基于模糊综合评价法的两规协调性评价研究——以武汉市为例

徐 成，崔许锋

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉 430070）

基于模糊综合评价法的两规协调性评价研究
——以武汉市为例

徐 成，崔许锋*

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉 430070）

通过分析影响两规协调的因素，进而构建评价模型，并运用模糊综合评价法对武汉市两规协调度进行综合评价，为进一步优化土地利用和促进两规融合提供参考。研究结果表明：在两规协调性评价体系中，规划理念、规划编制和规划实施三个一级指标的权重分别为0.49、0.32和0.19；武汉市两规协调度综合评价值为77分，协调程度较好；武汉市两规在区域规划理念和城市化水平预测等方面协调度较高，而在社会化理念、专项规划实施和信息反馈等方面协调度较低。因此，树立一致的规划理念是两规融合的根本；协调建设用地规模和布局是两规融合的重点；此外，还需强化规划实施信息反馈和问责制度，及时解决两规冲突，以全面实现两规融合。

土地利用总体规划；城市总体规划；模糊综合评价法；协调度

随着我国城市化进程的加快，城市迅猛发展首先需要通过规划来为其做出指引。其中，针对与人民生活息息相关的土地问题，就有以保护耕地、控制建设用地和保护环境为目的编制的土地利用总体规划[1]，和以规范城乡空间布局、推动城乡整体发展为目的编制的城市总体规划[2]。近年来，土地利用总体规划与城市总体规划（以下简称“两规”）不相协调已经成为制约我国城乡健康发展的关键因素之一，不仅不利于树立规划法律体系的权威地位，也不利于集约利用有限土地和合理布局各业用地[3]。我国《土地管理法》和《城乡规划法》中都有明确规定，“两规”应当相互协调[4]；2004年10月国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次在全国范围内提出“两规合一”；2013年后又相继提出“三规合一”、“多规合一”，以解决各项规划之间的协调问题[5]。

关于两规冲突问题，国内学者进行了大量研究。主要观点认为两规在规划的范围、方法、标准、编制部门和期限等方面都各有侧重，导致两者在城乡土地利用问题上存在诸多矛盾[6,7]。更有学者将两规冲突的根源归结于规划编制和执行过程中不同利益主体之间的利益冲突，以及没有统一和相协调的编制目标和原则[8,9]。然而，学者们对两规协调性评价的研究多是运用定性的方法，而定量方法极少。基于以上分析，本文运用模糊综合评价法建立两规协调性评价模型，以此对武汉市两规协调度进行综合评价，找出影响两规协调的主要因素，以期既能优化土地利用，促进城市可持续发展，又能为武汉市两规协调提供改革建议。

1 两规协调性评价模型的构建

本文通过分析大量的关于两规协调性评价因子的研究，构建了两规协调性评价指标体系。根据各因子的性质，将它们分为3个一级指标、10个二级指标和22个三级指标（表1）。

采用德尔菲法确定各指标权重，然后基于模糊综合评价法，通过问卷调查的方式针对武汉市两规协调现状进行专家打分，各个指标的得分值为0~100的整数，以期将定性的指标定量化。再根据收回的有效问卷求出每项指标的平均评价值，运用加权求和法算出武汉市两规协调性综合评价值。

式中：Y—两规协调性综合评价值（总得分）；

di—第i个三级因子的平均评价值；

wi—第i个三级因子相对于总目标的权重值；

n—三级因子的个数。

采用李克特量表法，将两规协调性评价结果按优劣程度划分为很好、较好、一般、较差和很差五个等级（表2）。最后根据得到的两规协调程度综合评价值，找出影响武汉市两规冲突的主要原因，为下一轮规划编制提供参考建议。

表1 两规协调性评价指标体系Table 1 Indices system of coordination evaluation of general land use planning and urban master planning

表2 两规协调程度评判标准Table 2 Standard of the evaluation between general land use planning and urban master planning

