地方政府投融资平台公司审计探讨

■应培蓝

地方政府投融资平台公司审计探讨

■应培蓝

1994年分税制财政管理体制改革后，地方政府财权与事权不匹配，地方政府“吃饭”财政不能满足地方城市基础设施建设和公共事业快速发展需要，国家法律法规不允许地方政府直接负债融资。为破解地方政府负债融资困难局面，各地政府成立政府投融资平台公司（以下简称平台公司），由平台公司代地方政府负债融资，解决地方政府城市建设资金不足问题。2008年国际金融危机爆发后,平台公司负债融资规模扩大，为地方政府筹集了大量建设资金，但发展过程中积累的各种经营风险、金融风险、财政风险等问题引起监管层高度重视，国务院2010年发文对地方政府平台公司进行核实清理,审计署也组织开展了全国性地方政府债务专项审计工作。平台公司经营管理中也普遍存在管理不到位、运作不规范、资产不实、违规担保、过度负债、盈利能力差等问题。因此,审计机构要充分发挥审计“免疫系统”功能,应充分关注平台公司发展中出现经营管理问题、分析问题产生的原因、提出规范公司经营管理审计意见和建议,防范和化解政府债务风险,保障国家经济安全。

一、平台公司审计问题

（一）平台公司法人治理问题

一是平台公司党委会、董事会和总经理办公会职权、职责不清。平台公司以党委会和总经理办公会名义召开的“党政联席会议”，以董事会和总经理办公会名义召开的“两会合一”，既是公司履行方针政策、重大事项的决策会议，又是公司履行各项经营管理和执行的会议，公司领导层职权、职责划分不清。

二是平台公司高层领导身份重叠。平台公司党委会、董事会、经营管理层班子成员身份存在重叠问题，在决策者和经营者之间没有形成一种相互制衡的机制，既是公司重大计划、重大事项的决策者，又是企业的各项经营活动管理者和执行者，难以保证党委会、董事会决策质量和执行质量。

三是平台公司领导职位缺任。平台公司领导职位缺任，不利于公司法人治理完善，公司党委和董事会应及时提请地方国资委和地方委组织部门及时任命公司领导。平台公司领导职位长期空缺问题，致使平台公司领导职权范围内的工作无明确责任主体来行使和落实。

四是平台公司监事会履行监督职责未到位。平台公司未按公司法的要求设立监事会，监事会形同虚设，监事会职权无人落实到位，监事会对平台公司财务负责人、董事会成员和高级管理人员履行工作职责缺乏有效监督。

五是平台公司高管违规在下属公司担任要职。平台公司高管在下属公司担任公司董事长、总经理，在担任职务的下属单位容易形成各自为政，容易产生“块块”管理局面，不利于平台公司高管集中精力从全局和整体上做好平台公司的工作，不利于平台公司及其职能部门对下属公司监管。

六是平台公司财务监督机制不健全。平台公司存在未按照法规建立内部审计制度，平台公司未从实际管理需要出发设立公司专职内审机构，平台公司及下属单位的财务收支和经济活动没有专职内审部门进行审计，对公司及下属公司的财务收支和经济活动缺乏有效审计监督。

（二）平台公司履行重大决策程序问题

一是平台公司重大对外投资未按地方国资管理部门出资监管企业投资管理办法等法规上报当地国资委备案或批复问题。平台公司对外投资成立股份有限公司、对外投资收购其他公司股权，存在未按国有资产监督管理办法规定上报当地国资部门备案和批复，不符合当地国资委出资监管企业投资管理暂行办法相关规定。

二是平台公司未履行集体决策程序为关联单位提供流动资金或资金担保。平台公司存在未履行“三重一大”集体决策程序违规为关联公司提供大额流动资金借款和银行贷款担保现象。

三是平台公司大额度资金运作事项未严格履行“三重一大”决策制度。平台公司存在资金管理制度不健全，大额资金管理不完善，大额资金使用未履行领导班子集体决策程序，大额资金筹集和使用计划性不强，调度资金随意性大，大量资金滞留在平台公司下属子公司或对外发放委托贷款。

（三）平台公司财务状况问题

一是平台公司资产质量较差问题。平台公司普遍存在资产结构不合理、资产流动性不强和生息资产比重大以及政府行政性资产、政府公益性资产、虚假国有土地使用权等资产注入平台公司虚增资产规模等问题，平台公司存在资产质量差问题。

二是平台公司投资建设项目工程资产核算不到位。平台公司投入建设的许多工程建设项目竣工投入使用后，工程结算不及时、工程财务决算不及时，工程建设项目资产挂往来账和在建工程，资产的产权不清晰，重建设轻管理，已完工工程未及时作工程竣工财务决算。

三是平台公司偿债能力不强和债务风险较高。平台公司为实现融资计划，融资规模往往超过工程建设项目实际需要，债务规模也逐年扩大、借新还旧问题普遍，存在偿债能力和债务风险问题。

