充分发挥基层党组织在社区自治中的引领作用

王小林++朱翊

[摘 要]

静安区同步谋划基层党建与社区自治建设，在价值引领、整体功能和民主协商等方面发挥基层党组织在社区自治中的引领作用。如何最大程度发挥基层党组织在社区建设中的政治优势、组织优势和功能优势，是中国特色社区建设的关键所在。在实践中尚存在组织体系、领导体制和服务功能上的困境，须在基层基础建设、治理能力建设和法治化建设等方面深化党建引领、加强社区治理。

社区党建；社区自治；党建引领

[关键词]

[中图分类号] D267.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）06-0048-03

虽然“支部建在社区”是一个老课题，但随着2011年中央提出“最大限度激发社会活力”，随着社会管理向社会治理的转型，社区建设被赋予了新的内涵和意义。作为社区建设的领导核心，基层党组织的领导方式与内涵也必然要发生转变。如何推进基层党建与社区建设互联互促，一方面要通过党的建设来引领推进社区自治建设的实践，另一方面在社区自治建设实践中不断丰富基层党建的途径和内涵，这也是当下中国特色社会治理的重要课题。

城市社区居民自治是指以城市居民委员会等社区自治组织为主要载体，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容，广大群众充分行使民主权利，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的民主过程。在实践中，社区自治并不是一个独立的领域，而是与社区治理紧密相连的，是必须放在“社区治理”格局才能获得实质意义的范畴。在上海， 居民区通常是由若干个相近的居住小区组成、由一个居委会管辖的居住区域。目前，已明确建立了“1+1+X”的居民区治理体系（即狭义的社区治理）。其中，第一个“1”是“一个核心”，党组织是居民区治理的领导核心，主要做好共治工作，协调各类组织共同参与社区治理。第二个“1”是“一个主体”，居委会是居民区治理的主体，主要做好自治工作，即自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“X”就是其他各类组织，实践中各居民区情况不同，因而依托的各类组织并不相同。以静安区S街道为例，地处商业繁华地段，外资、百强企业较多，市属企事业单位较多，区域化党建资源较为丰富，因而依托社区党建联席会议开展区域化党建工作较多。而C街道以居住小区聚居为特征，没有充沛的社区资源，因而依托居民小社团开展自治、共治较多。因此，虽然社区治理格局相似，然而社区发展的路径和面貌却不尽相同，社区基层党组织在社区治理中的作用也不尽相同。

以静安区的实践为例，关于社区自治的管理体制主要包含四个方面的制度建设：一是在街道职能中强化对社区自治工作的管理和指导，建立了社区自治工作部，负责居民区自治建设、居民区党建工作以及对社区各类自治组织的指导、服务等工作，加强行政支撑。二是构建了以居民区党组织为核心、居委会为主体、其他力量支撑的“1+1+X”居民区工作格局，理顺了自治体制。三是建立健全了居委会和下属的工作委员会、楼组长、楼组五大员四级组织网络，形成了居民区党总支—居委会—一长五大员上下贯通、左右联动的社区居委会组织体系新格局。四是落实了居委会工作经费，自2010年起，按照每个居委会20万元的标准下拨工作经费，保障居委会落实自治。

在组织、人事、财力保障下，党建引领下的社区自治成效初显。各社区形成了各具特色的自治载体和品牌。其中“三元四自五化”同心家园社区自治工作模式，以群众自治为主体，与区域化的社区共治和行政化的政府综治有机结合，实行“三元治理”，突出共治平台建设；“两小项目”和“我为文明小区出份力·爱我家园”聚焦各居民区独有的实事民生问题，由居民区自己提需求、自己出思路、自己来操办，突出自治能力建设；“一二三四五”楼组工作法着眼于缩小自治半径，探索楼组自治；“四议五要”群众工作法着眼于规范自治行为，推进社区自治的科学化、规范化、民主化。