2 研究结果与分析

2.1 研究区概况

武汉市作为我国中部最发达的城市之一，社会经济发展迅猛，伴随着快速城镇化而来的是武汉市的土地供需矛盾日益加大。为了满足城市发展对土地的需求，以及坚守国家耕地保护红线的需要，武汉市土地管理部门对城乡各类土地规模和布局进行科学、合理的规划就显得尤为重要。为此，武汉市政府积极响应国家“两规合一”的号召，于2009年8月合并了国土资源和城乡规划两个职能部门形成新的武汉市国土资源和规划局，从客观上要求两规充分对接，实现“一张图”管理，以便于更好地缓解两规在编制和实施过程中的不协调现象。到目前为止，武汉市“两规合一”政策已经实施了五年多，此时对武汉市“两规”协调度进行综合评价，不仅能够评价“两规合一”的实施效果，还能为新一轮的规划编制提供建议。

2.2 结果与分析

根据上文建立的评价体系和调查问卷得来的数据，武汉市两规协调度评价体系中各指标相对于总目标的权重和分值如表3所示。

表3 武汉市两规协调性评价体系指标权重和具体评价值Tab.3 The index wights and evaluation between general land use planning and urban master planning of Wuhan city

（1）指标权重计算结果分析

指标权重是影响综合评价值的主要因素之一，反映了被调查者对“两规”协调评价体系中各个指标重要程度的认识，是专家民主决策的结果。

从一级因子的权重分布来看，规划理念子系统B1的权重值为0.49，约占整个权重值的一半，而规划编制子系统B2的权重值为0.32，规划实施子系统B3的权重仅占0.19。一级因子的这种权重分布充分反映了规划理念在“两规融合”中的重要地位，符合规划理念统领规划编制和规划实施的基本情况。由此可知，规划理念是“两规融合”首要解决的问题，是“两规”协调的核心。

从二级因子的权重分布来看，可持续发展理念C1的权重值占到0.25，说明编制“两规”时必须贯彻可持续发展理念。除此之外，区域协调理念C2、建设用地规模C6和建设用地布局C7的权重值超过0.1，较好地反映了目前规划编制中“两规冲突”的焦点问题，是目前“两规”协调的重要方面。在两规协调性评价体系中权重最低的是社会化理念C4和经济技术保障C10，其权重值均为0.05，说明公众参与规划编制的重要性尚未得到应有重视。从国外成熟的规划编制经验来看，社会化的规划编制是规划的发展趋势[10]，社会化编制的规划能较好地体现公众意志，是规划社会契约论的有力体现，尽管可能增加规划编制成本和编制时间，但在规划实施执行过程中阻力较小，有利于公众对规划实施监督。

从三级因子的权重分布来看，资源保护指标D1和生态环境保护指标D2的权重值分别为0.12和0.13，处于三级因子权重分布的第一层次；规划部门协调观念D4、城市用地扩大规模D11和城镇体系布局D12三个指标处于第二层次；其它三级因子均为第三层次，其中专项规划信息反馈D16、规划实施评价制度D19和规划实施问责制度D20等三个指标权重值均为0.01。三级因子的权重分布较为全面地反映了“两规”协调的主要方面，既突出了目前“两规”的主要矛盾，又对关系“两规”发展趋势的某些指标给予了适当关注。

（2）武汉市两规协调程度评价

从综合评价值来看，武汉市两规协调评价的综合评价值为77分，根据协调程度评判标准，武汉市“两规”协调程度为“较好”层次，说明武汉市在编制城市总体规划和土地利用总体规划时进行了有效的协调和衔接。

从一级因子协调评价值来看，规划理念、规划编制和规划实施三个子系统的协调评价值分别为76、81和75，可见，武汉市“两规”在规划理念和规划实施方面还有所欠缺，今后需要加强。规划编制子系统的协调评价值最高，反映了“两规”在编制过程中较为充分的考虑到协调性问题。