四是平台公司违规使用融资资金。平台公司存在购建大宗资产、对外投资和资金往来等活动存在违规占用平台公司融资资金问题；重大建设项目资金使用与项目实施进度存在不匹配现象和融资资金大量闲置问题；重大经济决策失误存在造成资金损失浪费、挪用建设项目资金及资金使用效率低下问题。

五是平台公司虚假注资和注资不实问题。平台公司普遍存在公司设立手续不完善、抽逃资金虚假注资，非货币资产虚假注资，往来款、借款或贷款方式作为平台公司注册资本，公司注资有名无实。如注入土地资产手续不完善和入账评估价值虚高，注入土地资产为政府土地储备用地、市政广场、绿地、湖泊等不为公司实际拥有和可供使用的无形资产，注入政府机关的房屋资产未办理过户手续或虚假过户等问题。

（四）平台公司财务成果问题

一是平台公司擅自调节收益问题。平台公司投资政府公益性项目，投资周期长和回报率低，为了满足银行贷款或发行债券需要，往往人为调节增加收入方式人为调节收益。平台公司往往为融资需要包装报表，人为提高代建政府工程建设管理费比例从而虚增营业收入；平台公司为融资需要包装报表，存在将财政拨入资本金或财政政策性补助资金作公司经营收益反映现象。

二是平台公司人为调节成本费用问题。满足银行贷款或发行债券融资需要包装报表，虚假反映公司经营成果，往往在公司融资成本核算方面作文章。融资成本核算方式不配比，经营性财务费用和资本性财务费用分摊不合理，公司自主经营业务占用项目融资资金不分摊或少分摊财务费用，增加了政府工程项目融资成本。

三是平台公司收益转移至下属公司问题。公司经营性资产委托下属公司经营管理，相应资产经营收益转移至下属公司反映，未按资产权属正确反映收益，造成收入不实。

（五）平台公司工程项目建设和管理方面问题

一是平台公司执行基本建设程序不规范，未满足开工条件即组织施工。违反法律法规、规章制度，或概算未批复情况下即完成了项目设计、监理及施工招标，或未取得建设用地规划许可证情况下即组织施工，或未办理环境影响报批手续情况下即组织施工，或开工建设后才取得建设工程施工许可证等。

二是平台公司招投标管理不规范，存在未履行招投标程序及程序执行不合规的现象。勘察设计、检测单位的委托和物资采购应履行未履行招投标程序；施工招投标不规范，未经招投标程序即发包；合同管理不规范，合同内容不严谨，存在合同签订、资金支付、合同执行不合规现象。

三是平台公司概算执行不规范，存在超概算、概算外项目未及时办理调整项目计划现象。平台公司市政建设工程项目存在超概算现象，一次性大型变更或累计变更超概算10%以上的项目未及时履行调概算程序。

四是平台公司项目内控制度不完善，工程项目管理法规制度执行不到位。未及时制定BT、PPP等项目管理制度，未制定技术咨询服务类单位委托管理制度，未制定变更签证管理办法；制定的工程采购监察制度未得到落实，未按规定要求落实公开招标、竞价、询价等采购方式；未按法规及时编制建设项目竣工财务决算并报市财政局批复。

二、平台公司问题的原因分析

（一）平台公司法人治理问题的原因分析

平台公司由地方政府为投融资目的成立平台公司，公司领导由当地党委组织部门任命，经营决策缺乏企业自主性，主要经济活动是代政府从事投融资活动，未能真正实现市场化运作。平台公司普遍存在政策边界不明确、产权不清晰、权责不匹配、政企不分开、管理不科学等问题，目前法律法规、规章制度层面还不能解决平台公司运行过程中所出现的所有问题，平台公司法人治理结构失衡现象普遍存在，平台公司法人治理结构尚不完善，平台公司实现市场化转型不是一蹴而就，建立和完善权力分立、相互制衡的现代公司法人治理结构任重道远。

（二)平台公司执行监管办法和履行决策程序问题的原因分析

一是平台公司责任主体不明确，监督管理不到位。平台公司主要职能是代政府从事投融资活动，平台公司国有资产所有权和经营权没有分开，责权利不统一，国有资产监督管理不到位；二是平台公司国有资产家底不清、国有资本所有权不清晰。政府支持平台公司发展，将财政资金、国有土地、行政性资产等投入企业形成了相应的产权，以财政补助资金、资本公积、往来账等多种形式反映，其资产权属不明，政府投资所形成资产未纳入国有资产管理范围；三是平台公司法人治理结构不健全，内控制度不健全。由于法人治理、内控制度、监督管理不到位，平台公司在负债融资、项目建设、对外投资、购置资产、资产转让、重大资金使用等方面存在未履行国资监管和未履行“三重一大”决策程序现象。

