云浮市国有林场分类改革决策探讨

吴奇新?关锦伟

摘 要：当前广东省正在进行事业单位改革，而国有林场的定位问题，也是这次改革的焦点，本文主要探讨云浮市国有林场在事業单位改革中所面临的定位问题和在促进生态文明建设中国有林场的改革方向选择与决策。

关键词：国有林场；分类改革；决策探讨

广东省林业把科学发展现代林业，促进生态文明建设作为总目标，提出科学发展“五个林业”：生态林业、民生林业、文化林业、创新林业、和谐林业，率先探索生态文明发展道路，努力建设我国林业生态建设的示范省，林业产业发展的主力省，科学发展现代林业的示范区，促进全省经济社会科学发展。

当前我省正在进行事业单位改革，而广东省国有林场绝大部分是事业单位，在我省提出“率先探索生态文明发展道路”的新形势下，如何把正处于事业单位改革之中的国有林场的改革融入到科学发展“五个林业”的主题上来，成为当前国有林场发展现代林业的新命题，为此对本地云浮市国有林场分类改革与决策进行探讨。

一、云浮市国有林场基本情况

广东省于1954年至1958年间，在现云浮境内先后组建了西江林场、通门、大历、仙菊、良洞迳、龙冲、飞马、大云雾、水台、同乐（前称桂圩）等10个国营林场。

1.市属国有林场

市属国有林场共有5个，分别是：龙冲、飞马、大云雾、水台、同乐林场。经营面积14304.8公顷，占地面积1.88%；林业用地面积14046.1公顷，占全市林业用地面积2.8%，有林面积9445.5公顷，活立木蓄积434026立方米，林场总蓄积433524立方米，其中过熟林19819立方米，占林场总蓄积4.579%；成熟林160655立方米，占37.05%；近熟林62827立方米，占14.49%；中龄林142060立方米，占32.77%；幼龄林48163立方米，占11.1%。森林复盖率74%，年生长量26550立方米。

2.省属国有林场

云浮市辖区内，有省属林场 5个，分别是：国营西江林场，国营仙菊林场、国营大历林场、国营通门林场、国营良洞迳林场，属省西江林业局（前身是广东省西江国营林场管理局）管辖。

1990年经营面积2.325公顷，林业用地1.779公顷，有领导干部148人，职工2332人。

3.县属地方林场

县属地方林场始办于50年代。1958年创办郁南建城林场，1963年创办新兴岩头林场，云浮中心林场。郁南建城林场，场址在郁南县建城镇经营面积110公顷，其中林场面积46.67公顷，1988年职工人数67人。新兴岩头林场，场址在新兴县东城镇，经营面积1173.3公顷，林分面积1173.3公顷，1988年职工人数47人。云浮中心林场于1976年改为云浮县林科所。

二、国有林场在当前改革中面临的主要问题

国有林场是我国林业建设的重要组成部分，在森林资源培育和生态建设中起骨干、示范作用，也是今后科学发展“五个林业”的主阵地，因此国有林场的定位决策和改革后的发展方向决定了林业事业发展的未来。

1.国有林场确定为那种类型取舍困难

国有林场实行的是生产性事业单位企业化运作管理的特殊形式。这是特定历史条件下的产物，随着社会主义市场经济的发展，这种“非企非事” 的形式早已不适应社会的发展，国有林场发展举步维艰。目前将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场的分类改革面临许多现实问题和深层次矛盾，导致国有林场分类经营改革举步维艰、进展迟缓。

2.管理体制和经济利益矛盾难以解决

国有林场管理上，各级机构尚存在管理职责不明、权利不清。国有林场是以经营林地为根本的，而国有林场的林地大部分分布在偏远的山区，管理难以到位。另外在管理体制上，既有省属场也有市属场，还有县属场，各成体系，难以形成整体的生态效益，也无形中增加了管理的成本。

3.国家政府投入不足致使承担生态效益的公益类林场无法发挥应有的生态效益

国有林场既要承担繁重的生产经营任务，又要承担繁杂的行政社会职能，诸如森林防火、病虫害防治、野生动植物保护、科研与科技推广、教育卫生、计划生育及社会治安、及生态公益林建设等繁重的社会公益性工作等，其事业属性没有得到充分体现，政策也未得到落实。

基础设施严重滞后。由于国家投入不足，有限的投资主要用于营造林生产，造成多数林场交通不便，基础设施建设欠账十分严重，基层工区水电、通讯落后，有的甚至没有这些基础设施。

