浙江省城市区域建设用地节约集约利用动态变化特征分析及总体趋势

关 涛，蒋明利，欧阳安蛟，朱 斌

（1. 浙江省土地勘测规划院，浙江·杭州 310007；2. 浙江大学地球科学系，浙江·杭州 310007）

浙江省城市区域建设用地节约集约利用动态变化特征分析及总体趋势

关 涛1，蒋明利1，欧阳安蛟2，朱 斌1

（1. 浙江省土地勘测规划院，浙江·杭州 310007；2. 浙江大学地球科学系，浙江·杭州 310007）

城市建设用地节约集约利用评价是全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，深入落实节约优先战略的重要举措。通过对浙江省参评城市区域建设用地节约集约利用动态变化特征进行分析，得出2011-2014年间浙江省城市区域建设用地在扩张的同时总体趋向节约集约发展。

土地管理；建设用地；集约节约利用；动态分析

近年来，随着我国经济社会的快速发展，城镇化、工业化进程的不断推进，各地建设用地规模呈现快速扩张的趋势，耕地资源被占用现象严重。与此同时，建设用地结构不合理导致低效粗放扩张，土地闲置严重。因此，建设用地节约集约利用是我国基本国情和现代化发展的必然选择，是缓解土地资源供需矛盾，促进生产空间集约高效的必由之路，也是区域经济社会可持续发展亟待解决的命题。

美国、新加坡、日本、英国、荷兰等都制定了关于城市建设用地集约利用的政策，也对城市建设用地集约利用的驱动机理、集约利用的动态变化过程、集约利用的社会经济及生态环境效应进行了探讨[1]。目前，国内对城市建设用地节约集约利用的研究还处于起步阶段，关于建设用地集约利用的研究主要集中在评价指标建立、影响因素、时空差异以及与经济增长的关系等方面[2~6]。我国在大城市、开发区以及部分城镇进行了试点，但在宏观、中观层面上对城市建设用地节约集约利用评价的实际开展情况的总结较少，动态变化规律和总体趋势揭示不够，仍然缺乏大量的实践经验。

根据国土资源部《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210号）文件精神，浙江杭州等9个设区市和海宁等18个县级市纳入城市建设用地节约集约利用评价范围。截至2016年5月底，浙江全省27个参评城市按照国家相关技术要求已完成区域建设用地节约集约利用初始评价。本文通过对浙江省参评城市区域建设用地节约集约利用的动态变化趋势特征进行分析，从实践上揭示浙江省城市建设用地扩张的总体趋势，为其他各市开展建设用地节约集约利用提供参考。

1 参评城市经济社会发展概况

1.1 9个设区市情况

截止2014年底，浙江省9个设区市行政辖区土地总面积7.94万km2，占全省土地总面积的75.25%。其中，建设用地总面积1.13万km2，占行政辖区土地总面积的14.26%，占全省建设用地总面积的89.46%。据各城市统计数据，9个设区市常住总人口5083余万人，占全省总人口的92.29%；常住城镇人口3351余万人，占全省城镇人口的93.80%；城镇化率65.93%，比全省平均水平高1.06个百分点；GDP为3.83万亿元，常住人口人均GDP7.53万元，是全省平均水平的1.03倍。

1.2 18个县级市情况

截止2014年底，浙江省18个县级市行政辖区土地总面积2.75万平方公里，占全省土地总面积的26.04%。其中，建设用地总面积0.37万平方公里，占行政辖区土地总面积的13.33%，占全省建设用地总面积的28.92%。据各城市统计数据汇总，18个县级市常住总人口1690余万人，占全省总人口的30.68%；常住城镇人口1052余万人，占全省城镇人口的29.45%；城镇化率62.28%，比全省平均水平低2.59个百分点；GDP为1.12万亿元，常住人口人均GDP6.65万元，为全省平均水平的91.14%。

2 参评城市土地利用总体状况

2.1 9个设区市状况分析

据土地利用变更调查数据，浙江省9个设区市2014年末农用地面积共6.22万平方公里，占土地总面积的78.33%，其中耕地面积为1.70万km2，占农用地的27.31%；建设用地面积共1.13万km2，占土地总面积的14.26%；其他土地为0.59万km2，占土地总面积的7.40%。从城市间比较看，农用地面积杭州最大，占土地总面积的81.83%，面积最小的是舟山市，占土地总面积的58.37%；建设用地面积最大的是杭州，占土地总面积的13.85%，舟山最小，占土地总面积的23.13%；其他土地面积最大的是温州，占土地总面积的9.84%，金华最小，占土地总面积的2.29%。见图1 图2。

图1 浙江省9个设区市建设用地规模占比情况Fig.1 The proportion of construction land in 9 cities of Zhejiang Provnce

