准存量建设用地的困与谋——以武汉市新城区为例

方 勇，王 昆

（武汉市规划研究院，湖北·武汉 430014）

准存量建设用地的困与谋
——以武汉市新城区为例

方 勇，王 昆

（武汉市规划研究院，湖北·武汉 430014）

准存量建设用地长期以来是土地管理中的难点。本文以武汉市新城区为例，概述了准存量建设用地的四个基本特征：以批而未用土地为主，以经营性用地为主，闲置时间在3年左右，集中在优质地段。总结了准存量建设用地的四大原因：批供用环节缺乏有效统筹，城市规划调整，政府原因，企业问题。从“应急”和“谋远”两个方面提出准存量用地消化和预防的三项措施：建立准存量用地消化与新增建设用地挂钩机制，结合城市规划积极消化既有准存量用地，从源头上预防准存量用地。

土地管理；土地利用；建设用地；存量土地

人们习惯将已开发建设的土地称之为存量建设用地。相应的，批而未用（包括批而未供、供而未用）土地可以称之为准存量建设用地。建设用地批回后，土地征收、供应、建设均需要一定的周期，因此准存量用地是土地资源配置中的客观现象，好比商品存在库存一样。但大量准存量用地的囤积，降低了土地利用效率，影响了城市形象。国土资源部从2008年起对准存量用地进行清理，力度逐步加大，取得了明显成效。但由于准存量用地的原因错综复杂，以及机制体制不完善，一方面在消化既有准存量用地的同时，另一方面却又在产生新的准存量用地。破解准存量用地之困，需要“应急谋远”，“应急”是要主动作为，创新思路，采取措施，加快消化利用；“谋远”是要建立长效机制，从源头上预防和减少准存量用地。

1 准存量用地的基本特征

2006~2015年，武汉市新城区累计获批建设用地349.4km2，其中准存量用地143.3km2，占批准面积的41%。准存量用地有以下几个特征：

按权属主体划分，准存量用地主要为批而未供土地。准存量用地中，批而未供土地占56.1%，供而未用土地占43.9%，大部分准存量用地储备在政府手中还未供应。

按用地性质划分，准存量用地主要为经营性用地。准存量用地中，经营性用地（住宅、商业、工业仓储用地）占87.2%，非经营性用地占12.8%。经营性用地中，工业仓储用地占57.1%，住宅用地占28.3%，商业用地占14.6%。

按空闲时间划分，准存量用地闲置时间大部分在3年左右。批而未供的建设用地中，3年（含）内未供地的比例为58.5%；供而未用的建设用地中，3年内（含3年）未开工的比例为53.2%。

按空间特征划分，准存量用地主要分布在新城区优质地段。62%的准存量用地集中在新城区的工业园区、新城中心、轨道站点周边等，占据着城市的优质地段。

2 准存量用地的主要原因

通过对新城区的深入调研，准存量用地的原因有15个方面（图1），其中批而未供有6个方面，供而未用有9个方面。对这些原因进行总结，主要有四大方面：

图1 准存量用地原因汇总Fig.1 Preparative stock construction land reason summary

2.1 批供用环节缺乏衔接，导致批多供少、供多用少

建设用地的批、供、用之间有着紧密联系，三者之间合理的关系有利于土地资源的优化配置。用一般是由市场决定，供的过多会导致用的不充分，批的过多会带来供地率过低。根据城市用地现状调查，2006~2015年新城区经营性用地共增加了99km2，考虑到建设周期、供应时间等因素，供应规模按照建设规模的1.25倍计算（相当于开工率80%），审批规模按照供地率60%计算，则经营性用地合理的供应规模宜为123.8km2，审批规模宜为206.3km2。同期新城区经营性用地实际供应规模为178.7km2，审批规模为249.6km2，均超出了合理的规模，导致供地率、开工率不高。

2.2 城市规划调整，使得土地供应周期变长，供应的土地不能开工建设

2010年武汉市城市总体规划和土地利用总体规划获国务院批复后，为了落实两个总体规划要求，武汉市国土资源和规划局组织开展了一系列下位规划的编制工作。2011年编制了《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》，2012年编制了9个新型工业化示范园区控制性详细规划，2013年编制了《武汉市都市发展区1:2000基本生态控制线规划》，2014对《武汉市主城区控制性详细规划导则》 《武汉都市发展区新城组群控制性详细规划导则》进行了优化，2015年编制了《武汉市全域生态框架保护规划》，还有一系列的专项规划（如武汉市普通中小学布局规划、“三线一路”保护规划等），这些规划在优化、整合过程中，涉及对原有的规划进行调整：（1）规划道路调整，导致用地边界发生变化；（2）用地性质调整，导致土地用途发生变化；（3）基本生态控制线划定，线内许多已批不符合准入要求的项目需要清理；（4）部分区域的规划迟迟不能确定（如中法生态城等）。规划设计条件是土地供应的重要内容，城市规划的不确定性一方面影响了土地供应，使得已批用地迟迟不能供地；另一方面由于需要调整规划设计条件，影响了开工建设。此外，因区域的发展发生变化，或者地方政府有新的发展诉求要求对城市规划进行调整，不愿意供地，对已供应的土地不办理规划手续。

