权力清单制下经济责任审计全覆盖的路径和对策研究

■张 章 王安国

权力清单制下经济责任审计全覆盖的路径和对策研究

■张 章 王安国

经济责任审计是具有中国特色的审计监督类型，融合了审计理论和我国审计实践，监督制约着我国的公共权力的使用情况，是权力合理利用、国家治理优化、经济健康发展的必要环节，是防止和治理贪污腐败，促进廉政建设的重要措施。伴随着社会经济、政治、文化的快速发展，经济责任审计被赋予了更多的使命，被提出了更高的审计要求。在我国经济责任审计实施的这些年里，已取得显著的成效，推动着国家经济和社会健康有序发展。但是审计资源、审计广度、审计深度、审计评价和运用等方面仍存在一定的局限。在新形式下，随着民主政治建设进程的推进，经济责任审计一方面需要更加侧重责任，需要在权力清单和责任清单下，实施审计，发挥审计对权力的监督制约作用；另一方面需要在审计对象和内容上进行全覆盖，实现“党政同责、同责同审”。

一、经济责任审计全覆盖的路径分析

经济责任审计兼有政策审计、财务审计、绩效审计和法纪审计的特性。随着社会经济的快速发展，经济责任审计的内涵随之发生着变化，已不单单局限于经济领域。目前，经济责任审计重点由公共责任向公共权力发生转移，这需要有权力清单制度来明确权力，逐步发展成围绕着权力运行的流程，对权力运行进行制约和监督，以及时发现和纠正权力运行结果、运行方式、运行效率等方面的问题。经济责任审计和权力清单制相辅相成，互相制约和监督。权力清单制度的推行，将明确权力范围、加强问责和处罚力度，可以保证经济责任审计监督权的依法独立行使。同时经济责任审计要求既要有重点，也要全覆盖。本文将从经济责任审计功能的界定、职责和目标的明确、重点领域的确定和运行机制的优化四个路径来探究权力清单制下经济责任审计如何实现全覆盖。

1.路径一：准确界定经济责任审计的功能。

审计是因为受托经济责任而发生发展起来的，其本质也是为了实现受托经济责任履行的全面性和有效性。伴随着社会进步、经济发展、政治发展，对经济责任审计也提出了新要求、高标准，促进着经济责任审计功能的不断拓展。

在当下权力清单制下，经济责任审计需要实现全覆盖，必须重视对权力运行的监督和制约，其经济责任审计的功能也相应在拓展与创新。根据权力清单和责任清单，可以明确应履行的经济责任并对经济责任的履职情况进行监督和评价。经济责任审计的审计对象是党政主要领导干部和国有企业领导干部，不是普通的自然人，而是国家各个组织的治理主体，在国家的发展中有着至关重要的决策领导作用。因此，经济责任审计具有国家治理的功能。在国家治理中，公共权力是内在需求，政治民主是基本手段、经济安全是经济基础。因此，经济责任审计的国家治理功能需要通过权力制约监督、责任明确追究并借助审计方法不断变革创新来实现，以加强干部管理监督，推进党风廉政建设，保障国家经济健康高速发展。

首先，对权力制约和监督的加强，将推进党风廉政建设和反腐败工作。经济责任审计强化对权力运行的审查监督，推进哪里有权力，哪里就有审计，制约着权力扩张，监督着权力滥用，成为约束领导权力运行的重要手段和机制。同时，经济责任审计的评价结果将运用到被审计领导干部及所在单位，有利于提升领导干部的质量，改善内部结构，抑制不当的权力行为。其次，对审计出来的问题，明确责任并强化责任追究，将促进受托经济责任履行的全面有效。国家审计是以政府治理系统中的任务及资源配置子系统为问责对象的经济问责审计。经济责任审计需要先明确责任目标，对领导干部的经济责任履行情况，经济性、效率性、效果性、环保性等方面进行全面评价，进而促进经济健康安全发展。最后，不断变革创新审计方法和技术，提高审计效率。既要利用大数据等技术手段实现审计全覆盖，也要促进形成重点项目的专项审计，审计广度和审计深度两手抓。

2.路径二：合理定位经济责任审计的职责范围和目标。

经济责任审计是经济监督和责任监督的结合，既是政府的一种自我监督，也是防止权力异化的一种监督机制。展开来看，经济责任审计的职责包括了监督权力运行、保障公共资源和资金的安全、提升行政效率、开展反腐倡廉并对领导干部的人事决策提供依据。经济责任审计的职责如何履行、履行的效果怎么样，对经济健康有序发展、国家政治稳定至关重要。经济责任审计职责的履行将推动法制建设，与之相应，法制建设的完善，权力清单的确定，也将为经济责任审计职责的落实创造很好的环境。

在2014年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施细则》中明确规定了经济责任审计的目标，即以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。在当下，推行经济责任审计，主要是通过对权力运行的制约和监督来优化国家治理。将经济责任审计的目标展开来看，有以下几点：（1）通过检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，对领导干部的经济责任履行情况进行评价，从而对领导干部权力的运用形成审计制约，提高了权力使用的合法性和效果性，促进领导干部更好地履行受托经济责任；（2）根据经济责任审计结果报告中客观反映的被审计领导干部履职情况、审计发现的主要问题、问题责任认定及审计处理方式建议等，对领导干部进行考核、任免和奖惩，从而优化领导干部队伍，推进反腐倡廉工作的深入开展；（3）经济责任审计和权力清单相结合，互相促进，促进依法行政，依法治国，防止国家权力被滥用、将权力调配到合适的地方，发挥最大的价值，带动经济健康稳定、长久有效的发展。