图2 浙江省9个设区市土地利用结构比较Fig.2 Comparison of Land Use Structure in 9 cities of Zhejiang Province

2.2 18个县级市状况分析

据土地利用变更调查数据，浙江省18个县级市2014年末农用地面积为2.18万平方公里，占土地总面积的79.38%，其中耕地面积为0.62万平方公里，占农用地的28.26%；建设用地面积为0.37万平方公里，占土地总面积的13.33%；其他土地为0.20万平方公里，占土地总面积的7.30%。从城市间比较看，农用地面积最大的是临安，占土地总面积的91.62%，平湖最小，占土地总面积的61.37%；建设用地面积最大的是慈溪，占土地总面积的25.87%，奉化最小，占土地总面积的10.36%。18个县级市中，其他土地面积最大的是慈溪，占土地总面积的21.69%；永康最小，占土地总面积的2.06%。见图3、图4。

3 区域建设用地节约集约利用动态变化趋势特征分析

3.1 城镇用地人口集聚能力不断增强，但村庄用地外延扩张问题比较突出，人均用地不降反升，城乡建设用地人口承载力有所下降

图3 浙江省18个县级市建设用地占土地总面积比例情况Fig.3 The proportion of the total land area of 18 county-level cities in Zhejiang Province

图4 浙江省18个县级市土地利用结构比较图Fig.4 Comparison of land use structure of 18 county-level cities in Zhejiang Province

一是从城乡常住总人口与城乡建设用地增长关系上看，浙江省9个设区市和18个县级市2011-2014年间常住总人口与城乡建设用地面积总体呈现同步增长态势，但常住人口增长速度总体慢于城乡建设用地增长速度，常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数远远小于1。单位人口增长消耗新增城乡建设用地量很高，致使近几年城乡建设用地人口承载力总体趋于下降态势，人均城乡建设用地面积不降反升，土地利用总体呈现出外延扩张态势。具体而言，一方面从城市间比较看，9个设区市中除温州市出现常住人口减少、城乡建设用地扩张，常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数为负值外，其余8个设区市的常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数均小于1，其中宁波、嘉兴、杭州稍高一些。18个县级市中，瑞安、乐清、嵊州、温岭、临海等五个城市常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数为负值，呈现常住人口减少而用地持续扩张的不利态势；另外，13个城市常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数也均小于1，其中东阳、永康、余姚三市稍高一些。另一方面从单位人口增长消耗新增城乡建设用地量看，9个设区市中，台州和温州两市因2014年常住总人口负增长，单位人口增长消耗新增城乡建设用地量为负数外，金华、嘉兴、湖州三市人口增长耗地量较高，宁波和杭州两市较低；18个县级市中，瑞安、乐清、嵊州、永康、温岭、临海六市因2014年常住总人口负增长，单位人口增长消耗新增城乡建设用地量为负数外，桐乡、海宁人口增长耗地量较高，余姚、慈溪较低。见图5。

二是从城镇人口与城镇工矿用地增长关系来看，浙江省9个设区市和18个县级市2011-2014年常住城镇总人口和城镇工矿用地同步增长，常住人口增长速度快于城镇工矿用地扩张速度，城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数大于1，人口城镇化快于土地城镇化，城镇用地人口承载力趋于提升，人均城镇工矿用地下降明显。具体而言，从城市间比较看，9个设区市中，金华、湖州、绍兴、嘉兴、台州五市城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数大于1，呈现出人口城镇化明显快于土地城镇化的良好态势；但温州、舟山、杭州、宁波四市的城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数小于1，土地城镇化快于人口城镇化。18个县级市中，除富阳出现城镇人口增加同期城镇工矿用地减少，城镇用地人口承载力趋于提升外，瑞安、乐清两市出现了城镇人口减少而城镇工矿用地持续增长，临安、慈溪、义乌、温岭4市城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数小于1，土地城镇化快于人口城镇化，集约用地形势不容乐观；其余11个市城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数均大于1，人口城镇化快于土地城镇化，城镇用地人口集聚能力有所增强。见图6、见图7。

图5 常住总人口与城乡建设用地增长弹性系数对比Fig.5 Comparison of growth elasticity coefficient between resident population and urban and rural construction land

图6 单位人口增长耗地量对比Fig.6 The unit consumption amount of population growth comparison

图7 城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数对比Fig.7 Comparison of growth coefficient of urban population and urban mining land

