坚持抑或妥协：国家政策与民众意愿的冲突

汤兆云+李程轶

摘 要：1980年代中国生育政策之所以成为一个非常重要的社会学议题，一方面是它关涉国家为了达到既定的经济和人口目标，对民众生育子女的数量实行了严格限制；另一方面受传统生育文化以及当时较落后的社会经济、较欠缺的社会保障背景等多重作用，民众对生育子女数量的意愿和要求超出了国家对生育子女数量的限制。通过对1980年代国家为了满足民众适当的生育意愿对生育政策的调整和完善，最后制定出国家和民众都较满意的生育政策这一过程的分析，可以看出在关乎冲突双方现实利益面前，冲突双方是有可能寻求现实利益上的妥协，

实现国家政策与民众意愿两者利益的最大化，最终实现双赢的。

关键词：国家政策；民众意愿；生育政策

中图分类号：C924.21 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）03-0063-07

西方的社会冲突理论将冲突视为社会互动的一种基本形式，强调人们因有限的资源、权力和声望而发生的斗争是永恒的社会现象，也是社会变迁的主要源泉。该理论认为：社会的各部分永远不是作为整体的一部分而平稳运行的，实际上，它们是互相冲突的[1]（p.18）。本文试图用社会冲突理论诠释1980年代中国生育政策在运行的过程中，国家政策与民众意愿在面临“坚持抑或妥协”时的选择，从一个侧面印证社会学冲突理论在当今社会的理论和实践意义。

1980年代中国生育政策的运行已成为一个非常重要的社会学议题。一方面是它关涉国家为了达到既定的经济和人口目标（到20世纪末实现四个现代化，到二十世纪末人口数量不超过12亿，人口增长为零），对民众生育子女的数量实行了严格限制（一对夫妇只生育一个孩子）；另一方面，在传统“早多男”的生育文化和当时比较落后的社会经济以及较欠缺的社会保障背景的多重作用下，民众对生育子女数量的意愿和要求超出了国家所制定的生育子女数量的限制。于是，就产生了冲突。这从一个方面印证了科塞关于冲突原因的命题：当不平等系统中的统治者对现存稀缺资源分配的合法性提出质疑时，更有可能发生冲突。由于这场冲突关涉双方的现实利益（对国家来说，在较短时间内控制人口数量；对民众来说，提高人均国民生产总值），他们更有可能寻求在实现利益上的妥协。因此，这场冲突的双方在共同利益面前逐渐妥协，从而实现了国家政策与民众意愿两者利益的最大化。这样，科塞关于冲突功能的命题在这里又得到印证，即社会冲突是否有利于内部适应，取决于是在什么样的问题上发生冲突以及冲突发生的社会结构[2]（p.135）。

一、冲突的缘起：国家政策与民众意愿的冲突

对社会冲突的定义有多种方式。科塞认为，冲突是对有关价值、稀有地位的要求、权力和资源的斗争[2]（p.2）。在这个定义中，科塞把冲突的原因归结为权力、地位、资源的分配不均等物质性因素和价值观的不一致等非物质性因素。在科塞看来，二者中的任何一个在互动中均可构成冲突的根源。对民众来说，如果生育子女的数量也是一种价值、稀有地位的要求、权力和资源的话，那么，1980年代中国生育政策在运行过程中出现的冲突就是国家政策与民众意愿基于对这样的价值、稀有地位、权力和资源的要求和斗争，即广大民众为其生育子女这“一种价值、稀有地位的要求、权力和资源”等物质性因素和价值观而与生育政策产生的冲突。

（一）国家为达到既定的经济和政治目标

1978年12月召开的十一届三中全会提出了在20世纪末实现四个现代化的宏伟目标。为使这一时期的人口增长和社会经济发展相适应，国家对人口控制提出了三个明确目标：（1）到二十世纪末人口数量不超过12亿；（2）到二十世纪末人口增长为零；（3）1980年人口自然增长率降到1%以下。

当时中国的人口形势是这样的：1978年、1979年末总人口分别为96259万人和97542万人，出生率分别为18.25‰和17.82‰，自然增长率分别为12.00‰和11.61‰，总和生育率分别为2.12、2.24。根据人口基本情况，设定不同人口增长的参数，会出现不同的情况。（1）1978年末总人口是96259万人，如果按照新中国成立后到当时年均递增2.0%推算，到20世纪末是14.8亿。如果按1966年～1971年间年均递增2.6%推算，到20世纪末近17.0亿。（2）如果按照当时计划生育工作开展水平，即农村、城镇两胎以上比例分别为30.0%、10.0%，则年新增人口1000多万，到20世纪末全国总人口数量接近13亿。（3）如果每个家庭生育两个小孩，1980年人口自然增长率可以降到1.0%以下，到20世纪末全国总人口数量控制在12亿以内。要实现国家提出的三个人口控制目标，学术界建议杜绝一对夫妇生育三个和三个以上孩子（当时农村家庭有30.0%、城镇家庭有10.0%以上生育三胎），大力提倡一对夫妇生一个孩子；至20世纪末，逐步做到城市一半家庭生育一个孩子，农村1/4家庭生育一个孩子。按这个方案推算，从1980年代初至20世纪末期这段时期，人口增长率能稳定在0.9%～1.0%之间，到20世纪末增长率可以降到0.47%，人口总数在11.8亿左右[3]。人民日报的测算表明：如果按当时一对夫妇平均生2.2个孩子计算，到20世纪末全國总人口数量将达到13亿，在40年后将超过15亿；而解决这一问题最有效的办法就是每对夫妇只生育一个孩子。