4.云浮为山区市财政收入少，难以承受公益型林场的经济负担

2003年6月25日《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布，明确指出“生态公益型林场要以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担”。而生态效益是一种非经济收入的社会效益，对财政相对紧张的云浮市来讲，要实现生态公益型林场的同级政府承担难度很大，成为国有林场分类经营难以推进的重要原因。

三、云浮市国有林场分类改革的决策探讨

1.理顺体制、整合资源，整体布局、合理分配至生态资源

云浮市现在共有12个国有林场，省、市、县各级政府在管理体制和生态布局上统一规划，以实现全社会的生态文明。进行各林场间的资源重新整合和再配置，将在同一县域内的国有林场适当合并，如：可将规模小的仅有1万多亩的市属水台林场与省属良洞迳林场再次合并；罗定市域内的飞马与龙埇两个市属林场重组整合。这方面的工作难度大，但重新整合和配置后会有巨大成效，真正实现生态、社会和经济三大效益的最大化。

2.合理规划，从生态利益出发界定各林场的分类

对涵养水源、生态受侵害后难以恢复，且生态区位特别重要，主要承担生态公益林培育管护任务，公益生态林面积占总经营面积50%以上，以发挥生态效益为主的国有林场界定为生态公益型林场，事业单位改革中定位为公益一类事业单位。如：可将国有大云雾林场定位为公益一类的公益生态林场，或整合为自然保护区，该场公益生态林经营面积占总经营面积的61%，而且该场林地多为高丘山地，植被破坏后难以恢复，辖区还有云浮境内最高峰---大云雾山和大云雾山市级自然保护区。

国家林业局会同财政部、发展和改革委员会、原劳动和社会保障部、民政部、原人事部中央機构编制委员会办公室等部门共同提出了《关于加快国有林场改革的实施意见》明确了不同类型国有林场的建设方向和目标任务，要求根据各地实际情况和国家生态建设的需要，重新核定生态公益型林场的事业人员编制，将其工作经费纳入同级财政预算；采取积极稳妥的措施，制定优惠政策，妥善解决林场的债务、富余职工分流安置、基本养老保险、拖欠职工工资和医疗费等问题，确保国有林场可持续发展。

3.从长远利益和社会的整体需求出发界定公益二、三类林场

公益林以发挥生态效益为主，林场森林生产出的生态公益效益无法进入市场，属事业性林业，而生产的商品林以提供木材等林产品可进入市场，也按市场化机制运作，属产业性林业，二者兼而有之的林场在界定时要从社会的长远利益出发，根据实际来界定类型，生态林面积占经营面积30-50%以上的林场，界定公益二类事业单位。 而对于五道、四江、水库等生态区位作用重要的林场，不论其生态林的比例多少，均界定为公益二类事业单位，是科学推动“五个林业”的体现。

由于国有林场的主产品（即产品），非单一的木材资源而是森林资源，森林资源包括：树林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物，是一个生态系统，具有保护环境的公共社会属性。政治经济学理论在论述商品时定义商品是：用来交换的劳动产品，具有使用价值和价值两个因素或两种属性，它体现一定的社会生产关系。因此，森林资源的产品是不能任由人类随意当一般商品来销售的，进而在我省，乃至全国来讲对森林的采伐是用法律来严格控制和管理的。国有林场在当前社会对生态保护和需求下，不能完全自主走向市场，因而对交通和地理条件好，采伐后植被恢复快的林场宜界定为公益三类事业单位。

4.加大林业建设的投资力度和开放力度

随着社会对林业多功能需求的增加，国家已明确了生态工程建设以国家或地方政府投入为主，因此，各级政府要转变过去对林业只索取而轻投入的观念，增加对公益林的投入和补偿，在林业的资金投入上开拓广东林业发展新模式。

转变管理理念，管控好全民所有的国有林场，建设生态保护屏障。加大开放力度，率先探索，将非生态功能的用材林放开管理，促进社会办林业，发展商品用材林。

5.创新国有林场管理理念和经营体制

国有林场从新界定类型后，其经营理念和管理体制将随着定位的变化而转变，在新形势下必须从经营理念、社会责任和管理决策等诸多方面开拓出新路子才能将老场变新颜，才能实现我省“率先探索生态文明发展道路”的目标，也才真正实现云浮市国有林场的可持续发展，为广东科学发展现代林业，促进生态文明建设总目标增辉。

参考文献：

[1]摘自广东林业网 www.gdf.gov.cn 张育文 接受《中国林业》记者专访 畅谈广东争当生态文明建设排头兵.

[2]《云浮林业志》.

[3]国家林业局.2005中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2005：69.

[4] 卫兴华，顾学荣 《政治经济学原理》经济科学出版社 ISBN75-5058-0200-3/F.171.