三是从农村人口发展与村庄用地增长关系看，9个设区市和18个县级市2011~2014年间常住农村人口下降，但村庄用地不减反增；常住农村人口与村庄用地增长弹性系数为负数，户籍农村人口与村庄用地增长弹性系数为负数，可见当前新型城镇化进程中村庄用地外延粗放扩张问题依然十分突出，人均村庄用地不减反增。从城市间比较看，9个设区市中嘉兴、绍兴、金华三市村庄用地蔓延更为严峻，18个县级市中永康、桐乡、海宁、嵊州、平湖、诸暨六市村庄用地蔓延更为严峻。见图8。

图8 农村人口与村庄用地增长弹性系数对比Fig.8 Comparison of elasticity coefficient between rural population and rural land

可见，尽管浙江省9个设区市和18个县级市总体呈现人口城镇化快于土地城镇化的良好态势，但由于村庄用地外延扩张明显，使得城乡建设用地人口承载力总体仍呈现出不增反降的粗放趋势型发展格局。

3.2 经济发展建设用地消耗程度下降明显，土地经济承载力趋于提升

2014年浙江省9个设区市和18个县级市经济发展建设用地消耗下降明显，单位地区生产总值耗地下降率分别为5.54%和6.01%。具体而言，从城市间比较看，设区市中单位地区生产总值耗地下降率较高的为舟山和杭州，最低的为温州；县级市中，单位地区生产总值耗地下降率较高的为临安、乐清、建德、永康、海宁、义乌，最低的为奉化。见图9。

图9 浙江省9个设区市和18个县级市单位地区生产总值耗地下降率对比Fig.9 Comparison of consumption rate of per unit area of 9 cities and 18 county-level cities in Zhejiang province

一是从单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量看，2014年浙江省9个设区市和18个县级市单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量分别为7.60hm2/亿元和8.83hm2/亿元。具体而言，从城市间比较看，设区市中杭州最小，舟山次之，湖州和金华较高；县级市中永康最小，乐清、临安、平湖、义乌次之，奉化最高。见图10。二是从单位固定资产投资消耗新增建设用地量看，2014年浙江省9个设区市和18个县级市单位固定资产投资消耗新增建设用地量分别为0.89hm2/亿元和1.17hm2/亿元。从城市间比较看，9个设区市中，杭州和舟山较低，而湖州、金华、台州较高；其他四市略低。18个县级市中，永康、瑞安、乐清和平湖较低，而奉化、东阳、建德较高。见图11。

图10 单位GDP增长消耗新增建设用地量对比Fig.10 Unit GDP growth consumption of new construction land consumption comparison

图11 单位固定资产投资消耗新增建设用地量对比Fig.11 The unit of fixed assets investment in consumption of new construction land use comparison

三是从经济发展与建设用地增长匹配协调程度来看，浙江省9个设区市和18个县级市2011-2014年间在GDP较快增长的同时建设用地均出现不同程度的扩张，地区生产总值与建设用地增长弹性系数分别为5.02和5.40，总体表明近几年9个设区市和18个县级市经济发展与用地增长比较协调，建设用地在扩张的同时趋于集约化发展，并使得建设用地地均GDP（2010可比价）3年间分别累计提高了53.25万元/公顷和52.49万元/公顷。具体而言，从城市间比较看，9个设区市中，嘉兴最为显著，地区生产总值与建设用地增长弹性系数最高，杭州次之，而温州最低。18个县级市中，永康、平湖地均GDP提升最为显著，奉化、慈溪则较低。见图12。

图12 地区生产总值与建设用地增长弹性系数对比Fig.12 Comparison of the elasticity of GDP and construction land

3.3 区域建设用地节约集约利用动态变化总体呈现边际递减趋势，现状水平与动态变化“双高”、“双低”态势并存

按照一般土地报酬递减原理，因工业化、城镇化水平低，现状建设用地节约集约利用水平不高的城市，可以凭借后发优势加快经济社会发展速度，促进建设用地节约集约利用水平快速提升；相反，现状经济社会发展水平高、建设用地节约集约利用水平较高的城市，由于土地报酬边际递减的作用，进一步提升建设用地节约集约利用水平的难度相对较大，建设用地节约集约利用动态变化总体呈现边际递减的规律。本次评价的结果总体上体现了这一规律。对比分析浙江省9个设区市和18个县级市建设用地节约集约利用现状水平指数和动态变化趋势指数分布图，可以发现两者之间存在较为明显的“互补”关系。如嘉兴、湖州、建德、东阳、临安等建设用地节约集约利用现状水平总体排序靠后的城市，建设用地节约集约利用动态发展良好，节约集约利用动态变化趋势指数排序比较靠前；而建设用地节约集约利用现状水平总体排序靠前的温州、台州、瑞安、义乌、温岭等城市，节约集约利用动态变化趋势指数排序则比较靠后，总体符合土地利用强度高、用地弹性指数低的节约集约用地一般规律。见图13。

