新型城镇化进程中流动人口社会保障问题研究——以广西为例

王俊超，廖琪林

(1.2.广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530299)



新型城镇化进程中流动人口社会保障问题研究
——以广西为例

王俊超1，廖琪林2

(1.2.广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530299)

自我国城镇化高速发展以来，大量农村人口涌向城镇，但由于社会保障制度滞后和各方主观观念的影响，他们缺少“归属感”，成为往返于城市与农村之间的“第三类人群”。新型城镇化的核心在于“人”的城镇化，流动人口的社会保障问题影响着新型城镇化的进程。研究、分析流动人口的社会保障问题，有利于消除人口流动的各方面障碍，达到人口有序流动，实现城镇化的良性发展。

新型城镇化；流动人口；社会保障

一、引言

截至2015年，我国常住人口城镇化率达到56.10%，而我国力求在“十三五”规划结束时常住人口城镇化率达到60%。这说明我国城镇化进程如火如荼。据国家统计局统计数据显示，2015年我国流动人口(1)数量达到了2.47亿，人口大规模流动和我国新型城镇化进程紧密相关。党的十八大阐述了新型城镇化的核心——“人”的城镇化。新型城镇化不只是在于实现人口空间上的转移，更重要的是达成农民转变成市民的目的[1]。不过由于当前我国社会保障制度的滞后，大部分在城市中的农民未能享受到和当地居民均等的一系列公共服务，农村土地依然是他们最基本的保障。这一问题影响着我国能否真正实现新型城镇化。本文以广西为例，通过对新型城镇化进程中流动人口社会保障问题的探讨，进而提出有针对性的解决建议。

二、广西流动人口社会保障概况

(一)广西流动人口基本情况

作为兼具劳务输出大省(自治区)与农民工大省(自治区)身份的广西，外出务工是区内许多农民脱贫致富的重要途径。根据《广西年鉴2015》相关数据的统计，2014年广西异地务工人员(即流动人口)达到1211万，相较上年增长了4%。其中，外出务工人员达到929万，增长了3.5%；本地务工人员达到282万，增长了5.7%。广西流动人口的特征主要有三个方面。一是从业比例逐步上升。流动人口数占农村从业劳动力的51.3%，相较上年提升了3.2个百分点。二是本地化趋势加强。自治区内流动人员占31.1%(乡外县内达到10.5%，县外自治区内达到20.6%)，相较上年提升了1.4个百分点；自治区外农民工占68.9%，降低1.4%。三是中青年所占比例提高。年龄低于30岁的务工人员比例呈现减少趋势，上年减少4.1个百分点；30-60岁务工人员比例提高3.7个百分点。

(二)广西流动人口社会保障现状

一般而言，广西流动人口可以分为三类：一是从事较高社会地位职业者，拥有稳定、可观的收入来源，这类人一部分已取得广西的常住户口，另一部分也有稳定的生活保障。二是从事以体力劳动为主职业者，以农民工为主，这类人职业地位较为低下，工作不稳定性高，居住场所变更率高，人员流动性过强，管理难度大。三是无工作者，以乞丐为主的都市流浪者群体[2]。其中后两类群体的总人数在广西总流动人口中占极高比例，尤其是第二类。近年以来，党中央国务院与自治区党委、政府都高度关注农民工社会保障工作，出台了一系列政策、措施，促进农民工职业技能逐渐提升、就业规模不断扩大、工资收入显著增加、社会保险参保人数比重持续提升、劳动权益保障方面日渐重视，关爱与关心农民工群体的社会氛围已然基本形成[3]。

