欠发达地区农村集体建设用地流转绩效评价——以贵州省湄潭县为例

宋具兰，罗海波，吴琳娜，黄璐水，潘伯娟，陈远云

（贵州大学资源与环境工程学院，贵州·贵阳 550025）

欠发达地区农村集体建设用地流转绩效评价
——以贵州省湄潭县为例

宋具兰，罗海波*，吴琳娜，黄璐水，潘伯娟，陈远云

（贵州大学资源与环境工程学院，贵州·贵阳 550025）

农村集体建设用地流转绩效评价有利于及时反馈、调整和改善农村集体建设用地流转的模式、次序、规模和管理，为政府或决策者提供科学合理的决策依据。以贵州省湄潭县为例，从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面构建了评价指标体系，在实地调研基础上，综合调研数据和层次分析法对各指标体系进行赋权评分，进而对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效进行了分析评价，对调整并合理利用农村集体建设用地、改变其低效利用状态具有重要意义。研究结果表明：综合实地调研数据和层次分析法进行欠发达地区农村集体建设用地流转绩效评价是可行的；研究区农村集体建设用地流转绩效综合分值为79.16，属于良好等级，说明研究区农村集体建设用地流转所带来的社会、经济、环境、生活等各方面效益比较协调，有利于促进当地经济社会发展；研究区农村集体建设用地流转带来的经济效益比较显著，社会效益次之，用地配置和生态效益相对较小；经济效益在流转前后变化幅度最大，而生态效益在流转前后变化幅度最小，流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数在流转前后变化幅度最大，而建成区绿地覆盖率指数在流转前后变化幅度最小。据此建议：可通过增加流转农户社会保障、收益分配、就业率、农户对流转的支持度、土地利用容积率、生态建设率等来协调好经济、社会、环境、生活的发展与各方利益，能有效地实现流转效益的最大化；在欠发达地区进行农村集体建设用地流转获取最佳经济效益和社会效益的同时，也要加强生态环境的建设。

农村集体建设用地；流转；指标体系；绩效评价

农村集体建设用地流转是土地使用制度改革的推进和市场经济体制下生产要素优化配置与合理流动的必然，是盘活存量农村土地资源、破解城乡建设用地瓶颈、缓解人地矛盾、提高土地利用效益的重要手段之一[1]。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等改革政策，这标志着农村集体建设用地流转向市场化发展迈进了一大步。“十二五”期间，贵州省重点实施工业强省和城镇化带动战略，国有建设用地供给的有限性和需求量日益增加的矛盾愈发尖锐，而农村集体建设用地存在布局散乱、利用效率低下、闲置面积多等情况，形成了“城市发展建设用地供给不足与农村集体建设用地粗放利用”的不合理现象，农村集体建设用地流转是解决这种现象和矛盾的有效途径之一。

农村集体建设用地流转绩效是集体建设用地流转制度的表现和反应，是农村集体建设用地流转的市场运行效率和功能效果的综合表现[2]，可以系统综合地从用地配置效益、经济效益、社会效益、生态效益方面进行度量[3,4]。农村集体建设用地流转绩效评价的好坏有利于及时反馈、调整和改善农村集体建设用地流转的模式、次序、规模和管理；为政府或决策者提供科学合理的决策依据，进而更好地改变农村集体建设用地低效利用状态，发挥其作为盘活存量农村集体建设用地的重要作用[5]。

目前，已有学者对农村集体建设用地流转的发展历程、现状、问题与对策[6,7]，立法、使用权法律问题[8,9]，制度建设[10]，产权、收益分配、价格影响因素[11~13]，管理、模式[14,15]，土地定级、潜力测算、资源配置效益、驱动力分析[16~19]等方面做了相应的研究和探讨。亦有学者从流转模式、土地市场等单一角度对农村集体建设用地流转绩效进行评价，如使用网络层次分析法对农村土地流转经济绩效进行分析，结果表明股份合作制流转带来的经济绩效最大[20]；运用熵权法与AHP两种方法对不同农村土地流转模式进行了绩效评价，结果表明农户自发流转模式、集体主导流转模式与集体参与流转模式都能产生不同程度的正向经济与社会效益[21]；通过研究农村土地流转的农户供求意愿，利用市场供求模型来评价流转的经济效率[22]；运用DEA法中的C2R模型及超效率DEA模型，对农村土地市场绩效进行评价[2]。但是系统地从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益综合角度对农村集体建设用地流转绩效进行评价的研究甚少，仅对南京市、浙江省湖州市等发达地区的农村集体建设用地流转绩效评价进行了研究[4,23]，而几乎没有对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效进行评价的研究。因此，本文拟系统地从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益综合角度对经济欠发达地区农村集体建设用地流转的绩效进行评价，对于合理利用土地资源，提高土地利用率，盘活存量农村集体建设用地面积，促进农业产业结构调整，提升当地社会经济发展等方面具有重大的现实意义。