图13 建设用地节约集约利用现状水平指数与动态变化趋势指数对比Fig.13 Comparison of the level index and dynamic change trend index of intensive use of construction land

杭州、宁波等部分城市在土地利用强度具备相当领先的优势下，由于在资金、技术、

人才、管理以及投资、金融等方面占有比较优势，社会经济与人口集聚能力强，加之经济转型升级步伐较快，建设用地增长获得的经济、人口增长高，建设用地节约集约利用动态变化呈现出了土地利用强度、用地弹性指数双高，土地内涵节约集约发展明显的良好态势。而金华、湖州、临海、奉化等少数城市则呈现出了节约集约利用现状水平指数和动态变化指数“双低”态势，节约集约用地仍有较大提升空间。

4 城市区域建设用地节约集约利用动态变化总体趋势

通过对浙江省9个设区市和18个县级市行政辖区单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值耗地下降率、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量等增长耗地指数，以及人口与城乡建设用地增长弹性系数、地区生产总值与建设用地增长弹性系数等表征建设用地节约集约利用动态变化趋势指标的综合分析，9个设区市中，杭州市建设用地节约集约利用动态变化趋势成效最为显著，其次为宁波、嘉兴和舟山；第三层次为绍兴、湖州、金华；台州、温州两市的节约集约利用动态变化趋势则不够显著。从18个县级市来看，建设用地节约集约利用动态变化趋势最为明显的是永康和余姚两市；其次为平湖、东阳、建德三市；第三层次为慈溪、临安、乐清、海宁、桐乡、义乌等六个城市；富阳、诸暨、嵊州和瑞安四市节约集约利用动态变化趋势相对不够显著；而临海、温岭、奉化三市最低。因此，综合来看，2011~2014年间浙江省城市区域建设用地在扩张的同时总体趋向节约集约发展。

5 结语

本文基于浙江省9个设区市和18个县级市的土地利用状况，分析2011~2014年间参评城市建设用地节约集约利用的动态变化特征并进行区域间比较，发现城镇用地人口集聚能力不断增强，但村庄用地外延扩张问题比较突出，人均用地不降反升，城乡建设用地人口承载力有所下降；经济发展的建设用地消耗程度下降明显，土地经济承载力趋于提升；区域建设用地节约集约利用动态变化总体呈现边际递减趋势，现状水平与动态变化“双高”、“双低”态势并存。综合以上分析，最后得出2011~2014年间浙江省城市区域建设用地在扩张的同时总体趋向节约集约发展，其中杭州建设用地节约集约利用成效最为显著，其次为宁波、嘉兴和舟山，再次为绍兴、湖州、金华，台州、温州两市的节约集约利用动态变化趋势则不够显著。

总体来看，不同区域建设用地扩张态势趋于节约集约发展，说明浙江省严格开展城市建设用地节约集约利用评价工作，并通过一系列土地管理政策调控，对促进建设用地节约集约利用、有效配置土地资源有一定的效果。因此，政府要继续加强集约建设用地制度建设，进行有效的用地管理。但由于浙江省各市、县间建设用地节约集约利用水平存在差异性，要因地制宜，依据本地区资源禀赋、社会经济发展状况和城市发展定位，在提高建设用地节约集约利用程度的措施上有不同侧重。对土地资源进行合理配置，优先保障主导产业的土地需求实现土地效益的最大化，提高集约利用水平。在统筹区域发展的过程中，加强区域间的协调发展机制，发挥各自的比较优势，既要保证效率，也要实现公平；既要追求地区发展的个性，也要满足节约集约用地的共同要求[7]。

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Analysis on the dynamic change characteristics and the general trend of economical and intensive use of urban construction land in Zhejiang

GUAN Tao1, JIANG Ming-Li1, OUYANG An-Jiao2, ZHU Bin1
(1. Zhejiang Institute of Land Surveying and Planning, Zhejiang Hangzhou 310007, China; 2. Geographical Science Department,Zhejiang University, Zhejiang Hangzhou 310007, China)

The evaluation of urban construction land intensive use is an important measure to fully grasp the situation of urban land use, effectively improve the level of urban conservation and intensive land use, and implement the strategy of saving priority. Based on the analysis of the dynamic changes of the urban land use construction in Zhejiang Province, it is concluded that the urban construction land in Zhejiang Province during the period of 2011 to 2014 is expanding and the overall trend is intensive development.

land management; construction land; intensive use; dynamic analysis

P293.22

A

2095-1329(2017)01-0004-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.002

2017-01-11

修回日期: 2017-02-15

关涛(1968-),男,博士,教授级高工,副院长,主要从事土地规划 地政地价 耕地保护 土地利用 资源遥感 信息化等研究.

电子邮箱: guantaoxinxiang@163.com

联系电话: 0571-88877755