完善耕地保护机制，构建生态粮仓的对策思考

陈美球

（1. 江西农业大学MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西·南昌 330045）

完善耕地保护机制，构建生态粮仓的对策思考

陈美球1,2

（1. 江西农业大学MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西·南昌 330045）

我国人多地少，切实保护耕地，对于保障粮食安全、实现社会经济可持续发展至关重要。本文在系统思考如何完善耕地保护机制、提升我国耕地保护实效、构建生态粮仓的基础上，提出四点对策建议：一是树立科学的耕地保护理念，构建社会共同责任机制；二是开展建设用地供给侧改革，减少耕地占用；三是推行生态化土地整治；四是加强土壤健康建设。

耕地保护；社会共同责任机制；供给侧改革；生态粮仓

面对我国人多地少的基本国情，切实保护耕地，对于保障粮食安全、实现社会经济可持续发展至关重要。虽然国家明确提出要实行“世界上最严格的耕地保护”制度，但耕地保护的实效并不乐观，特别是“占优补劣”现象较为普遍，使我国耕地数量减少的趋势虽然得到了有效遏制，但耕地质量下降的趋势比较明显。耕地质量与生态保护已成为制约我国粮食安全和农产品安全最主要的因素。加强耕地资源保护，像保护大熊猫一样保护耕地，不仅是确保国家粮食安全战略的内在需求，也是确保子孙后代生存之本的客观要求。为此，就完善耕地保护机制、提升我国耕地保护实效、构建生态粮仓进行了系统思考，提出几点对策建议。

1 树立科学的耕地保护理念，构建全国层面的耕地保护的社会共同责任机制

既要充分认识耕地的生产功能，更不能忽视耕地的非生产性功能，应正视耕地的准公共物品属性，推行耕地保护的社会化扶持，构建社会共同责任机制。

1.1 树立“数量、质量、生态、人文”四位一体的耕地保护观

耕地之所以是最为宝贵的自然资源，是因为耕地在支撑人类生存与发展中发挥着不可替代的巨大作用，不仅为人类提供了丰富的食物和大量的工业原料，还提供了包括农耕文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水净化等丰富的公共福利。保护耕地就是要保护这些支撑人类生存与发展的功能，而这些功能的维持，离不开健康耕地生命体的保障，需要“数量、质量、生态、人文”全方位的保护，其中数量是基础，保持足够数量的耕地才能满足我国13亿人口的巨大需求；质量是根本，有质量的耕地才能提供各类安全的农产品；生态是保障，处于良好生态环境中的耕地才能维持耕地质量；人文是条件，融入了人类文明的耕地才能为人们提供农耕文化、农村独特景观等丰富的公共福利，特别是为正在日益兴起的农村休闲产业发展创造机会。

1.2 在国家层面实行耕地保护的经济补偿，构建耕地保护的社会共同责任机制

除了农产品具备明显的排他性，完全归生产者所有外，耕地的粮食生产保障对社会的稳定作用以及对水与空气的净化、农田文化等非生产性功能表现出强烈的正外部性，供全社会分享，且表现出代内外部性、代际外部性和空间区域延伸性的突出特征。因此，耕地保护关呼着国泰民安和社会可持续发展，不只是农村人的事，也不是某个职能部门的事，更不应成为某个区域的任务，而是全社会的责任。正视耕地的准公共物品属性、构建耕地保护的社会化机制已成为了国际上的惯例。因此，应改变单纯强调耕地生产功能的宣传，加大耕地非生产性功能的知识普及，明确全社会人人都是耕地保护的受益者，都应是耕地的自觉保护者。

就经济外部性特征而言，耕地保护与流域源头生态保护一样，放弃耕地非农化建设机会，就是放弃了当地的经济发展权，理应得到相应的经济补偿。经过多年坚持不懈的宣传与努力，构建流域生态补偿的重要性与必要性日益得到社会的广泛认可，这为耕地保护补偿机制的构建提供了很好的借鉴基础。建议在主体功能分区中，把耕地纳入生态保护对象，尤其基本农田应划入生态保护红线区，实行最严格的生态保护制度，在国家层面构建耕地保护的补偿机制，这是因为耕地空间分布的不均衡性以及耕地与非农利用比较利益差别等因素，导致了传统农区的耕地保护越多、生产粮食越多，失去的非农发展机会越多，付出的耕保成本越高，因此，必须把责任上升到全国层面，由整个社会来分摊成本，从而体现耕地保护的公平。

