基于“五量用地法”的建设用地管控评估方法研究——以金山区张堰镇为例

吴沅箐

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

基于“五量用地法”的建设用地管控评估方法研究
——以金山区张堰镇为例

吴沅箐

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

“五量用地法”已成为上海市土地管理的新思路。本文基于该思路，从“总量、增量、存量、流量、质量”五个方面构建了一套建设用地管控评估方法，并以金山区张堰镇为例进行实证研究。

土地管理；建设用地管控；评估方法；五量用地法

为进一步提高土地节约集约利用水平，以土地利用结构优化促进产业结构调整和城市功能完善，以土地利用方式转变促进上海“创新驱动、转型发展”，上海已将“五量用地法”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）作为土地管理的基本思路[1,2]。其中，“总量锁定”是指将规划建设用地规模作为未来建设用地的“终极规模”予以锁定；“增量递减”是指新增建设用地年度计划逐年递减，同时加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模的关联力度；“存量优化”是指优化城乡建设用地布局和结构，推动郊野地区土地综合整治和中心城区城市更新，促进存量低效建设用地盘活利用和二次开发；“流量增效”是指实施土地利用全要素、全生命周期管理，建立城乡统一的建设用地市场，缩短建设用地流转周期，提高空间周转指标的周转速度和使用效率；“质量提高”是指适度降低工业用地比重，提高公共绿地和公共服务用地比重，实施土地综合开发和复合利用，提高土地利用效益。与此同时，上海新一轮新市镇总体规划（暨土地利用总体规划）正在如火如荼的编制中，虽然国家和上海在土地利用总体规划实施评估方面已经形成了一套完整的方法，学者对土总规实施评估方法也有进一步优化的研究[3~5]，但是在“五量用地法”管控新思路下，对建设用地评估仍需要进一步完善。故本文依据上海“五量用地法”的土地管理思路，考虑数据的可得性和结论的量化性，构建了一套较为完整的建设用地管控评估方法体系，并以金山区张堰镇为例进行实证研究。

1 研究区概况

张堰镇位于上海市金山区中部，距上海市区西南55km，东临金山工业区，南接金山新城，北邻廊下镇。水陆交通十分便捷，莘奉金、嘉金、亭枫等高速公路出口处离张堰只有五分钟车程，同时松金、松卫、漕廊、金张公路纵横贯通境内。2014年常住人口约4.1万人，下辖9个行政村。具有深厚的历史积淀和文化资源，是国家卫生镇、国家健康镇、中国经济文化名镇、中国历史文化名镇。从土地利用现状情况来看，2014年张堰镇总用地面积34.92km2，其中农业用地22.40km2，建设用地9.29km2，未利用地3.23km2。

2 数据来源与评估体系

2.1 数据来源

本文所需数据的获取主要通过GIS分析、统计年鉴以及调查获得。本研究所用矢量数据来源于张堰镇土地利用总体规划矢量数据库、2014年张堰镇土地利用二调变更数据、张堰镇各部门专项CAD数据，图件包括张堰镇地形图、2014年土地利用现状图，社会经济数据来源于金山区统计年鉴以及张堰镇各部门数据统计。

2.2 评估体系

依据“五量用地法”，分别从总量、增量、存量、流量和质量五个方面构建评估体系。其中，总量反映建设用地规模变化情况，包含建设用地总规模、建设用地占土地总面积比重两个指标。增量反映新增建设用地使用情况，包括新增建设用地流量数量、新增建设用地流量结构、新增建设用地布局、集建区新增空间的剩余情况四个指标。存量反映建设用地结构变化情况，重点评估总体结构、工矿仓储用地、农村宅基地三个指标。流量反映建设用地指标流转情况，重点评估耕地占补平衡节余指标收益该项指标。质量反映土地利用绩效和节约集约利用情况，包括建设用地产出效率、人口承载强度、宅基地户均面积、宅基地分散度、农民集中安置意愿五项指标（表1）。

表1 建设用地管控评估指标体系Table 1 Indicator system for evaluation of construction land control

3 张堰镇建设用地管控评估结果

3.1 建设用地总量评估结果

（1）建设用地总规模

一是建设用地迅速增长，建设用地总规模逼近“天花板”。根据二调变更数据，2010~2014年期间，建设用地总量由2009年的789公顷[6]增长到2014年的929公顷。按此增长速度，至2020年建设用地总规模将达到1097公顷，将远突破规划建设用地总规模指标937公顷。二是净增空间严重不足，新增建设用地须与建设用地“减量化”捆绑。从土地利用现状的角度，2014年张堰镇现状建设用地规模已达929公顷，建设用地净增空间为23公顷，年均仅1.3公顷。而根据近五年计划执行情况，全镇年均增加28公顷。按此增加速率，为不突破规划建设用地总规模，未来须年均减量化26.7公顷。建设用地减量化的主要潜力是集建区外现状工业仓储用地和农村居民点用地，减量化任务十分艰巨。