本文基于AHP法，从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面选取20个指标构建农村集体建设用地流转绩效评价指标体系，以欠发达地区贵州省湄潭县农村集体建设用地流转为例，结合实地调研数据对研究区农村集体建设用地流转绩效进行评价。以期为欠发达地区农村集体建设用地健康高效流转、合理利用土地资源、提高土地利用率、盘活存量农村集体建设用地面积等方面提供参考。

1 研究区概况

湄潭县位于贵州北部，平均海拔972.7m，以山地和丘陵为主，属于亚热带季风性气候，喀斯特地貌发育，生产力水平低下、发展不平衡。主要种植茶业、粮业与烤烟，属于典型的农业县。2013年，湄潭县常住总人口37.64万人，其中农业人口约为27.5万人，GDP总值为54.04亿元，农民人均纯收入为7654元，经济发展落后，交通不发达，城镇化率约为36.5%，属于欠发达地区。湄潭县是第一批全国农村改革试验区之一，试验区内统一制定了土地流转合同，成立了土地流转服务中心；并出台了《农村集体土地房屋登记管理办法（暂行）》、《城乡建设用地增减挂钩暂行办法》、《农村集体建设用地使用权流转管理实施办法（试行）》等文件，旨在逐步完善土地管理制度，允许农村集体建设用地流转和抵押，破解城乡建设用地瓶颈。

湄潭县以土地制度改革助推“三农”发展。调研发现，湄潭县官堰村“保权保利、统一出让”模式和核桃坝村“村庄城镇化”模式等的实施带来了一定的经济与社会效益；“退宅还耕”、“三资转换”与“增减挂钩”等政策的实施，取得了“增人不增地、减人不减地”的成果；2013年，湄潭县农村集体建设用地流转面积为116.8909hm2，获得土地出让金3.1741亿元。2014年，湄潭县又成为全国第二批农村改革试验区，承担“农村土地承包经营权流转管理”试验主题。其农村集体建设用地流转是中国欠发达地区典型代表之一。

2 数据与方法

2.1 数据获取

为深入了解农村集体建设用地流转实施情况和评价指标分值计算，本文采取按经济发展水平不同等级乡镇进行分层抽样与随机抽样相结合的方法；对欠发达地区农村集体建设用地流转具有典型性和代表性的湄潭县进行研究，选择了贵州省湄潭县不同等级的8个样本区进行实地调研，其分布如图1所示。

图1 调研区等级分布及调研户数所占比例Fig.1 The distribution of research area and the proportion of households survey

笔者于2013年10~12月和2014年5月对研究区农村集体建设用地流转用地配置方面、经济方面、社会方面、生态方面等进行了调研。调研采用现场咨询、访谈、座谈以及问卷调查等方式。一是以现场踏勘、听取情况介绍，与相关领导和负责人员座谈的方式了解当地农村集体建设用地流转的规模、流转价格、流转实施的收益与效果、流转过程中的问题与困难等内容。二是随机走访对农户进行访谈与问卷调查，获取农户闲置宅基地面积、流转面积、流转后收入、生活改善度、满意程度等信息。在同一村民小组抽样样本不超过5户，同村不低于22户。共发放调研问卷203份，其中因少数问卷漏答项太多、两份问卷答案重复、回答内容模糊、整份问卷所勾选项为同一个或具有规律性等被剔除，收回有效问卷186份，有效问卷率为91.6%。

2.2 评价方法

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是T.L.Saaty教授在20世纪70年代提出的，是采用定性与定量分析相结合的一种决策方法[24]。本文在构建指标体系的基础上，结合调研数据和层次分析法对农村集体建设用地流转绩效进行评价。

表1 调研样本地区分布、调研户数及比例Table 1 The distribution of research sample area

（1）构建指标体系

根据相关性、可操作性、代表性、全面性和可比性原则，结合农村集体建设用地流转实际情况，借鉴相关评价指标体系，从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面选取影响农村集体建设用地绩效的20个主要指标构建农村集体建设用地流转绩效评价指标体系，以保证最终评价效果的客观准确性。整个指标体系可分为三个层次，四大类，二十个指标值，如图2所示。各指标说明见表2。

图2 农村集体建设用地绩效评价AHP模型结构Fig.2 The AHP model structure of performance evaluation of rural collective construction land circulation