（三）平台公司财务状况存在问题的原因分析

一是不生息资产与虚假资产占比高、资产结构不合理。平台公司职能定位仅局限于为城市建设投融资，公司职能定位单一，市场化进程缓慢，政府注入平台公司的土地、行政性资产和公益性资产等是为满足负债融资需要，工程项目建成资产和在建资产逐年扩大，而政府注入资金少和项目回购进展缓慢，直接导致平台公司资产结构不合理，根本上影响公司财务状况的改善；二是负债融资借新还旧和规模扩大，投融资风险加大。受政府财政投入有限、赢利能力弱、建设投入持续加大、银行贷款不断加重等因素的影响，平台公司的资金流转一直处于借新债还旧债的模式之下，偿债能力较弱，资产负债率较高。

（四）平台公司财务成果问题的原因分析

平台公司财务状况不佳决定其财务成果不理想。一是平台公司不生息资产占比大，大量不生息资产不但不能给公司带来收益，而且还需额外付出大额税费；二是平台公司抢融资计划、扩融资额度和赶融资时间，资金大量和长期闲置在账上，大量融资活动不计资金成本，经营性财务支出和资本性财务支出界限不明，往往资金由公司统筹使用，资金成本分摊到工程项目成本上，加大市政工程建设项目资本性财务支出，工程项目财务成本控制管理不到位；三是平台公司市场化转型步履维艰，依附在工程上“等靠要”，为政府融资、为政府建设，经营好坏都应由政府“托底”和“买单”，对平台公司绩效考核机制不科学、不健全。

（五）平台公司工程项目管理问题的原因分析

平台公司工程项目建设和管理方面的问题有主观、客观原因：一是建筑市场不规范，地方建筑市场要素体系仍不健全、法规制度缺乏统一规范，导致项目设计、招投标、签订合同、工程建设等方面存在问题；二是政府未提前建立市政建设工程项目库，投资项目往往临时立项，行政干预比较多，不注重工程建设程序，工期紧任务重，平台公司为了赶工程进度，以各种理由不履行、缓履行项目建设程序；三是平台公司工程项目建设和管理方面内部控制制度不健全、内控制度种类不完善、内控制度操作性不强，内控制度执行不到位等原因，导致平台公司未能履行好工程建设和管理工作规定和程序。

三、完善平台公司管理的审计建议

（一）完善平台公司法人治理结构的审计建议

完善平台公司治理结构有利于促进平台公司市场化转型和提升平台公司管理水平。实现平台公司投资主体多元化，平台公司通过转型发展实现股权结构多样化；强化平台公司董事会职责，健全董事会制度，规范其决策程序；发挥平台公司监事会作用，健全平台公司监事会制度，完善监督机制；规范平台公司经理层的管理机制，保证经理行使法定的经营管理权利，经理个人收益同企业的经济效益挂钩；实行职工参与平台公司治理的制度，推行董事会、监事会职工代表制，发挥好职代会作用；邀请关联金融机构参加平台公司法人治理结构工作，形成有效外部监督机制。

（二）完善平台公司执行监管办法和履行决策程序的审计建议

提高对执行监管办法和履行决策程序的思想认识，以科学发展观为指导，创新思路，科学管理，把执行监管办法和履行决策程序融入平台公司日常管理工作中，把思想、行动统一到“三重一大”决策制度上来；完善平台公司“三重一大”决策管理制度，完善平台公司集体决策程序，坚持集体领导决策，贯彻民主集中制，确保职权明确、程序规范和科学决策；执行好“三重一大”决策制度，严格履行决策程序和制定合理工作方案，重大投资、收购项目严格按地方国资委出资监管企业投资管理办法规定上报当地国资委审批或备案，加强对外投资和投资项目跟踪管理，加强融资平台资金管理，确保融资平台资金主要用于集团公司内部建设项目和主业发展，确保国有资金安全和资产保值增值。

（三）完善平台公司财务状况和财务成果的审计建议

平台公司改革转型与其财务状况、财务成果密切相关。只有平台公司改革转型成功才能从根本上改善平台公司财务状况，只有平台公司财务状况改善了才能从根本上改善平台公司财务成果。平台公司改革转型目标就是发展为以城市基础设施投资、战略性新兴产业投资等为主业的国有资本投资运营公司，平台公司通过资产重组、股权结构调整优化、运营模式和机制创新、注入资本金、注入有效资产等措施，增强平台公司实力，提高运营能力，降低资产负债率，降低融资成本，才能从根本上改善公司财务状况；平台公司只有改善财务状况，优质资产占比大，资产负债保持合理比例，政府及时回购工程项目资产，政府注入有效资产和资金，加强企业自主经营业务，做好企业绩效管理工作，公司财务成果才会根本性好转。

（四）完善平台公司工程项目管理的审计建议

完善工程项目管理，防范工程管理风险。要切实提高对建设工程规范化管理重要性的认识，建设单位的领导和工程管理人员应认真学习工程建设管理和招投标方面的法律法规、规章制度，掌握工程建设知识和基本程序，规范保证质量，规范防范差弊；加强公司工程管理内控制度的管理。完善工程内控制度建设，完善工程内控工作流程，权责分明，提高工程管理水平和防范工程管理风险；按工程建设程序操作，认真履行基本建设程序，按规定办理相关手续，依法依规履行招投标程序，规范概算管理。

（作者单位：湖北师范大学经济与管理学院）