2 开展建设用地供给侧改革，减少建设对耕地的占用

各类各项建设对耕地的侵占是耕地保护的最大威胁因素，面对经济发展新常态，必须开展建设用地供给侧改革，减少建设对耕地的占用，特别是对优质农田的侵占。

2.1 改革建设用地的供地机制，保证新增建设用地的节约集约利用，严防“批而未用”现象

新增建设用地利用效率不高是当前我国土地利用中的一个突出问题，“批而未用”新增建设用地的闲置是最大的土地资源浪费，不仅在报批环节投入了大量的前期成本，浪费了新增建设用地指标，更侵占了相当数量的耕地资源，不少耕地被征用后进行了“三通一平”的基础建设，却在“晒太阳”产生不了任何效益。要在规划管控上突出节约集约用地，改革现行的建设项目供地制度，防止新的低效和闲置用地的产生，要通过土地利用总体规划，从总量调控、区域调控、分类调控三方面调控土地供应，实现有限的土地资源在各区域、各行业间的节约利用；在新增建设用地报批过程中，按实际项目安排用地指标，防止过度包装项目，在项目的立项、审批、规划设计和施工建设等环节必须严格执行建设用地控制标准；积极探索长期租赁、先租后让、租让结合的用地方式，杜绝企业随意扩大用地规模需求的现象。

2.2 回归建设用地单位的耕地占补平衡责任主体，切实发挥占补平衡政策对建设占用耕地的调控作用

耕地占补平衡政策的设计初衷是通过增加占用耕地的建设成本，倒逼建设主体保护耕地，尽量不占或少占用耕地，但在现实中，建设用地单位并不直接承担耕地的补充任务，而多是象征性地交纳一定的耕地复垦费，具体耕地补充责任则由县级地方政府负责，并最终落实到国土资源管理部门，由此引发出诸多弊端：一是没有发挥用地单位的耕地保护激励作用，建设单位在项目选址上，耕地保护的意识非常薄弱，他们并不关心占用耕地的成本，更不在乎是否占用优质良田，更多的是考虑区位条件和建设的便利，也导致企业尽可能“圈地”、低效甚至闲置用地的现象。二是国土部门既是运动员，又是裁判员，既要负责耕地的补充，又要负责耕地补充的质量监管与验收，与规范管理相悖，也就难以避免地出现了一些违背自然规律的“毁林造地”或“围滩造田”，也成为了国土部门腐败的一个重要诱因，近年来发生在国土部门的腐败案例多与耕地占补平衡有关。因此，回归建设用地单位的耕地占补平衡责任主体和国土部门行使耕地保护监管的本位职能势在必行。

2.3 应坚持产能为耕地占补的核心，遏制“占优补劣”，建议建立以占用耕地产能及耕地社会保护成本为依据的耕地补充费核算机制

国土部门完成的农用地分等定级成果和农业部门完成的耕地地力评价成果，都为建设占用耕地的产能核算提供技术基础。要根据占用耕地的数量和质量，以及耕地保护社会平均成本来核算耕地复垦费，使建设占用耕地的成本，高于占用低丘缓坡等非耕地，利用经济杠杆来引导建设项目少占耕地。耕地复垦费的使用，要在全国统筹下主要用于耕地开垦重点工程、耕地质量提升工程和耕地保护补偿机制，当然，如当地确实具有耕地后备资源的，可优先立项。

3 推行生态化土地整治，为生态粮仓提供生产条件保障

土地整治作为改善生产、生活条件和生态环境的土地利用结构优化工程，无论是耕地数量的增加，还是耕地质量的提升、生态的改善与农田文化的锲入，都应成为贯彻我国耕地保护基本国策的最主要途径，也是建设生态粮仓关键抓手的必然选择。

3.1 改革土地整治运行机制，提高土地整治的实效

在加大支农惠农力度的宏观背景下，与土地整治工作内容相关的部门越来越多，各部门都在为耕地保护作贡献，但却是“各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”，部门之间的配合尚未形成默契，不仅达不到1+1>2的效果，甚至出现过程性浪费或重复建设。要创新土地整治运行机制，实现部门间的协同，聚合项目资金，形成土地整治的合力。

目前我国的宜耕未利用地已近枯竭，而在城镇化进程中，随着农村居住人口的减少，农村建设用地不减反增、利用日益粗放，提升农村建设用地的节约集约利用水平也是目前的重点。建议以农村土地综合整治为抓手，把耕地开发补充与农村建设用地节约集约利用水平的提升融为一体，结合当前农村集体建设用地制度的改革，在严格“一户一宅”的基础上，创新农村宅基地跨集体经济组织使用制度，探索农村宅基地有偿退出机制，加大“田、沟、路、林、渠、村”为一体的农村综合整治力度，在改善区域农田生产条件、提升耕地质量的同时，通过“空心村”等闲置或低效农村集体建设用地复垦，增加耕地面积，实现耕地数量补充、质量提升与农村建设用地节约集约利用水平提高的“多赢”。