根据《广西年鉴2015》的相关数据统计，2014年广西参加医疗保险的异地务工人员(流动人口)比例达到98.3%，相较上年提升了0.3个百分点，其中参加新型农村合作医疗人员比例达到94.9%，提升了0.7个百分点。参加养老保险人员比例达到64.1%，提升了1.6个百分点，其中参加新型农村社会养老保险人员比例为55.4%，提升2.4个百分点。缴纳“五险一金”(即医疗保险、养老保险、工伤保险、事业保险、生育保险与住房公积金)人数也有一定的增加，但所占比例依然较低。此外，广西各级党委、政府高度重视与各部门通力合作，通过开展“春风行动”“就业援助月”“高校毕业生就业服务月”等一系列活动，组织以农民工为代表的流动人口群体有序流动就业。通过加强追讨企业拖欠薪资、帮助流动人口维权等方式，解决他们参加社会保险的资金来源及保障其参保权益[3]。虽然这一系列措施取得了一定的成效，但是远不能满足广大流动人口群体的社会保障需求。

三、新型城镇化进程中流动人口社会保障问题探讨

(一)我国现有的社会保障制度相对滞后

人口流动是中国改革开放30年以来才出现的新的社会现象，与流动人口相关的各项政策、制度无现成模式可以借鉴或照搬。原有的人口管理政策已然难以适应新的社会现象，新的政策制度尚未建立起来，滞后的流动人口制度成了产生众多问题的主要因素。长期以来社会保障政策依附于户籍制度而存在，大量流动人口由于户籍问题受限而无法享有流入地的公共福利，主要体现为：第一，各地独立自主地进行流动人口社会保障改革的实践探索，制度设计相差甚大，致使流动人口在面临新的流动时，社会保险无法接转，只能选择退保或断保。第二，由于城乡分离的二元结构体系尚未破解，流动人口尤其是农民工，依旧不能享有与城镇居民均等的社会保障。以当前各省市正在实施的流动人口社会保障措施来看，农民工能享有的社会保障项目局限于社会保险等一系列收费项目上，而关于城镇社会保障项目，例如社会福利、社会优抚、社会救助等，他们还无法享有。第三，提高现行的社会保障制度中的供给针对性。不同类型流动人口的社会保障需求差异明显，现行采取统一模式的社会保障制度，难以满足流动人口社会保障的多样化需求[4]。

(二)社会保障资金的供给问题

广西由于自身经济发展水平及经济总量较低，相较于中部、东部省区在社会保障供给资金上略少。这也成了限制社会保障发挥社会救助功能的重要因素。另外，在现行的分配制度下，社会保障资金处于短缺状态，政府会首先将有限的资金优先投入到城市中去，而对农村与流向城市的人员的资金投入相对较少。同时，这种差异性分配在不同群体间也存在一定的差异，尤其是从农村流入到城镇的人口，由于个人能力、自身素质及社会地位等因素的制约，他们大多属于城镇中的弱势群体，难以真正享有城镇社会保障所提供的资金救助[5]。

(三)政府、企业和流动人口自身主观因素的问题

1. 政府、企业层面

政府方面认定作为流动人口主体的农村人口都有土地保障，而且当前政府部门承担流动人口社会保障的能力有限，部分政府将流动人口作为特殊群体区别对待，而非是享有与城镇居民均等权利的个体，对于流动人口社会保障制度及政策的设计更多的是表现为完成任务或适应性不强的状态。从企业的角度来看，其对社会保险中的企业缴费大多都采取规避的态度，就算是其中的高工伤风险企业也仅注重工伤保险，并且大部分此类企业选择的都是商业险种。另外，大多数规模较小、实力弱的企业通常采取签订临时工合同、补发奖金等方式，少缴或不缴社会保险费用，以此来降低企业成本。这些政府或企业的短视行为都不利于流动人口社会保障体系的建立。

2.流动人口层面

农民工是流动人口的最重要组成部分，他们中大部分人都会选择在城镇中打工赚钱，等有一定存款后再重回农村生活。他们大多数人不会主动和企业签署劳动协议，更不用说缴纳社会保险相关费用了。因此农民工的参保率较低成了难以改变的事实。以参加养老保险情况为例，从表1数据可以看出，在广西区内15岁以上劳动年龄的流动人口中，未参加以上四种社会养老保险的人口数达到总人口52.1%。而区内所有常住人口中，15岁以上劳动年龄流动人口未参加以上四种社会养老保险的人数占比为35.1%，流动人口比区内所有常住人口高出了17个百分点。从失业、就业人员的角度来看，15岁以上劳动年龄流动人口中失业人口未参加以上四种社会养老保险的人口占64.9%，就业人口占44.5%。社会保障涉及面窄、程度较低的现状，增加了这部分人口的生存和发展的风险。

