浅谈土地增减挂钩的问题与创新

代秀华

摘 要：新形势下，社会发展对我国城乡土地合理布局提出了新要求。在创新之路上我们必须有套路、有办法，不能盲目规划。城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设作为我国节约土地资源、建设新农村和推进城乡一体化发展的两项重要政策，在目标导向、参与主体、政策对象等方面存在部分叠合一致性，但在价值观念、政策资源以及激励机制等方面又存在冲突与不协调性。按照协同学观点，应建立多主体参与机制、有效资源整合机制、考核评价机制，以实现政策之间的协同发展。

关键词：土地增减挂钩；问题；创新途径

社会主义现代化建设需要全体人民群众的共同努力，打造最美城乡、实现和谐发展、稳定发展，需要科学有序的布局。从2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》正式提出城乡建设用地增减挂钩以来，国务院、国土资源部等多部委对土地增减挂钩工作出台了系列文件，多省市、多地区深入开展了试点工作，如今己经取得了良好效果，极大地促进了科学合理利用土地资源，有效缓解了建设用地供需矛盾，有力支持了新农村建设，促进了经济社会发展。但是，土地增减挂钩在实践中也遇到不少突出问题。当前如何有效打破土地增减挂钩的瓶颈，有效推进土地增减挂工作就成了值得重点研究的问题，现就土地增减挂工作中存在的瓶颈问题及解决办法谈点看法。

一、存在的问题

1.资源配置不均

资源配置问题是实现良好发展的关键问题，资源是有限的，如何利用这些有限的资源实现最大化惠民，是应该经过权威、科学的、公开的论证的。目前的增减挂钩指标规模是通过上级行政审批的方式来控制，这种行政性的控制方式使得很多地区获得了增减挂钩的“优惠政策”，如成都市在灾后重建期间，挂钩指标可以不受规模限制；而一些发展较快的地区，建设用地指标需求量大，但由于行政性指标规模控制而无法获取足够的挂钩指标。这种挂钩指标非市场化分配模式可能会导致资源低效配置和浪费。

2.资金压力大

资金方面也是我们应该注意的重要方面，资金运行的科学性、合理性都是我们应该重点研究和追踪的问题。增减挂钩指标只能在试点县域范围内封闭使用，这使得用地需求、级差地租释放、指标配置效率等受到很大的限制。一般来说，拆旧区与建新区的经济发展水平差距越大，增减挂钩项目的需求越强。但不论是在发达地区还是欠发达地区，增减挂钩运行都存在资金压力问题。发达地区由于经济发展水平较高，建设用地需求量大，进行农村土地整理成本也相应较髙；欠发达地区建设用地需求量较小，土地级差地租释放不充分，这就可能导致资金回收困难。此外，挂钩指标交易范围的限制会造成指标区域间的不匹配，极大地降低了指标资本化效率。

3.复垦监管困难

复垦的质量也是土地管理完整过程的重要方面，如果监管不到位，很有可能导致前期工作浪费，后期没有实际效果。增减挂钩实施中对宅基地复垦耕地的监管存在现实障碍：一是偏远的农村宅基地零星分散，拆旧后复垦有一定周期，靠人工力量进行监管的难度非常大、成本非常高；二是实地调研经验表明，靠人工寻找、核对复垦区、复垦地块的过程十分艰难，更不用说对大量复垦地块进行有效检查；三是单靠国土管理部门对复垦耕地进行监管是不现实的，也是不科学的，国土管理部门既是增减挂钩的执行者，又是验收者，其监管效果不理想。调研发现，有些地方沿着路边（能行车）的宅基地都复垦为耕地了，而路边以外的地方并没有按时、按质、按量复垦，这对实现土地的优质利用有很大阻碍。

二、完善措施

1.合理的成本约束

在进行增减挂钩之前，要进行有效的预测评估，提高效率，改变一切影响工作效率的旧模式、旧方法。增减挂钩实施除了要坚持建设用地总量不增、耕地总量不减这两个约束条件外，还应考量与指标数量正向变化的伴生性运作成本。挂钩指标的产生都伴随相应的成本投入，因此，其规模不可能被无限放大。可以通过提高农村基础设施、公共服务设施配套标准，提高农民集中居住区建设标准，以合理的成本约束实现规模控制目标。

2.市内跨县交易

灵活交易能够释放活力，达到意想不到的效果。以前的模式很可能在现代化发展的社会中不再适应，必须进行针对性的改革。建议增减挂钩指标可以在地级市和副省级城市范围内，跨区县（包括县级市）交易使用。在我国，市级是最高一级土地出让的财政主体，同时拥有对县级财政主体足够的控制力，并能通过转移支付政策平衡指标流动带来的发展水平差距。如果指标在省内跨市交易，省级财政是靠税收的“死”财政，转移支付能力较弱，容易造成区域性发展不平衡；若在县级内部交易，指标需求会明显降低，土地级差收益释放不充分，成本和收益均处于不经济状态。所以，允许挂钩指标市内跨县交易，既能够保证指标需求和效益，又可以通过市级财政转移支付适当干预。

3.建立高效监管机制

一个高效的监管体制可以为增减挂钩工作提供活力和有效的后备力量，我们应该注重这方面的改革和建设。一是建立国土、农业、财政、人社等多部门联合监管机制，扭转国土部门只管耕地面积的弊端，规避其既当“运动员”又当“裁判员”的现状；二是充分调动社会参与和第三方独立评估机制，重点对复垦耕地数量、质量进行监测和监管，同时对参与农民群体进行满意度测评，从而避免增减挂钩实施中存在的形式主义和弄虚作假现象；三是建立“3S”（RS、GPS、GIS）技术的空中监管机制，提高空中巡查力度和技术水平，解决人工查勘、验收的高成本、低效率问题。

三、结语

总之，土地增减挂钩在新形势下、新要求下应运而生，是符合当下发展现状的，但是对于复杂的实际问题，还需要有很多方面的改进。这是一项有利于优化用地结构，保护土地资源，加快新农村建设，统筹城乡发展的有效途径。试点实践也证明，土地增减挂钩的做法是可行的，也是有效的，我们要继續打造好这个平台，落实好这个利国利民的政策，在实施过程中不断探索、创新。