D].山东农业大学，2010.

[4]王竹.我国农村基础设施建设财政支出的研究[D].辽宁大学，2011.

[5]马晓河，刘振中，郭军.财政支农资金结构性改革的战略思路与对策[J].宏观经济研究，2016，（7）：3-12.

[6]Samuelson P·A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,Vol.36,1954.

[7]Economics,Fourth Edition,with Carl E.Walsh,W.W.Norton&Company,December 2005.Also published in Chinese simplified byChinaRenmin,in French byBoeck,and in German by Oldenbourg.

张婷婷（1990-），女，安徽淮北人，淮北师范大学经济学院硕士研究生，主要从事社会主义经济理论研究。