表1 15岁以上劳动年龄流动人口参加各种社会保障比重情况表

城镇职工基本养老保险(%)城镇(乡)居民社会养老保险(%)新型农村社会养老保险(%)机关事业单位养老保险(%)未参加以上四种社会养老保险(%)合计17.64.123.32.952.1就业人员224.125.73.744.6失业人员5.86.722.40.364.9

数据来源：《广西流动人口特征分析——基于广西2015年全国1%人口抽样调查数据分析》

(四)社会文化心理方面的障碍

长期以来，城乡之间在经济发展水平与公共资源分配等方面上都存在显著的差距，致使流动人口和城市户籍人口间出现了利益分歧，并且流动人口还受到城镇居民的排挤。在这种带有歧视的舆论压力下，通常会通过制定一系列成文或不成文的政策规范体现出来。因此，这就造成了流动人口走的出农村却融不进城市的窘境[6]。

四、应对流动人口社会保障问题的建议

(一)提升政府公共服务意识，健全流动人口的社会保障制度

政府应当提升公共服务意识，提高社保工作的执行力。 一方面，政府应当提高社保机构的服务能力，创建高效、廉洁的流动人口社保经办管理制度，有效地满足流动人口社保服务需求。另一方面，政府应当加强社会保障相关的法律法规的执行力度，强化对流动人口的普法宣传，全方位地实行法律援助，提高流动人口的维权意识及能力，严肃惩处违反法律法规、危害流动人口社会保障权益的相关行为[7]。

鉴于当前广西区内农民工的参保率较低，各级政府应积极采用多种措施，逐渐解决流动人口的顾虑。一是流出地政府应当带动流动人口参保、甚至连续参保的积极性。二是应当放宽在城镇就业的流动人口参加当地城镇居民基本医保的限制。三是推进统一的城乡居民基本养老保险制度的建立进程，并且把和企业建立稳固劳动关系的人员加入到城镇职工基本养老保险中。四是加强企业的缴费责任，促使其依法为流动人口缴纳职工医疗、失业、养老、工伤、生育等社会保险相关费用；五是健全社会保险关系的转移、接续规定，做好城镇居民基本医保、城镇职工基本医保、农村医保之间的衔接工作。

(二)加快户籍制度的改革，破除城乡二元化困局

一是要全面废除由城乡二元分离产生的公共服务及社会福利的相关政策法规，逐渐淡化户籍制度上所规定的福利待遇，新制定有关就业、医疗、教育、社会保障等政策，应实现与户籍分离。二是应当广泛推行居住证制度，构建健全和居住年限等条件相联系的公共服务供给机制，不断加大居住证的福利功能，逐渐实现在劳动就业、医疗卫生、住房租购、子女教育、社会保障等方面的“一证通”，为流动人口构造公正、公平的环境，提高流动人口的归属感，使其从“流”转变为“留”。

(三)提升流动人口的素质，推进新型城镇化进程

广西的流动人口中初中以下学历的人数达到总人数的55.4%，因此，提升流动人口素质成了城镇化进程中的重要任务。而在提升流动人口素质上，应有以下几个方面的考量：一是提升流动人口本身的素质。区内各级政府就业服务相关机构应加大流动人口就业培训力度，增强企业落实流动人口就业培训的责任感，鼓励高校、培训机构等开展职业教育及技能培训，把未曾参加过普通高中和高等院校学习的中学毕业生纳入到职业教育中来，有效提升流动人口的素质。二是在关于流动人口随迁子女素质提高的问题上，各级政府要确保随迁子女享受到与当地居民子女平等的义务教育资源。三是在随迁子女参加当地升学考试方面，应该制定相应的解决措施。如果这些措施能得到有效实施，不仅能够提升流动人口的整体素质、增加流动人口的归属感，还有利于推进新型城镇化的进程。

