上海城管执法体制改革中条块关系的磨合与优化

[摘 要]

上海新一轮城市管理综合执法体制改革在进行执法权横向集中的基础上，将改革重心聚焦在了城管执法权的下放上。执法权下放后条块关系出现了能力对接、权限对接、信息对接等问题，应注意处理好综合执法合法性与可行性的关系、专业执法与综合执法的边界关系、综合执法权力下放与基层政府对接的关系，建立健全资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的城市管理综合执法体制机制。

城市管理；综合执法；體制改革

[关键词]

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）06-0045-03

为加快建立健全资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的上海城市管理综合执法体制，努力提升城市管理水平，上海新一轮城市管理综合执法体制改革在进行执法权横向集中的基础上，将改革重心聚焦在了城管执法权的下放上。由原先“向上对口”逐步转变为“向下对应”。城管执法权下放以后，相应的条块关系（主要是区级层面城管执法部门与各街镇之间的条块关系）发生变化，“条”的职能进行了收缩，“块”的职能则因之得到强化，城管执法局与各街镇之间的条块关系呈现出一种新的制度安排。

在改革和完善城管执法体制的过程中，结合街和镇这两种不同体制的实际情况，实施两种管理方式。一是“镇属、镇管、镇用”的乡镇模式。即将区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队调整为乡镇政府直属的行政执法机构，人、财、物全部划归到乡镇管理，并以乡镇政府名义执法；二是“区属、街管、街用”的街道模式。街道隶属政府派出机构，不具行使相对集中行政处罚权限，仍以区城管执法局名义执法，人、财、物管理全部交由街道负责，执法队伍由区城管执法局统一派驻。[1]总体而言，区城管执法局、各街镇和派驻街镇的城管执法中队，各自按照新的职责和权限分工的要求开展城市管理综合执法工作。至此，城管执法权下放后的新型条块关系在横向和纵向这两个维度均得到了初步调整和确立，为今后加强基层治理指明了依据和方向。

（一）横向维度。上海本轮综合执法体制改革将区县城市管理行政执法局、绿化和市容管理局分开，单独设置为区政府工作部门，主要承担区域内城市管理行政执法工作，并负责对街镇城市管理行政执法工作进行指导监督。同时把分散在房管局、建交委、发改委等部门的相关执法事项和行政执法权限，集中移交给新成立的城管执法局集中行使，由原先各部门的分散执法向综合集中执法转变，正式实现综合执法部门与职能管理部门的适度分离。区县城市管理行政执法局的行政编制、领导职数、内设机构等按照精简、高效的原则核定，所需行政编制在区县机关行政编制总额内调剂。此外，在外部的联动与合作上，本轮执法体制改革还结合街道体制改革和街镇网格化综合管理中心建设要求，建立以城管为骨干，公安为保障，相关职能部门派出机构、执法单位共同参与的联动工作机制和相对稳定的联勤队伍，旨在进一步完善城市管理综合执法工作机制，最大程度激发执法效能与水平。

（二）纵向维度。权力下放是本轮综合执法体制改革的重心，它不是简单地将不同行政机关的执法权集中到街镇统一行使，而是赋予街镇综合执法的行政执法主体资格，赋予街镇城市综合管理方面的全部行政处罚权，以及水务、环保、劳动保障、房管、消防、卫生、文化等部门的部分行政处罚权，赋予街道党工委人事考核权、规划参与权、综合管理权和重大决策项目的建议权等四项权力。[2]在执法人员和力量的配置上，本轮城管执法体制改革明确要求大部分执法人员下沉基层街镇，充分解决街镇执法力量不足的问题，优化一线执法人员结构，如上海市X区即原则上要求城市管理行政执法局执法大队85%以上的人员编制下沉到特定区域、街镇执法中队。[3]简言之，这次改革强调“轻型化”，“扁平化”的管理原则，将大量人员充实到基层一线执法队伍中，不仅是完成执法权限的下放，而且要实现执法人员及其配套力量的下移。