（2）建设用地占土地总面积比重

2014年张堰镇建设用地占全镇域面积比例为26.6%，比2009年的22.6%增长4个百分点。

3.2 建设用地增量评估结果

（1）新增建设用地流量数量

张堰镇土地利用总体规划确定全镇新增建设用地流量规模达148公顷，年均流量13.5公顷。根据二调查变更数据，2010~2014年，全镇新增建设用地规模140公顷，年均流量28公顷，是规划新增建设用地平均流量的2.1倍。

（2）新增建设用地流量结构

主要来自于工业园区发展和新镇区基础设施完善引起。2010~2014年，全镇新增建设用地中30%为工业用地，70%为新增城镇用地，主要是市政公用设施用地和公共建筑用地（图1）。

（3）新增建设用地布局

从新增建设用地空间布局来看，“三线管控”成效初现。规划实施期间，全镇新增城镇工矿用地164.69公顷，其中位于集建区内的为115.56公顷，占总量的70.2%。全区新增工业用地49.87公顷，68.1%位于产业用地区，表明通过现行规划的“三线管控”措施，落实了土地用途管制，促进城市集中建设和产业集聚发展（图2a）。

（4）集建区新增空间的剩余情况

截至2014年底，张堰镇集建区内可用空间为317.25公顷，虽有一定的空间，但是在建设用地总规模控制前提下，只有通过集建区外的减量化和土地复垦，才能实现指标的腾挪（图2b）。

图1 2009~2014年张堰镇新增建设用地流量结构Fig.1 The structure of newly increased construction land in Zhangyan town (2009-2014)

图2 规划管控情况(a)及集建区内规划执行情况(b)分析Fig.2 Analysis chart of planning control (a) and planning implementation (b) in centralized construction area

3.3 建设用地存量评估结果

（1）总体结构

依据二调数据，2009~2014年，建设用地内部结构基本稳定，主要是城镇工矿用地增加了4%，而农村居民点减少了4%（图3、图4）。

图3 建设用地结构（左2009，右2014）Fig.3 Construction land structure (left 2009, right 2014)

图4 土地利用现状（左2009，右2014）Fig.4 The current situation of land use (left 2009, right 2014)

（2）工矿仓储用地

从数量方面，工业用地增长与建设用地增长速度基本一致。2009年，张堰镇工业用地总面积267.24公顷，占建设用地的比重为33.9%；2014年，工业用地总面积为309.56公顷，占建设用地的比重为33.3%，表明工业用地与建设用地呈现同步增速的特征（图5）。

图5 现状工业用地分布Fig.5 Present situation of industrial land distribution

从布局方面，工业用地分类指导实施需进一步加强。一是工业用地半数以上位于产业用地区，布局逐步优化。规划实施以来，通过本市三线管控措施，张堰镇加强引导工业用地向产业用地区集聚，零散分布的工业用地逐步转型或退出，工业用地逐渐向产业区块集聚发展。2014年，位于产业用地区（“104区块”）内的工业用地面积为163.70公顷，占总工业用地比例为52.9%，高于上海市49%的平均水平。集建区内产业用地区外（“195区域”）工业用地面积为48.85公顷，占工业用地总量的15.8%，须加强推进此类工业用地的转型升级；集建区外（“198区域”）的工业用地面积97.01公顷，占比达到31.3%。二是工业用地管控下，新增企业逐步向产业区集聚，但是“198”减量化实施乏力。2009~2014年，张堰镇新增工业用地49.87公顷，约68.1%（33.94公顷）位于“104区块”内，但是与此同时，这5年减少工业用地仅0.73公顷，“198”工业用地减量化实施不理想，须结合郊野单元规划加强对此类工业用地引导，分类有序推进198工业用地整理复垦工作。

（3）农村宅基地

规划实施期间，农村居民点用地数量由2009年的231公顷增加到2014年的232公顷。未来应结合新市镇总规和村庄布点规划，积极采取相关措施优化农村居民点用地的布局。

3.4 建设用地流量评估结果

目前，张堰镇土地综合整治项目依然在编。依据初步研究方案，项目整治区位于G15以北、漕廊公路以南、杭州湾大道以西、张泾河以东，整治区总面积为605.98公顷，共涉及桑园、旧港、里3个村，共有居民1318户，总人口4811人。