2.3 政府原因带来了许多遗留问题

（1）土地打包带来土地供应周期变长

土地打包是土地储备的一种运作方式，它是将城市公共建设与相应的土地挂钩，将其在储备过程中取得的收益用于公共建设的实施，有效解决了城市建设中的资金短缺问题。“十一五”以来，武汉市每年的城建投资呈急剧上升趋势，由2006年的130亿元上升至2015年的1798亿元。2007年，武汉市人民政府出台了《关于我市重大基础设施建设项目利用土地储备筹融资工作的意见》，其主要思路为“政府主导、市场运作、规范操作、总体平衡”，从此武汉市土地打包工作在各个领域和区域全面启动。据摸底调查，新城市打包土地规模约20km2，这些打包用地的征地、拆迁和基础设施建设成本一般由打包主体承担，并获取打包用地上的土地出让收益。实际操作中，地方政府将打包用地批回后，储备给打包主体，打包主体大多将毛地抵押进行融资，抵押期限一般为3~5年，设有抵押权的土地只有在解除抵押后才能入市供应，导致抵押土地供地周期较长；即使解压后，由于毛地未完成收储工作，土地权属并不清晰，也不能立即供地获取收益。此外，打包土地大多是新城交通便利、区位优越的核心地段，打包主体主导下的土地开发缓慢，影响了新城建设速度。

（2）政府毛地或者生地出让，不按期交付土地

2007年11月实施的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277 号）规定：土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。2012年7月1日实施的《闲置土地处理办法》明确要求土地出让必须是净地，由于资金压力和土地收益驱动，地方政府并没有严格执行净地出让规定，很多宗地为毛地或生地出让，且政府未按期交付土地，使得出让的土地不具备开发建设的条件。

（3）土地出让合同约束不清，后期责任难以划分

2000年，国土资源部与国家工商行政管理总局发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本。2006年，又发布实施了《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本，对出让土地上建设项目的竣工时间、投资总额、投资强度、容积率、建筑系数、工业项目用地中非生产性设施用地比例、闲置土地认定、终止履行合同、改变合同约定的用地条件、违约责任等进行了明确约定。2008年，发布了新的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，同时废止了2000年的出让合同范本和2006年的补充协议范本。土地出让合同虽然明确了相关要求，但由于各种原因部分合同签订时不严谨、不规范，如有些条款没有填写（如动工时间、竣工时间）、有些约定条件不具体（如交地条件）等，给后期责任认定带来了很大难度和争议，使得国土管理部门在诉讼中面临败诉的风险。

（4）对一个单位供地规模过大，导致建设周期过长

国土资源部在2009年11月发布了《限制用地项目目录（2006年本增补本）》，规定住宅用地单宗地出让面积，小城市和建制镇不超过7公顷，中等城市不超过14公顷，大城市不超过20公顷。在此之前，国家对单宗土地出让规模并无明确的要求，政府为了满足建设单位需求、尽快获取土地出让收益、减少基础设施和公共服务设施投入等，一次性供应了较大规模的土地；在2009年之后，通过化大为小、分年度供地、复合开发等规避规模控制要求。建设单位受资金限制，往往是分期建设，导致土地长时间不能竣工，并获取了巨大的增值收益。单宗土地出让规模过大，带来了大社区，对城市分割严重，降低了路网密度，影响了通行效率。

2.4 政府对企业自身违规行为监管不严

土地供应市场后，政府的角色就变成了“监管者”，需要对企业的违法违规行为进行监管和查处。实际工作中，政府监管的力度不够，在国家和上级国土部门没有硬性要求下，地方政府很少主动查处供而未用问题。在政府看来，能招到大项目不容易，明知企业囤地、不按期建设、长时间空闲等，却又不愿动真碰硬，通常是“睁一只眼闭一只眼”。其原因，一方面是由于增量用地较多，政府有较大的选择余地；另一方面，地方政府与建设单位大多具有“共生”关系，不到万不得已，政府不愿意动真格；同时，地方政府担心监管过严，会影响招商引资。政府监管不严，一定程度上放纵了企业的违法违规行为。

3 准存量用地消化利用对策

3.1 统筹批供用，建立准存量用地消化与新增地挂钩机制

实行“以用定供、以供定批”。依据前三年经营性用地建设情况，确定每年经营性用地的供应规模；再根据供地率要求，确定每年的审批量。“十三五”时期，新城区每年经营性用地建设规模约为12km2，则每年合理的供应规模和审批规模分别为15km2、25km2。同时，建立年度准存量地消化考核（开工率、供地率、闲置土地查处等）与新增建设用地报批挂钩机制，对于未完成上年度准存量地消化目标的，按照未完成的比例扣减新下一年度增建设用地计划，连续两年未完成目标或者考核排名末位的，暂停新增建设用地报批，形成倒逼机制，切实增强地方政府的责任意识和危机意识。