一年多以来，上海城市管理综合执法体制改革在破解执法力量分散所导致的管理碎片化、多头交叉执法和解决基层执法中权责不对称、管理力量短缺的问题上均取得了重要进展，尤其是城管执法权的下放，使得各街镇的基层执法力量得到明显加强，各街镇对自己辖区执法中队享有日常考核、管理和使用权，也极大提升了街镇对城管执法队伍的动员组织能力和指挥协调能力，同时亦使各街镇整合执法资源、提升执法实效的能力不断增强。尽管如此，但因为改革时间短、涉及面广，再加上体制关系的变革原本就是一项复杂的系统工程，需要较长时间的消化。所以，我们在前期的调研中发现，在条块关系上仍然存在一些不顺或不到位的地方需要加以关注，主要表现在以下方面：

（一）基层街镇的专业执法能力对接不上专业执法的领域。这轮综合执法改革强调权力下放、重心下沉，很多与城市管理相关的职能部门将自身的管理事项“能放则放，一放到底”，忽视放权是否匹配的问题。大量行政执法权下放到基层后，执法行为涉及环保、水务、劳动执法、安全监管等多个领域，这些领域专业性都很强，而基层执法的专业能力则相对较弱，很多事项难以对接得上，导致出现上级部门不再管了，基层又管不住的“权力真空”和“管理真空”的新问题。同时，作为区县政府派出机构的街道并不具备行使相对集中行政处罚权，仍以区城管执法局名义执法。所以，当街道执法于专业领域时，经常会因专业能力欠缺而引发违法行为和执法对象的不满，增加城管执法局被行政诉讼的风险。

（二）基层领导法治素质和能力对接不上规范性执法要求。执法权下放后，执法的专业性明显弱化。原先条线部门关于法律的意识、环境和氛围都比较好，但属地管理以后，执法权下放到基层街镇，其执法工作成为“地方政府”中的一小块。街镇领导作为管理地方事务的“统帅”，对综合管理类的事务往往驾轻就熟，而对行政执法类的事务则往往一知半解。在对接专业执法工作的过程中，少数基层领导存在着法律专业知识欠缺、法治观念意识薄弱、法治素质和能力不强以及规范性执法的意识和能力不够等问题，并习惯于用行政命令的思维来领导执法中队的执法工作，往往不能严格规范执法甚至违法。如有些街道扶持的企业违法了，城管去执法，却受到街道领导反对，导致执法行为半途夭折，执法公信力受损。

（三）综合执法的权限和人员对接不上专业执法移交事项。在将分散于各职能部门的涉及城市管理监督处罚的职能剥离出来进行集中的过程中，专业职能部门很多执法难的事项被移交给综合执法部门，但与其相匹配的执法权限和人员编制却并没有按照人随事转、费随事转的原则进行转移。这样导致的结果就是：执法权限方面，城管执法往往缺乏制约当事人的权限手段。如出租车移交给城管，城管根本不能像交警那样有拦车、扣留行车证的执法权限；人员编制方面，城管执法也经常缺乏专业的技術人员。如承重墙，城管不仅不享有法律规定的对“承重墙”的认定权，而且也不具备看懂图纸的专业技术和人才。综合执法部门对专业职能部门移交过来的执法事项往往接不住。

（四）管理与执法间的信息共享对接不上取证的实际需求。职能部门将执法事项移交给城管的过程中，很多审批部门、行政管理单位的信息并没有移交给城管部门，而且在移交后，行政管理和行政执法部门间也并未建立信息共享和交流机制，造成城管无法对当事人的信息进行及时取证，实现综合执法的目标和效果。如房管局将“承重墙”的执法权移交给城管以后，城管在取证权上明显存在“短板”。要查当事人身份证信息和房产证信息，必需出具协调函到派出所弄清当事人身份信息，并到区房管局房产交易中心查实产权信息。但派出所和房管局并没有义务去协助，经常会出现不配合的情况，导致执法陷入僵局。即便配合，城管的公务行为凭借的也是良好的私人关系而非明确的制度规定。尤其是对非本辖区居民信息的查询，城管执法人员也只能以普通公民身份，而非执法单位和执法人的身份调取信息。

为进一步完善城市管理综合执法体制，提高全市综合执法效能和水平，实现城市管理现代化和人民群众生产生活的需要，建议在以下方面作些考量：

（一）明晰街镇和城管执法局的权责关系，处理好专业执法和属地管理的边界。执法权下放必须充分评估下放后基层政府的实际执法能力，职能部门职责下沉须由上级政府严格审核把关。在具体的权责分配上，可以实行简易执法和复杂（专业）执法的划分。将凡是适合街镇管理与简易执法的事项全部下放。如城管执法中的无照商贩、露天烧烤、损坏花木等行为的相关事项均由街镇承担，由街镇综合执法中队具体负责。对不适合街镇管理与简易执法的事项均由区综合行政执法局承担，具体负责对城管、文化、交通等领域专业执法及专项整治。如城管执法中的城乡规划、户外广告和交通执法中的出租车运营、机动车停放等方面的违法行为等均由综合行政执法局承担，由专业执法大队具体负责。[4]

