刍议『审计全覆盖』思维下国家审计制度的创新

■林小友 周 苇

刍议『审计全覆盖』思维下国家审计制度的创新

■林小友 周 苇

2014年10月,国务院在下发的《关于加强审计工作的意见》中提出了要强化审计的监督作用，完善审计工作机制，狠抓问题整改，提升审计能力。对于审计全覆盖也提出了具体要求，即对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况进行审计全覆盖。本文探讨的目的，就是围绕人、财、物等生产要素，结合当前国家的审计制度在国家治理中的效率进行分析，并引导和激励制度内各利益团体对国家审计制度进行局部乃至全局的调整，达到提高国家审计效率，适应审计全覆盖的工作目标。

制度创新；审计全覆盖；大数据

“大众创业、万众创新。”创新促进发展，改革驱动创新。谈及审计制度的创新，自然离不开财政投入的增加、审计技术的突破、政策的配套、审计制度的变革以及审计文化的进步。审计制度创新的根源，在于审计人员的观念、心态和素养等方面的创新。

一、国家审计制度创新的内涵

“制度”一词在“辞海”中的解释：（1）要求大家共同遵守的办事规程；（2）在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各个方面的体系。制度创新主要是通过建立具有创造性的、较之以往更为有效的体制和机制，达到在统一的总体目标下各个不同发展时期要达到的目的。所谓国家审计制度创新，就是国家审计体制机制要适应形势的发展和审计工作自身发展的要求，不断研究新情况、解决新问题，使审计工作制度化、规范化、程序化，确保审计工作与时俱进。

二、我国现行国家审计制度存在的问题

1.审计任务与审计力量不足的矛盾突出。

审计机关成立三十多年来，作为国家治理的工具，审计通过其自身“免疫系统”功能的发挥，有效地保障和促进了社会经济的发展。但是，随着我国几十年国民经济的飞速发展，我国当前审计任务与审计力量不足的矛盾突出。具体表现在以下几个方面：案多人少、人员编制与发展不协调、队伍结构与职业要求不匹配、现代审计技术的应用与传统审计思维相互冲突。其中，最突出的问题是审计人才结构的不合理。我国的审计人员主要来源于各行各业的财务人员，缺乏法律、工程、计算机等其他方面的人才，特别是在一些基层单位，连最基础的固定投资审计人员也没有，复合型人才更是稀缺，这样的结果就是财务知识和技能方面没有问题，但是在法律、工程、计算机等方面的知识和技能却明显不足，从而影响到审计效率。

2.审计成果传递不顺畅。

由于我国国家审计制度固有的缺陷——我国的审计机关隶属于同级政府，当前审计机关缺乏对审计结果传递的有效控制，不能使审计产品充分发挥作用，整改不重视、整改不及时、整改不到位和整改不彻底等现象仍普遍存在，屡审屡犯现象突出。此外，审计结果公告工作发展不平衡，虽然中央部委、省、市逐步加大了审计结果公告力度，但是在基层，由于受审计人员素质、审计质量水平、审计职业环境和审计风险责任等方面的制约，经常出现“未公告、迫于要求被动公告、只公告审计情况、不公告问题或者选择性公告问题、审计结果公告老百姓看不懂”等现象，直接影响到审计结果公告作用发挥，审计威信大打折扣。

3.审计的法律环境尚不健全。

在现代审计学中，成熟的审计法律体系应该是审计基本准则、审计具体准则和审计实施操作指南三者的有机结合。经过二十多年的改革和发展，我国企业审计制度取得了长足的进步，逐步建立和完善了包括上述三者在内的企业审计框架体系，但是，由于特殊的审计国情，我国的审计制度、审计法律体系还不够系统和完善，特别是在国家审计准则层面上，尚未建立起财务审计准则体系、领导经济责任审计准则体系、绩效审计准则体系，需要对国家审计基本准则、国家审计具体准则和国家审计操作指南三个层次的构成进行扩充修整。随着政策的跟踪落实和审计工作的逐步开展，政策跟踪落实审计准则体系的建立也迫在眉睫。

三、国家审计制度创新的重要意义

1.审计制度创新是依法治国的需要。

十八届四中全会上表决通过的《中国中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的决议，既对国家审计进行了科学定位，又对依法独立行使审计监督权提出了新的要求，审计监督不再是行政监督的一种形式，审计监督已经单列成为包括司法监督、人大监督在内的八大监督之一。2014年底，李克强总理在听取审计工作汇报时指出，要以改革创新的精神强化审计能力建设，完善审计管理体制。在国家依法治国战略下，结合李克强总理的重要指示，如何做好审计监督工作，是一个全新的课题，客观上也要求我们要进行审计制度创新。

2.审计制度创新是提高审计工作效率的根本途径。

审计任务与审计力量不足的矛盾，实质上就是生产力和生产关系的矛盾。只有解放生产力、发展生产力，才能提高工作效率；只有创新，才能更好地解放生产力、发展生产力。结合我国当前案多人少实际, 要解决审计任务与审计力量的突出矛盾，满足日益增长的审计工作任务需求，在现有的人员配备条件下，只有进行审计制度创新，开展国家审计制度创新才是提高审计工作效率的根本途径。

3.审计制度创新是促进审计成果转化的有效手段。

如何转化审计成果，一直是审计部门思考和探索的问题。国家审计机关通过国家立法和审计执法的手段监督拥有权力的部门、单位、岗位和个人的行为，使其恰当运用权力。被监督者要高度重视审计结果，及时整改审计发现的问题，逐条对照落实审计建议，按照权力运行机制，提高资源配置的效率，预防和治理腐败，以保障经济社会系统的正常运行。如何实现一审多用，如何使审计结果在国家、被监督者、公众和审计机关之间取得平衡，目前还没有一套行之有效、拿来即用的模式，只有进行探索和创新。深化改革、进行国家审计制度创新是促进审计成果转化的有效手段。