3.2 与城市近期建设规划相结合，消化重点区域既有准存量用地

强化城市近期建设规划对城市发展的引导和约束，结合近期建设规划，重点消化轨道交通站点周边、“十三五”重点建设区域的准存量用地，以及其他区域供后5年未开工的土地，促进新城集中建设。对于批而未供土地，要加快组织实施征地、拆迁安置，加大基础设施配套建设力度，为土地供应创造良好条件。对具备供地条件的工业用地，招商引资部门要加大招商引资推介力度，促进土地供应。对于供而未用土地，要分析问题，提出对策（图2），分类消化，加快建设。

3.3 建立长效机制，从源头上预防准存量用地

（1）严格实行“净地”出让。要严格落实国家“净地”出让要求，经营性用地禁止采取“现状”、“政府收取纯收益”、“生地净挂”等方式出让。土地出让前，必须完成地块内土地及房屋征收等工作，处理好土地、房屋产权、安置补偿等法律经济关系。

图2 供而未用土地处置措施Fig.2 The disposal measures of unused land after apply

（2）保持城市规划的稳定性。严格城市规划实施，维持规划的稳定性和严肃性，对于确需调整的，要加强论证，限时完成，提高效率，积极促进土地供应和开发建设。支持新产业、新业态发展，有条件的调整用地性质。

（3）完善土地出让合同。借鉴杭州市的经验，将目前的土地出让合同“一分为三”，对土地供应过程中涉及的权利义务进行全面梳理，按照权责对等、监管有力、依法依规原则，重新编制《土地出让合同》、《履约监管协议书》、《交地协议书》。土地成交后，由竞得单位与属地政府指定机构签订《产业建设项目履约监管协议书》，落实投入产出等效益指标的监管职责及有关考核要求；再与地块开发整理单位签订《交地协议书》，明确地块交付责任；最后与国土部门签订《土地出让合同》，推进“合同瘦身”，推动职能回归，实现产业项目全生命周期的有效监管与精准服务。

（4）控制单宗土地出让规模。将大地块拆分成小地块，有利于缩短开发建设周期，防止土地闲置。对于居住用地而言，还有利于加快住房有效供应，防范开发用地被区域性和大企业所垄断，避免开发企业通过滚动开发、分期销售、逐期涨价的方式推动住房价格过快上涨，压缩开发商获取土地增值的空间。建议单宗住宅用地（净用地）、工业用地出让规模不超过300亩。

（5）实行工业用地“先租后让”。中小企业生命周期一般为8~12年，大型企业稍长，一旦产业转型升级或因结构调整而关停，“一刀切”的供地方式容易导致土地低效利用和闲置。国内厦门、杭州、上海、广州、合肥等城市已推行（或试点）工业用地“先租后让”。武汉市可先行开展试点，租赁年限可设定为5~8年，后期出让年限根据项目准入设定的弹性出让年限扣除先期租赁年限设定。

（6）建立信用黑名单制度。对于企业原因导致未按合同履行的，要列入信用黑名单。凡列入信用黑名单的单位，在其处置完毕前，①不得参加武汉市内新增经营性用地出让；②不得办理土地使用权转让；③不得办理涉及股权转让的土地使用权变更登记；④不得办理土地使用权抵押登记；⑤在当地主要媒体进行公开曝光。

（7）推行履约保证金制度。对经营性用地实行履约保证金制度，在履约监管协议书明确收取成交地价10%~15%的履约保证金，建设项目规划竣工验收后达到要求的，财政部门退还履约保证金，同时可考虑按照银行存款利率给予相应收益。

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The dilemma of preparative stock construction land: The example of Wuhan

FANG Yong, WANG Kun
(Wuhan Planning & Design Institute, Hubei Wuhan 430014, China)

Preparative stock construction land has long been a difficult problem in land management. This paper uses the new city of Wuhan as an example, and summarizes three basic characteristics of preparative stock construction land: (1) after approval, it consists mainly of unused land; (2) it is mainly profit-oriented land; (3) land stands idle time for about three years; and (4) it is located in a good area. In-depth analysis shows four major reasons for preparative stock construction land: (1) a lack of effective coordination of approval, expropriation, and supply; (2) the adjustment of urban planning; (3) governmental reasons; and (4) enterprise problems. The digestion of preparative stock land and the preventative measures both “solve the present” and show “foresight.” They attempt to (1) establish a linking mechanism between the digestion of preparative stock construction land and newly-added construction land, (2) combine with urban planning to actively digest preparative stock construction land, and (3) prevent preparative stock construction land from the source.

land management; land use; construction land; stock land

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0025-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.006

2016-09-18

修回日期: 2016-10-27

方勇(1979-),男,学士,高级工程师,主要从事土地利用规划等研究.

电子邮箱: crazy_wms@163.com

联系电话: 027-82745350

武汉市土地利用和空间布局“十三五”规划 支撑专项(2015JH14-2)