（一）坚持价值引领，在社区生活中倡导积极的价值取向和健康的精神追求。从静安区的实践看，着重强调了三方面：一是强化主人翁意识。社区是一种新的生活方式，这种新的生活方式是以私有财产为核心，以共有财产为纽带的一种公民社会的生活方式。但是这种生活方式是20世纪90年代实行商品房政策之后才有的，加之受传统思想的影响，人们仍然不适应公共生活。作为社区建设的主体，居民的主人翁意识比较缺失，对社区生活的参与度不高。因此，有的居民区就从物业费的讨论入手，鼓励大家参与社区事务，慢慢培养社区意识。二是强化民主意识。在社区自治中，居民与业主享有各项民主权利，这些权利本身就是自治的关键性载体，但有些居民不关注选举，不参与投票。对此，在“党建引领”实践中，就更注重为居民营造民主的生活环境。比如评低保、社区项目专项经费的使用等事项，过去不注重透明、规范，加强居务公开、网上公开后，居民们表示“自己的规矩自己定”，自然会去遵守这些规矩。三是强化法治意识。自治本身是制度化治理，在社区里生活，就要学会社区生活的规则。作为业主应该承担什么责任，怎样保护自己的利益，怎样尊重别人的利益？大家怎样共同相处？如果不懂规则，遇到问题就不会自行处理，而是需要政府与居委会的介入。对此，在“党建引领”实践中，就更关注引领居民有规则、懂规则、用规则。建立了业主公约后，没有“上墙”了事，而是一家一户上门解释，请业主签字。虽然社区工作细微繁琐，但意义重大，具有社会教育和价值引领的功能。

（二）聚焦整体功能，在系统谋划中同步推进区域化党建与社区建设。从静安区的实践看，主要强调了三个方面：一是构建适应社区治理要求的基层党组织体系。区域化党建是新形势下优化党组织设置方式，以适应社区治理要求的重要制度载体。静安区成立“共同行动”区域化党建联席会议，形成“1+7+14”的区域化党建体系（1个区级联席会议，7个大口专业委员会，14个街道、镇联席会议分会），区域化党建的“网”越织越密，通过系统化建设，同时也推进了社区党建对社区的有效“嵌入”，以及对社区空间的有效覆盖。二是创新适应社区治理要求的基层党组织领导体制。以基层党建引领带动社区自治，必须正确处理基层党组织与其它多元社会主体之间的关系，从体制上保证基层党组织在社区治理中的领导核心地位。静安区在构建区域化党建时，并没有停留在民生服务项目上的互联互补，而是立足区域整体，不论是区属、市属还是中央所属，不论是机关、企業还是事业单位，不论是国有、民营还是外资，都是区域化党建整体的组成部分，在区域整体上提升体制的整合、协调、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体共同参与和推进社区治理。三是强化适应社区治理要求的基层服务型党组织建设。区域化党建体系也是一个满足基层社会多样化利益需求的载体和平台。每年，静安区要在这个平台上解决百多个事关社区民生的实事项目。民生服务是实现基层党组织自身的先进性、影响力和代表社会共同利益的实质路径，也是扩大党在基层社会的政治影响，巩固党在社区的执政根基的重要载体。

（三）突出民主协商，在社区治理中引导各方力量共商共治、民主决策。社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。在静安区的实践中，通过功能分化来实现社区公共事务的有效治理：政府组织承担行政管理功能；社会中介组织承担公益性、专业性服务功能；社区自治组织承担居民权益表达与维护功能；居民小社团履行互助功能。社区是政府、社会组织、居民及其他组织的公共空间。现代社区治理结构的特点表明，政府组织和其他组织、居民个人的关系将不再是单纯的管理和被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区的公共目标。社区组织、居民个人都应依法合规地参与到社区公共事务的协商、决策、执行或监督等各个环节。在居民区治理中，党组织的角色已经发生了转变，不再是实质领导，而是组织引导，担当“老娘舅”的角色，引导凝聚各方力量共商共治。因此，社区自治中党的领导方式改变了，通过法定的程序参与基层社会的自治，通过合作、委托、平等协商、引导、示范等多种方式团结群众，形成一整套民主协商、民主决策的制度。静安区各居民区的共建理事会、党建联席会议、党员议事会都表明，基层党组织的传统角色已经转换，更突出引导、协调、共治的作用。

（一）党密切联系群众的政治优势需进一步加强。随着越来越多的“单位人”成为“社会人”，社区日益成为城市管理的重心、成为新形势下增强党的阶级基础、扩大党的群众范围、巩固党的执政基础的重要阵地。社区党组织是社区建设的领导核心，要首先使得基层党组织充满活力，形成一支奉献社区的党员队伍，才能进一步在社区形成道德力量和引领作用。