(四)正确对待流动人口的贡献，促进发展成果的共享

流动人口为广西经济社会的发展贡献了自己的一份力量，与当地居民共享发展成果是理所应当的，但由于各方面因素的限制，他们实际上享受到的东西很有限。为此，政府及相关部门应做到：一是正确认识流动人口对城镇化进程的助力，淡化户籍人口的歧视心理，消除成文或不成文的不合理规定。二是应当积极消除户籍壁垒，采用相应措施完善公共服务内容，保证包括就业服务、义务教育、保障性住房、基本养老、基本医疗卫生服务等，都能覆盖到全部常住人口。三是有效推进城镇基本公共服务从向户籍人口提供转为向常住人口提供；四是将落户在城镇的乡村人口加入到城镇基本公共服务体系中，并逐渐实现基本公共服务更大范围的覆盖，也就是包括在城镇居住但未落户的乡村人口，真正让所有流动人口共享发展的成果[8]。

五、结语

建立面向流动人口的社会保障制度体系，这是一套兼顾公平、允许差别、促进效率、兴利除弊的制度。当然，健全流动人口保障制度将会是一个既复杂又持久的历程[9]。在我国经济转型时期，政府应当维护好流动人口的社会保障权益，体现社会保障公平、公正的本质，完成我国社会保障体系一体化，充分发挥其保障民生的作用，顺利达成我国的新型城镇化目标，使全体人民能够共享经济发展带来的福利。

[注释]

(1)流动人口是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。市辖区内人户分离的人口是指一个直辖市或地级市所辖区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口。本文分析的是乡村—城市的流动人口。

[1]杜双燕. 城镇化带动战略背景下贵州省流动人口问题研究[J]. 贵州社会科学, 2014(12): 108-113.

[2]韦燕邱. 广西都安县流动人口的社会保障研究[D]. 南宁：广西大学, 2012.

[3]广西壮族自治区人力资源和社会保障厅课题组. 广西农民工社会保障调查研究报告[J]. 人事天地, 2014(8):6-9.

[4]刘铮, 马爱荣. 中国城镇化进程中的流动人口问题[J]. 黑龙江社会学, 2015(5): 62-65.

[5]陈纪. 城市化进程中民族地区社会问题探析[J]. 湖北民族学院学报(哲学社会科学版), 2013 (3): 22-25.

[6]秦勤. 新型城镇化进程中流动人口的社会保障困境分析[J]. 经济研究导刊, 2014(31): 58-60.

[7]仇晓洁,王箐. 新型城镇化进程中农民工社会保障问题研究[J]. 武汉金融,2016(1):26-28.

[8]柯茂娇.新型城镇化发展应努力实现流动人口基本公共服务均等化[J]. 人口与计划生育, 2014 (7): 10-11.

[9]邱莉. 农民工社会保障的缺失与构建[J]. 济南大学学报(社会科学版), 2007(2): 14-16.

(责任编辑：覃华巧)

Study on Problems in Social Security of Floating Population in the Process of New Type of Urbanization —— Take Guangxi as an Example

Wang Junchao1,Liao Qilin2

(1.2.College of Economics and Management, Guangxi teachers Education University, Nanning 530299, China)

Since the rapid development of urbanization in China, a large number of rural people have flocked to the town. However, due to the lagging of social security system and the impact of different subjective concepts, they feel short of "sense of belonging", which makes them become “the third group” migrating between city and countryside. The core of the new type of urbanization is the urbanization of “people”. So, the problem in social security influences the progress of the new type of urbanization. Studying and analyzing the problem in social security of floating population may help eliminate various barriers to migration movement so as to achieve an orderly migration movement and realize benign development of urbanization.

New type of urbanization; Floating population; Social security

2017-01-30

民族地区新型城镇化研究中心资金支持

F299.21

A

1673-8535(2017)02-0045-05

王俊超(1991- )，男，福建晋江人，广西师范学院2015级行政管理研究生，研究方向：公共服务管理。

廖琪林(1988-)，女，广西桂林人，广西师范学院2014级行政管理研究生，研究方向：区域公共政策分析。