四、国家审计制度创新的途径分析

1.群策群力，努力营造一个良好的审计环境。

政府重视、人大关注、群众关心，是审计持续发展的动力。政府要加强对审计工作的支持，加大对审计人力、财力、物力方面的投入；人大要加强对审计整改的监督，督促审计对象及时整改和结果的公开；社会公众也要积极支持审计对国家的治理，行使好知情权和监督权。随着国家对绩效审计和政策跟踪落实审计实践与研究的开展，要与时俱进地推动国家绩效审计准则体系和政策跟踪落实审计准则体系的建设，优化审计的法律环境。

2.创新审计组织体制。

国家依法治国的战略提升了审计的独立性，也为国家审计制度创新提供了制度保障。要完善审计制度的顶层设计,积极创新国家审计组织的体制，在不触及《宪法》、《监察法》和《审计法》等相关条款的情况下，积极探索省以下人财物的统一管理。审计机构实行垂直管理，独立于地方政府，确保执行权与监督权相分离。特别是要创新审计经费保障体制，探索建立国家审计机关经费预（决）算的单独审议制度，加大中央、省级对基层审计部门的财政转移支付力度。借鉴纪委特派监察专员的做法，强化国家审计机构对内审机构的领导，加大内审制度的建设，加强对内审协会的指导和监督，各内审机构要严格审计有无按照权力清单行政施政,既要防止权力滥用,也要避免缺位失职。通过审计促进顶层战略的决策、重大措施要落实到位，全过程跟踪组织的核心业务、关键环节，完善内部控制，堵塞行政执政的漏洞。

3.优化工作流程，提高审计质量。

创新审计工作的组织形式，加大建立“审管分离”制度，淡化行政区划概念，积极推进“上审下”、“交叉审”、“异地审”的方式。探索建立网格化项目计划机制：横向加强与纪检、监察、公安以及其他有关主管单位的联合作业机制、资源共享机制，纵向做到对中央、省、市、县（区）、乡（镇），指导财政资金具体使用者的全面监督，特别是做好年度项目计划和长远项目规划的衔接，加强审计部门与监察、纪检部门横向业务联系，统一监督计划。创新项目的领导形式，大胆推行项目审计组长（主审）公开竞聘制。创新审计智力支持渠道，积极推动审计业务外包，从正向激励和逆向淘汰着手，建立中介机构准入和淘汰机制。创新审理机制，除继续完善审计小组、部门、法规审理和单位业务会“四级审理”的模式外,参照司法实践,探索建立人民陪审员制度。

4.创新审计技术体系。

科学技术是第一生产力。要积极探索“互联网＋审计”模式，运用现代信息技术武装审计人员。加快“大数据”审计平台的建设，统筹规范好金审、金财、金税、金质等工程接口,在确保数据安全的前提下，各级政府部门要自觉主动向审计开放大数据。依托大数据分析平台，将行政、财税、金融、企业等领域的业务和财务数据进行一体化融合，实施跨行业、跨领域的数据分析，努力实现国家审计从单点审计向多点审计过渡、从离散审计向连续审计过渡、从局部审计向整体审计过渡、从微观审计向宏观审计过渡、从部分审计向全覆盖审计过渡。

5.加强审计职业化的建设。

加强审计职业化的建设，实行行政职务与技术职级相并列的体系。严格职业准入，实行国家审计人员职业资格全国统一考试制度，加试审计工作必需的专业知识和技能，部分专业性强的职位实行聘任制。严格职业退出，完善职业监督，实行不当行为惩戒制度，建立不合格审计人员辞退机制。完善职业培训，加强对现有人员的培训力度，实行强制终身教育制度，加大对国家审计和内部审计人员的交流力度，着力培养复合型人才。改革薪酬制度，将国家审计职业划分为不同的职业技术等级，参照司法改革，实行区别于公务员的工资福利制度。

6.完善审计成果转化机制。

积极转变思路，千方百计打通审计成果转化的最后一公里。要克服畏难情绪，切实规范执法行为，整体推进，使审计结果公告成为常态；完善审计风险责任跟踪防控机制，引导公众正确理解审计结果公告；建立健全审计回访制度，坚持“审、帮、促”相结合，督促被审计单位有效执行审计决定、落实审计建议；建立和完善与纪检监察等部门日常沟通和移送处理工作机制，实现审计成果共享。此外，可借鉴香港审计署的做法,提请被审计单位负责人，公开在电视、媒体上面解释审计结果,逐步建立审计报告公开聆讯制,有效促进审计整改。充分运用各种传媒载体,采取多种形式和途径,普及审计知识和审计法律法规,在全社会上形成理解审计工作、支持审计工作、重视审计工作、自觉接受审计监督的局面。

［1］董大胜.以完善审计制度为着力点 推动审计工作不断深化［N］.中国审计报，2015－03－13.

［2］程安林.基于国家治理视角下的国家审计制度创新探讨［J］.中国审计评论，2015，（1）.

［3］刘家义.积极探索创新 努力健全完善 中国特色社会主义审计理论体系［J］.审计研究，2010，（1）.

［4］梁小平.基于国家治理视角的国家审计问题研究［J］.绿色财会，2012，（7）.

［5］陈淑芳.审计学［M］.天津：天津大学出版社，2011.

［6］林俊.提高审计独立性的途径新探［J］.经济视角，2010.

（作者单位：广东省审计厅、茂名市审计局）