（二）加大对街镇领导专业法律的培训考核力度，提升他们的法治思维和能力。要提升基层街镇领导这个“关键少数”的法律专业水平和素养，可考虑在培训和考核上双管齐下。对法制思维不强、法律知识欠缺的基层领导要加大集中轮训的力度，尤其是要重视对分管领导干部的法制业务培训，使其全面了解和掌握规范统一的执法程序、执法文书、处罚标准等专业性的法律知识和执法技能，不断提升基层领导干部的法治思维和能力，防止因管理体制调整影响城管执法的规范性和严谨性。同时，对法律实施的激励机制不全、违法行政问责不足等问题，我们要积极探索“法治GDP”的评价指标和体系，把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为判断干部法治能力强弱的重要尺度、考核和识别干部能力水平的重要依据，在干部选拔和任用中确立明确的法治导向。[5]

（三）充分发挥人大立法的权威性，确保权随责走、人随事转基本原则的执行。执法权下放后，出于属地管理综合执法的需要，一些专业执法事项未经严格论证就移交给城管，随意性较大，往往只移交职责，而未移交与之匹配的权限、编制和费用，未落实到位。为此，建议移交事项必须通过人大立法讨论和确认，严格审核执法权的转移，要求相关行政管理部门在将新的行政执法职责划转至城管综合执法部门的同时，必须将其所属的行政执法人员编制和相关费用也同步划转至城管执法部门。同时人大还应考虑立法出台《城管法》，确立城管综合执法权限、范围和人员编制配备等问题，防止其他专业执法部门执法事项的随意转移，同时避免“以执法代管理”的异化现象的发生和行政管理领域管理职能的弱化，导致预前管理的意识减弱和行政管理严重缺位的问题。

（四）完善管理部门与执法部门间的信息共享机制，提升整体执法能级与效率。上海为实现跨层级、跨部门间的信息互通与对接，提出“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“3+X”的区县城市综合管理体系目标，并以市民热线服务系统为链接，以市-区-街镇三级网格化管理为平台，建立信息集中采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现了不同层级行政执法力量的信息集中采集与共享。但该系统和平台对信息的收集大多集中在事、部件本身，对其进行调查取证所需的深层次信息往往并未收录。为此，还应建立和完善管理部门和执法部门的信息共享机制，提升整体执法能级和效率。如徐汇区，在完善工商原有系统的基础上衍生出了一个事中事后监督系统，要求对行政管理和行政执法的痕迹进行及时保留，实现了管理单位和执法单位信息共享和互赢的显著效果和局面。

城管执法体制改革是一项复杂性的工程，并非一蹴而就即能完成。它涉及到政府职能转变、各条块职能部门权限和职责的划分以及人、财、事和制度等因素间的重新组合及匹配关系。在推进和完善城管执法体制改革过程中，应注意通过系统思维、整体谋划和综合施策处理好综合执法合法性与可行性的关系、专业执法与综合执法的边界关系、综合执法权力下放与基层政府对接的关系。只有这样，才能建立健全资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的城市管理综合执法体制机制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。

参考文献

[1]中共上海市委办公厅，上海市人民政府办公厅.关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见（沪委办发[2014]36号）[Z]. 2014-12.

[2]陶振.大都市管理综合执法的体制变迁与治理逻辑——以上海为例[J].上海行政学院学报.2017（1）.

[3]中共上海市X区委，区人民政府办公室.X区城市管理综合执法体制改革工作方案（X委办发[2015]36号）[Z].2015-8.

[4]曹海军.人员下沉、事权下移、就近管理——以天津市城市管理执法体制改革为例[J].行政论坛.2016（5）.

[5]张漱霆，郑伟.影响城管服务外包质量的突出问题及其对策[J].上海城市管理.2015（11）.

作者单位：中共上海市徐汇区委党校

责任编辑：周奕韵