3.2 加强土地整治的管理与技术研发，为项目实施质量提供保障

土地整治规划设计是确保项目质量的关键，只有深入实地，才能判断规划设计方案是否合理，要改变专家室内论证为主的现状，推行土地整治规划设计方案的现场评审。同时，要综合考虑耕作区位条件、地质基础、生态脆弱特征等因素，建立当地的耕地开垦适宜性评价指标体系，并增强适宜性论证专业人员的责任感和使命感，切实做到生态保护优先，杜绝破坏生态环境的耕地开发。重视新增耕地的地力培育，一方面，要针对不同新增耕地的特征，提出相应的生物、化学等多种措施，并通过后期跟踪管理督促其实施；另一方面，要把新增耕地纳入国家的系列惠农政策之中，使种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策也惠及到新增耕地，提高新增耕地耕种主体的积极性。还要积极探索我国家庭承包责任制下农田基础设施的维护机制，改变农田基础设施因缺乏日常维护与管理而难以发挥应有功能的现状。

要针对不同类型的中低产田改造、宜耕后备资源开发、农村宅基地复垦、工矿废弃地复垦等具体土地整治工程，研发出相应的工程措施，并逐步形成技术规范，为确保土地整治项目实施质量提供科学的技术保障。特别是现阶段各地为了满足“占水田补水田”的刚性需求，纷纷提出“旱改水”工程，但并不是资金投入多，就能建设成水田，如有些沙壤土的旱地，保水性能差，无法形成犁底层，不可能形成水田；还有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源，但维持成本很高，缺乏可操作性。尽快制定“旱改水”的技术规范尤其迫切。

4 加强土壤健康建设，强化生态粮仓之本

把饭碗牢牢端在自己手上，且饭碗里装的应是安全、放心的粮食。安全的农产品取决于健康的土壤，健康的土壤才能生产出安全的粮食，健康土壤是生态粮仓之本。

4.1 正确诊断威胁我国土壤健康的主要因素，在客观评估土壤健康状态的基础上，制定科学的对策措施

土壤的健康是土壤物理、土壤化学和土壤生物学性质的综合反映，是土壤容纳、降解、净化污染物质、保障清洁生产和维护生态平衡的能力维持，不仅能为农作物生长提供必须养分，还要保证所生产的农产品不会对动物和人类生命安全和健康产生危害。土壤酸化、次生盐渍化、土壤污染和水土流失都是影响土壤健康的主要表现，但不同地域环境制约土壤健康的因素与表现不同。因此，应全面开展我国的土壤健康体检与病因诊断，系统掌握威胁我国土壤健康的种种潜在因素，对土壤健康状态作出客观的评估。

4.2 完善管理制度，防止土壤退化和污染

土壤健康受损，特别是重金属污染和农业面源污染，其危害并不比空气污染、水污染轻，而治理难度更大。在土壤退化和污染防治方面，要着眼于以防为主，加强相关制度建设，严格管理土壤质量。特别要统筹好土壤资源保护与经济建设、肥力维护与农业持续发展、土壤生态建设与生物多样性保护、土壤环境污染与人居环境安全的关系，坚持土壤利用与土壤保护同步。如在施肥方面，要推广以“测土配方”为代表的先进施肥技术，因土施肥，平衡施肥，避免土壤养分的非均衡化和土壤酸化；在以养殖废弃物作为肥料时，更要制定有机肥标准，防止污染物在土壤中积累，对农作物产品的安全和品质构成威胁；在生态脆弱区，应减少人类的干预强度，防止过度利用和不当管理而引起土壤退化。

作为耕地的实际耕种者，农户是耕地质量、生态和人文保护的关键主体，他们的肥料、农药使用行为，对土壤健康的维持产生着重大影响，在我国现行的家庭承包责任制下，农户耕种自家的承包地，与现代农业经营主体通过流转开展的规模经营，因其经营权的稳定性不同，对土壤可持续利用的关注程度有所差别，土壤保护行为也有所不同。建议把耕地保护归入国家惠农支农政策的目标设计之中，在系统掌握不同耕种主体的肥料、农药使用行为规律基础上，依据差别化原则，提出相应的农业面源污染防控等耕地质量保护激励对策，从而实现惠农支农政策与耕地保护二者目标取向上的共赢。

Measures to perfect protection of cultivated land and construct an ecological granary

CHEN Mei-Qiu1,2
(1. MPA Education Center, Jiangxi Agriculture University, Jiangxi Nanchang 330045, China; 2. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection, Jiangxi Agriculture University, Jiangxi Nanchang 330045, China)

Societal and economic sustainable development is an important part of protecting cultivated land and food security in China. This paper describes measures to perfect the protection of cultivated land and construct an ecological granary. The aim of the paper is to establish scientific concept that support the following: cultivated land protection and a mechanism for common social responsibility, construction land supply side reforms and the reduction of the occupation of arable land, the implementation of ecological land consolidation, and a stronger focus on soil health.

cultivated land protection; social common responsibility mechanism; supply side reform; ecological granary

F301.21

A

2095-1329(2017)01-0001-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.001

2017-01-02

修回日期: 2017-02-07

陈美球(1967-),男,博士,教授,博士生导师,江西农业大学MPA教育中心主任,江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心主任,主要从事农村土地资源管理研究.

电子邮箱: cmq12@263.net

联系电话: 0791-83824579

国家自然科学基金(71473112);江西省哲学社会科学重点研究基地项目(15SKJD13);江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目