3.路径三：科学确定经济责任审计的重点领域。

经济责任审计的重点领域，是带有导向性、针对性和目标性的以什么为重点审计范围的问题。审计的重点领域应该是和国家发展、政治稳定、经济安全、民众利益紧密相关的权力部门和重大项目，应将有限的审计资源合理利用，发挥最大的审计价值。如何确定权力清单下经济责任审计中的重点领域呢？需要从经济责任审计的运行机制的构建动因来看。经济责任审计运行机制就是为了对党政主要领导干部和国有企业领导干部的经济行为和权责进行监督。所以，经济责任审计的重点就是监督，审计的重点领域就是重大权力部门和专项项目。

4.路径四：不断优化经济责任审计的运行机制。

审计全覆盖最根本的目的就是把权力关进制度的笼子，形成科学有效的权力运行制约和监督体系。审计行为必然有审计人、被审计人和审计委托人。如何保障经济责任审计运行效果，则需要通过不断优化经济责任审计的运行机制来实现。经济责任审计运行机制的优化着力点可放在权力制约和监督方面。具体可从以下几方面展开：一是健全经济责任审计工作组织领导体制，为经济责任审计工作的科学有序开展提供有效的领导统筹；二是加强审计权力制约和监控机制，保证审计机关独立依法行使审计职责；三是推进规范有效的经济责任审计评价标准和体系，提高经济责任审计评价的针对性和科学性；四是落实有权必有责、用权受监督，侵权要赔偿、违法要追究的监督和问责机制，健全审计情况公告、审计追究、审计整改等审计结果运用制度。

二、权力清单制下经济责任审计全覆盖机制的优化思路

1.健全经济责任审计委托机制。

目前，我国经济责任审计是由经济责任审计工作联席会议来制定年度审计工作计划并由组织部门、纪委部门、人事部门等来具体委托审计机构对领导干部进行经济责任审计的。经济责任审计委托权的安排将直接影响着审计对象和审计内容，关系着审计的广度和深度。经济责任审计委托权安排的越分散，经济责任审计覆盖的面也就可能越广。如何保障作为公共权力、公共资源和公共财产所有者的全体人民的利益，则需要健全经济责任审计委托机制。让人民代表大会代表行使人民权力并委托人民政府、政府各部门、事业单位和国有企业进行公共权力和资产的管理。人民代表大会代表人民行使经济责任委托权，制约和监督着领导干部受托经济责任审计的履行；党委部门代表党行使经济责任委托权，有利于领导干部队伍的廉政建设；政府部门代表人民政府行使经济责任委托权，促进内部有效的监督和制约。经济责任审计委托机制的健全，既有利于推进经济责任审计的全覆盖，也有助于受托经济责任的有效履行。

2.建立动态可持续的经济责任审计计划。

审计全覆盖不可能一步到位，需要统筹部署，有计划有重点的推进。因此动态的、可持续的经济责任审计计划至关重要。这里既强调动态，也强调可持续。要求在经济责任审计工作中根据审计对象和范围，既要建立短期、中期和长期的计划，进行动态管理，也要分类别、分范围进行审计，不留死角和盲点，实现可持续。

3.健全经济责任审计公告制度，保障经济责任审计信息传递和成果运用。

经济责任审计结果可以借助社会公众的舆论监督，对于审计出来的问题、对应的责任和整改建议等，进行督促。实现社会公众舆论监督，将政府透明化的必要措施是进行审计结果公告制度，以搭建国家和社会公众互相沟通的桥梁。经济责任审计能否发挥对权力的制约监督作用并获得预期的效果，着力点在于如何处理和运用审计结果。审计结果必须和反腐倡廉紧密结合起来，通过审计结果来对领导干部的权力实现管制。同时审计结果要求公开透明，才能不断提升审计的监督权威，提高政府透明度，增加政府的公信力并带动社会公众参与到经济责任审计的监督中来。因此，需要不断健全经济责任审计结果公告制度，具体可从以下几点开展：首先对已有法律法规中对于审计结果公告的相关规定进行明晰化并适当补充，让审计结果公开有法可循；其次要对审计结果公告的内容做更全面和细化的要求，体现公正性、及时性、简明性并事先预估公开后产生的审计风险和社会风险。最后，开放完善社会公众对审计结果公告的反馈渠道，真正做到接受社会公众的监督并及时处理社会公众的反馈。

4.强化相关部门的沟通协调，形成合力。

经济责任审计全覆盖意义重大，影响深远。需要多方参与，形成合力，才能取得好的工作成效。多方参与，沟通协作，可具体从以下几点来展开：一是将审计监督和其他监督进行科学统筹，可建立联席会议等协调制度，开展联合监督；二是明确审计对象、审计机关等相关部门在审计中的职责并对阻碍审计工作开展的行为作出相应的处罚规定；三是将经济责任审计结果作为干部考核、任免、奖惩的考评考核程序严格落实，为领导干部经济权力的监督创造条件。

（作者单位：宁波市鄞州区审计局）