表2 指标说明Table 2 The explain of indicators

（续表2）

（2）指标权重计算

根据农村集体建设用地流转绩效评价的指标体系构造判断矩阵，按照1~9评分标度[25]（如表3）进行专家打分（共16位，其中专家6人，相关农村集体建设用地流转管理工作人员10人），通过一致性检验后，最终给出赋权结果，最后综合计算出指标体系中各个指标的权重。

表3 层次分析法评分标度及含义Table 3 Analytic hierarchy process and its meaning

（3）指标分值计算和评价标准确定

指标分值采用极值标准化的方法进行计算，其计算公式为：

式(1)中，fi为第i个指标的分值，Xi为第i个指标的特征值（即调研时获取的各项指标的平均值），Xmax为第i个指标的最大值，Xmin为第i个指标的最小值，Xai为第i个指标的特征值的临界值（即调研时获取的各项指标的最大值与最小值），ai为指标影响方向系数；当第i个指标与绩效呈正相关时，ai=1且Xai=Xmin，当第i个指标与绩效呈负相关时，ai=-1且Xai=Xmax。

农村集体建设用地流转绩效评价综合分值，按以下公式计算：

式(2)中，S为农村集体建设用地流转绩效评价综合分值，wifi为指标加权值；fi为第i个指标的标准分值，wi为第i个指标的权重值，n为指标个数。

由于现在还没有统一的农村集体建设用地流转绩效评价分级标准，因此参照有关学者的绩效评价分级标准[25,26]，将农村集体建设用地流转绩效分为优、良、中、差四个等级，在调查研究的基础上采用等差序列等方法来确定不同农村集体建设用地流转绩效分值的范围，分级标准见表4。

3 农村集体建设用地流转绩效评价结果

3.1 评价结果

通过对调研时获取的数据进行统计分析，各指标取值及计算结果如表5。研究区农村集体建设用地流转工作绩效综合分值S=79.16，根据农村集体建设用地流转绩效评分分级标准，属于良等级，说明研究区农村集体建设用地流转所带来的社会、经济、环境、生活等各方面效益比较协调，有利于促进当地经济社会发展。

3.2 评价结果分析

（1）方法可行

本文对实地调研数据进行处理，获得了各项指标分值，建立了科学合理的评价体系，评价结果表明湄潭县农村集体建设用地流转工作绩效属于良等级，与湄潭县农村集体建设用地流转实际取得的绩效基本一致。因此，综合实地调研数据和从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面，运用层次分析法进行欠发达地区农村集体建设用地流转工作绩效评价是可行的。

（2）流转效益分析

一级指标用地配置、经济效益、社会效益、生态效益的绩效分值分别为SB1=10.68、SB2=31.49、SB3=28.08、SB4=8.91。可以看出，经济效益>社会效益>用地配置>生态效益，说明农村集体建设用地流转带来的经济效益比较显著，社会效益次之，用地配置和生态效益相对较弱。主要是因为农村集体建设用地流转实现了流转收益、农户收入水平、农村经济发展等的提高，流转取得最大的经济效益。而农户在流转中获得较大经济效益时，对流转工作的支持度和满意度也有所提高，带来了较好的社会效益。而同时，农村集体建设用地流转将使零星、散乱的土地集中连片经营，实现土地资源优化配置，促进土地、劳动力、技术、资金等生产要素的合理流动和优化组合，盘活了大量的农村集体建设用地，取得了一定的用地配置效益。农村集体建设用地流转通过对退宅还耕、复垦土地和生态建设，也取得了相应的生态效益。

（3）流转前后效益对比

在流转前后一级指标效益对比中，经济效益在流转前后变化幅度最大，因为经济效益的各项二级指标在流转后的值都有所增加，增加幅度最大，取得了最好的效果。而生态效益在流转前后变化幅度最小，因为生态效益的各项二级指标在流转前后增加幅度最小，取得的效果也最小。

流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数在经济效益中起到了决定性作用。农户流转前纯收入为4000元，流转后纯收入为7600元，农户在流转后增加了近一倍的收入，单位面积流转收益从流转前的150元增加到流转后的1200元。湄潭县出台了一系列政策来推进农村集体建设用地流转，鼓励农户退出闲置宅基地，农户可以直接获取经济效益，增加农户纯收入，进而生活水平得到提高。因此流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数在流转前后变化幅度最大。而建成区绿地覆盖率流转前为35.4%，流转后为38.9%，仅增加了3.5%，这是因为在农村集体建设用地流转中，农户对生态环境建设和环保意识薄弱，盘活集体建设用地复垦率和生态建设率较小。因此建成区绿地覆盖率指数在流转前后变化幅度最小。