通过整治，可腾退宅基地和工业用地共计17.64公顷，复垦鱼塘和坑塘共计6.58公顷，补充耕地18.18公顷（图6）。

依据金山区有关管理规定，可将节余的耕地占补平衡指标由区统筹收购，每亩土地出让后所得净收益可用于反哺农村，或通过指标腾挪建立集体长效“造血机制”，促进流量增效。

图6 土地综合整治项目规划方案图（中间成果）Fig.6 Plan of land comprehensive rehabilitation project (intermediate result)

3.5 建设用地质量评估结果

（1）建设用地产出效率

2014年张堰镇建设用地产出效率为3.30亿元/km2，高于金山区平均水平2.60亿元/km2，但是与全上海市7.19亿元/km2的平均水平仍有较大差距，须通过提升产业能级、退出淘汰低效企业进一步促进土地利用绩效的提高。

（2）人口承载强度

2014年，张堰镇建设用地人口密度与工业用地地均从业人数分别为44人/公顷、36人/公顷，而此期间，金山区的平均水平分别为15人/公顷、20人/公顷，均高于全区平均水平。

（3）宅基地户均面积

规划实施期间，张堰镇农村居民点面积基本不变，农村常住户数10041户，户均宅基地面积为231m2，超过上海市180m2/户的建房标准。

（4）宅基地分散度

经过ArcGIS缓冲区分析，张堰镇分散宅基地图斑数占宅基地总图斑数的14%，面积占宅基地总面积的16%，较为分散（图7）。

图7 宅基地分散度缓冲分析Fig.7 Analysis of dispersion buffer of rural homestead

（5）农民集中安置意愿

在调查中大多数农村居民愿意就近集中安置，47.3%选择在本镇，34.4%选择本村。

4 结论

本研究在已有研究基础上，结合上海市“五量用地法”土地管理新思路，从“总量、增量、存量、流量、质量”五个方面构建了一套建设用地管控评估的方法。其中，总量方面评估建设用地规模变化情况，增量方面评估新增建设用地使用情况，存量方面评估建设用地结构变化情况，流量方面评估建设用地指标流转情况，质量方面评估土地利用绩效和节约集约利用情况。本文在该评估体系下，以金山区张堰镇为例进行实证研究。从评估结果来看，自《金山区张堰镇土地利用总体规划（2010~2020年）》实施以来，建设用地管控取得了一定成效，引领了城乡用地的合理布局，优化了土地利用结构，主要体现在保障了镇产业发展用地和民生用地，“老三线”对新增城镇建设用地、产业发展起到了很好的管控作用。但是，也产生了一些问题，主要体现在建设用地总规模逼近“天花板”，净增空间严重不足；工业用地总量较大，工业用地分类指导实施需进一步加强；土地利用绩效有待提高，现状宅基地占地面积大、分散程度高，减量化有较大潜力；集建区外土地整治实施较为滞后，未来需加强“198”工业用地整治、农村宅基地整治。

References)

[1] 庄少勤. 上海“五量用地法”助城市转型升级[N]. 中国国土资源报,2014-01-29.

Zhuang S Q. Shanghai "land use five-quantity guidelines" to help urban transformation and upgrading[N]. China Land and Resources News, 2014-01-29.

[2] 庄少勤. “新常态”下的上海土地节约集约利用[J]. 上海国土资源,2015,36(3):1-8.

Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[3] 张宇,欧名豪,靳晓雯,等. 土地利用总体规划实施评价方法研究[J]. 中国土地科学,2011,25(10):40-46.

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Wu Y Q, Yin W. Research on differences in the reduction of developed land area in Shanghai suburbs[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(4):43-46.

[6] 张堰镇人民政府. 金山区张堰镇土地利用总体规划(2010-2020) [R]. 2011.

People’s Government of Zhangyan Town. Land use planning of Zhangyan town (2010-2020)[R]. 2011.

Evaluation construction land management and control based on the“land use five-quantity guidelines”

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

The “land use five-quantity guidelines” is a new land management concept in Shanghai. Based on this idea, this paper constructs a set of methods to evaluate construction land control based on the five aspects: total quantity, increment, stock, flow, and quality. The study uses the town of Zhangyan in the Jinshan district as a case study.

land management; construction land management and control; evaluation method; land use five-quantity guidelines

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0021-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.005

2016-10-07

2016-12-19

吴沅箐(1987-),女,硕士,工程师,主要从事城乡规划与土地整治研究.

电子邮箱: 021-23130551

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上海市规划和国土资源管理局科研项目