在规划理念子系统中，城乡统筹发展观念D3和规划部门协调观念D4的协调度较高，因为武汉市土地规划和城市规划统一由武汉市国土资源和规划局编制实施，从而解决了不同部门之间利益冲突的矛盾；由《武汉市土地利用总体规划》和《武汉市城市总体规划》得知，土规的规划范围为854909公顷，城规的规划范围为849400公顷，两规规划范围高度一致。资源保护D1和生态环境保护D2值分别为73和70。说明生态优先理念在规划中未充分体现，现行规划编制对生态环境主要以控制不被占用等被动性保护为主，缺少生态建设的主动性举措，客观上导致了生态保护力度不够，表现为主城周边部分大型山体、湖泊受到侵蚀。此外，土地规划的规划年限为15年，城市规划的规划年限为20年，规划周期较长，导致动态规划D5评价值较低为72。

在规划编制子系统中，总人口预测D8和城市化水平预测D9协调度均较高，根据武汉市“两规”预测到2020年，武汉市总人口为1180万左右。建设用地总规模D10和城市用地扩大规模D11较低，武汉市土规提出到2020年，建设用地总规模控制在185000公顷以内，新增建设用地58600公顷，而城规提出同时段城镇建设用地规模为90800公顷，两者之间存在一定差异。除此之外，武汉市总体而言建设用地布局较好，而生态用地布局一般，这将是未来规划编制需要加强的部分。

在规划实施子系统中，规划实施组织保障D18和规划管理人员素质D21的得分均在80以上，说明武汉市两规编制实施人员的专业技能和组织保障得到充分认可；专项规划信息反馈D16和规划实施问责制度D20的得分分别为55和65，说明武汉市“两规”实施后的反馈机制还不成熟，没有较好地对现行规划进行评价并实施奖惩机制，以及通过适时的信息反馈为以后规划提供参考。

3 结论与讨论

本文在综合比较影响两规协调的各项指标的基础上，通过构建两规协调性评价体系，并结合武汉市“两规”协调现状，运用模糊综合评价法对武汉市两规协调程度进行定量分析。武汉市两规协调性评价结果为全国两规编制和执行提供了决策参考。第一，协调两规之间的规划理念是解决规划冲突的根本，武汉市成立了统一的两规编制实施管理部门，基本上保证了规划编制目标和原则的一致性，因此在区域协调理念和城市化水平预测等指标上协调度较高；第二，在某些指标上两规协调现状与其在两规协调中的重要程度相悖，如可持续发展理念、建设用地规模和布局等，因此建立多规之间统一的空间规划线体系就显得尤为重要；第三，一些指标的重要程度认知和实施还落后于发达国家，如“动态规划”、“弹性规划”、“规划信息反馈”及“规划实施问责制度”等指标基本上还是空白，亟待建立相应的协调机制以加强“两规”融合。同时，我们也应借鉴西方发达国家在空间规划方面成熟的经验来创新我国国土空间规划体系，如实行特殊区域分区管制、各级政府相互协作和构建统一的国土空间开发政策等。

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Coordinating general land use planning and urban master planning using the fuzzy comprehensive evaluation in the city of Wuhan

XU Cheng, CUI Xu-Feng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to evaluate coordination between general land use planning and urban master planning of Wuhan city by establishing the evaluation system of “two planning”, so as to provide a reference for optimization utilization of land and integration of planning. Methods employed include literature analysis and fuzzy comprehensive evaluation. The results indicate that the weight of planning concept and planning formulation and planning implementation is 0.49 0.32 and 0.19. The evaluation value of “two planning” of Wuhan is 77. In Wuhan, the score of the idea of regional planning and forecast of urbanization level is pretty high, in contrast, the score of the idea of socialization and implement and information feedback of special plans is low. It is concluded that establishing a consistent planning concept is the key to integrate two plans. Coordinating these aspects like scale and layout of construction land plays an important role in twoplanning integration. In addition, it is also important to intensify the information feedback and accountability system.

general land use planning; urban master planning; fuzzy comprehensive evaluation; coordination

F301.23

A

2095-1329(2017)01-0051-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.012

2016-08-14

修回日期: 2016-10-09

徐成(1993-),女,硕士生,主要研究方向为土地利用规划与管理.

电子邮箱: xucheng776@163.com

联系电话: 027-88387050基金项目: 中央高校基本科研业务费一般项目(2016GS02)

*通信作者: 崔许锋(博士/副教授): cuixufeng06@163.com