表5 研究区农村集体建设用地流转绩效Table 5 On the performance of rural collective construction land circulation in the study area

4 结论与讨论

（1）对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效起决定性作用的指标有流转土地利用平均容积率增加指数、流转投入产出比变化指数、流转农户纯收入增加指数、单位面积流转收益变化指数、流转农户就业增加率指数、流转农户社会保障覆盖增加率指数、流转农户生活环境改善满意度指数、流转土地确权登记发证率变化指数和盘活集体建设用地生态建设率指数，它们的指标加权值相对较大。因此，可通过增加这些指标值，即增加流转农户社会保障、收益分配、就业率、农户对流转的支持度、土地利用容积率、生态建设率等来协调好经济、社会、环境、生活的发展与各方利益，退出闲置建设用地，加大流转规模，提高土地利用率，优化农村土地利用结构调整与空间布局，合理组织利用农村集体建设用地，能有效地保证农村集体建设用地流转工作的开展，实现流转效益的最大化。

（2）由于欠发达地区生态环境极其脆弱，生态建设薄弱，存在破坏容易修复难等问题。因此，在欠发达地区进行农村集体建设用地流转中要加强生态环境的建设，在获取最佳经济效益和社会效益的同时，也要最大限度地保持生态平衡和充分发挥生态效益。

由于农村集体建设用地流转的复杂性与特殊性，隐形流转普遍存在，难以获得连续年份的数据，本文仅以一年的数据进行了横向评价，没有进行纵向评价，这也是下一步的研究方向。同时，农村集体建设用地流转的有效性和潜力不仅取决于农户自身、当地自然社会经济条件的影响、土地交易市场机制的有效运转，还取决于政府法律法规政策因素的主导和制约。政策对农村集体建设用地流转的影响有待进一步研究。

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Performance evaluation of rural collective construction land transfer in underdeveloped areas: A case study of Meitan county in Guizhou province

SONG Ju-Lan, LUO Hai-Bo, WU Lin-Na, HUANG Lu-Shui, PAN Bo-Juan, CHEN Yuan-Yun
(College of Resource and Environment Engineering, Guizhou University, Guizhou Guiyang 550025, China)

Undertaking performance evaluations of rural collective construction land transfer is beneficial to providing timely feedback, and adjusting and improving the mode, order, scale and management of rural collective construction land transfer. Performance evaluations can also provide a scientific and rational basis for government action and policy. Taking Meitan County, Guizhou Province as a case study, an evaluation index system was constructed based on land allocation, economic benefits, social benefits, and ecological benefits. Field investigation, survey data, and an analytical hierarchy process were used to evaluate the weight of each index system. Following this, the performance of the rural collective construction land transfer was analyzed and evaluated in underdeveloped areas. We argue that it is very important to adjust and rationally use the rural collective construction land in order to achieve efficient outcomes. The research results identify several trends. (1) It is feasible to carry out performance evaluations of rural collective construction land transfer in underdeveloped areas by using comprehensive field survey data and an analytical hierarchy process. (2) The performance score of rural collective construction land transfer in the study area was 79.16, belonging to good grades . This illustrates that all aspects of society, economy, environment and life were harmonious, and played a role in promoting development of the local economy and society. (3) The economic benefits of the rural collective construction land transfer in the study area were significant. The social benefit was second. The land allocation and ecological benefits were relatively small. (4) The change in economic benefits was the greatest, and the change in ecological benefits was the smallest. The variation in net income of the farmers and the index of the unit area was the largest change in the transfer, and the range in variation of green coverage rate was the smallest. Therefore, we put forward three main conclusions. (1) Increasing the social security, income distribution, employment rate, degree of support transfer for farmers, volume rate of land use, and rate of ecological construction can help coordinate the development and interests of all parties, including the good economy, society, the environment and life, and therefore can effectively maximize transfer efficiency. (2) Rural collective construction land transfer will obtain the greatest economic and social benefits in the less developed areas. (3) The construction of ecological environments should be strengthened.

rural collective construction land; transfer; index system; performance evaluation

F301.3

A

2095-1329(2017)01-0042-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.010

2016-03-17

修回日期: 2016-05-06

宋具兰(1992-),女,硕士生,主要研究方向为土地规划与信息技术.

电子邮箱: songjulan@126.com

联系电话: 0851-4733001基金项目: 贵州省国土资源厅科研项目(7003851 42218);贵州省国土资源勘测规划研究院科研项目(H2013-ZC,DCPJ 121406-01)

*通讯作者: 罗海波(博士/教授): hbluo@126.com