（二）居民区党总支“牵头抓总”作用需进一步加强。居民区党总支是社区各类组织和各项工作的领导核心，始终要发挥好牵头抓总的作用，以党的基层组织建设带动其他各类组织建设，把好政治方向，整合好组织资源，支持和保障居委会开展自治。但是客观上，居民区党建点多面广，居民对社区要求越来越高，行政“充权”的体制尚未完全理顺，居委会自治能力仍需培育，居民参与意识与能力仍需加强，造成居民区党总支在实际工作中显得“左支右绌”。有的居民表示对居民区党总支提出过意见或建议，但是没有反馈和行动；有的居民表示基层党组织深入了解群众真实需求不够，而主要是配合上级部署的任务；有的居民表示得到社区服务不够。这就要求，基层党总支更好地理顺工作方法和载体，做好工作虚与实的有机结合，有针对性地开展群众工作，服务居民，从而凝聚人心。

（三）社区党建的“开放性”建设仍需进一步加强。要以保障党员民主权利为根本，着力完善党内民主制度、探索党内民主实现形式，充分激发基层党组织和社区广大党员参与社区自治的积极性、创造性。但是，实践上，社区党员对党内生活参与不足，党员听证会、党员议事会等民主决策实践仍然不足，团结有能力、热爱社区党务工作的人士进入领导班子的机制尚未完善。进一步，更广范围内的开放性，比如吸引社区内各自治组织、群团组织、“两新”组织参与议事协商，形成各方参与、合作共事的机制与氛围尚未形成。

（一）夯实基层基础，加强基层党组织的自身建设。社区建设和社区自治是一项具有重大战略意义的创新任务，也是没有任何模式、任何经验可借鉴的具有中国特色的创新任务。社区事务不再是过去婆婆妈妈的事务性工作，“技术含量”越来越高，这就要求用转型的眼光来看待社区基层党组织建设，从过去经验式、粗放式的建设转型为科学化、规范化党建方式。一是选好配强社区党组织班子，不断完善培养选拔使用机制，提高社区党务工作者的政治、业务素质，较好地发挥党组织的领导核心作用。二是加快社区专职党务工作者队伍职业化管理体系建设，建立健全资格准入、级别晋升、专业培训、薪酬体系、考核评估等机制，真正实现基层党务工作者队伍职业化管理、专业化建设和社会化运作。三是建立完善社区党务干部教育培训机制，加强培训的针对性、操作性，树立“给资源不如给能力”的理念，推进社区自治能力建设。

（二）探索共生规则，建立互信互助的社区规范。基层党组织要善于利用权威在社会领域内建立互信、互助的社会规范。一是建立健全由居民区党组织牵头，居委会、业委会、物业公司、驻区单位等参加的党建联席会议制度，推进民主决策。二是发挥居委会五个工作委员会（综治和调解工作委员会、社会保障工作委员会、计生和公共卫生工作委员会、环境和物业工作委员会和精神文明建设工作委员会）的作用和听证会、协调会、评议会作用，通过民主制度把党和政府的要求转化为居民群众的自觉行动。三是倡导邻里互助、守望相助的社区精髓，通过培养社区意识，建立共同的行为规范和价值理念。

（三）落实依法保障，形成制度性的积淀和累积性的发展。法治能取得长久的回报，而行政手段只能取得一时的效果。很多居民表示，不是不愿意参与社区自治，但目前条框不少，这样那样的阻碍太多，就连成立个业主委员会都要历经困难，难免就打了退堂鼓，希望能将国家有关居民自治的法律法规落到实处。还有一些乐意从事公益的居民表示，現在做的很多工作都是自己贴钱在做，希望政府能够做好财力和物力保障。凡此种种都说明，政府从社会领域具体事务的管理者和公共服务的实干者中退出后，要更多回归社会政策制定者和服务监管者的角色，给社区自治建设提供制度基础和法治支撑。

作者王小林系中共上海市静安区委党校教育长，朱 翊系中共上海市静安区委党校科研室主任、讲师

责任编辑：卞吉赋