在此背景下，1980年9月党中央、国务院《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提倡一对夫妇只生育一个孩子。值得注意的是，国家虽然只是“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，但是实际工作部门把它作为一个具有法律作用的中央文件，并以此作为在全国不分城乡推行“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策的“尚方宝剑”。

（二）民众的生育意愿

那么，当时的主客观情况能否满足在全国不分城乡推行“一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策呢？我们先来分析这一时期的民众生育意愿。生育意愿包括人们的生育目的、生育数量、子女性别以及生育时间等，它是多因素共同作用的结果。生育文化是其中一个重要因素，“生殖作用在人类社会中已成为一种文化体系。种族的需要延续并不是靠单纯的生理行动及生理作用而满足的，而是一套传统的规则和一套相关的物质文化的设备活动的结果。”[4]（p.25）中国传统生育文化对子女数量、性别①以及目的的期盼是比较高的，并对不同时期的人口生育产生重要影响。

不同的调查数据显示，1980年代民众生育意愿在子女生育数量方面为2个左右（参见表1）。1979年底，北京、四川农村青年生育二孩意愿的比例分别为66.5%、75.2%；1988年吉林和湖北的夫妇生育二孩意愿的比例仍然高达63.0%、76.6%；这一时期，城市居民生育二孩意愿的比例也在60%左右。1979年底北京城区居民生育二孩意愿的比例为57.7%，1981年底上海城区居民生育二孩意愿的比例为68.0%，1987年北京城区居民生育二孩意愿的比例为76.6%，1988年湖北城区居民生育二孩意愿的比例为76.6%。

人口经济学家H.Leibenstein指出：人们生育意愿与社会经济发展呈现负相关关系，特别是随着经济收入的提高，他们生育子女意愿数量会显著降低[5]。那么，处于1980年代经济水平的居民意愿生育率是多少呢？这一时期，中国农村全家年平均收入为3300元左右，其意愿生育率为3.87个孩次[6]。这可从这一时期的人口总和生育率水平上反映出来。1975年、1980年我國妇女总和生育率分别为3.57、2.24；1975年、1981年农村地区妇女总和生育率分别为3.951、2.910，均值为3.15，都高于“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策的要求。

性别偏好是生育意愿的另一个重要指标，它对居民的理想子女数的多少也有较大的影响。各种调查数据显示，1980年代生育一男一女是居民最为普遍和强烈的愿望（参见表2）。1979年北京郊区、四川农村选择期望生育一男一女的分别达到了54.6%、50.6%；到1986年四川泸州选择期望生育一男一女的仍为67.2%。民众表现在子女数量和性别偏好方面的生育意愿从一个侧面说明该时期“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策的不现实性。

科塞认为，社会问题的产生来源于社会不同群体、不同组织间的持续不断的利益冲突和价值冲突[2]（p.189）。1980年代，国家与民众关于生育政策的利益、价值观念不同，于是就产生了冲突。

二、冲突的转折：国家和民众在生育政策方面坚持抑或妥协的选择

如前文所述，这一时期国家“一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策与绝大多数农村民众群体的生育意愿有较大的差距，并产生了严重冲突。因此，这一时期我国人口出生率、自然增长率和总和生育率都有所反弹，即农村育龄妇女的生育水平超过或接近三个孩子，这更从反面说明独生子女人口政策在农村地区不具备可操作性。这里以1982年全国、城市及农村地区育龄妇女生育状况构成为例来作说明（参见表3）。1982年农村地区一胎率只有57.70%，独生子女领证率只有59.02%，多胎率却有16.69%；城市的一胎率为83.76%，多胎率为5.19%。也就是说，无论是从这一时期农村地区的总和生育率还是从多胎率和独生子女领证率来看，还远远没有达到“一对夫妇只生育一个孩子”的政策要求。

这种对立、冲突情绪至少反映在两个层次上：（1）中国当时相对落后的社会经济发展水平②和薄弱的社会保障特别是养老保障体系③，是广大民众产生“多子多福”、“养儿防老”生育观念的深厚土壤；（2）中国人的生育观念有着中国文化的深厚烙印。中国人崇拜祖先，注重传宗接代，从这个意义上讲，中国人对男性的偏好不再只是经济意义上的（如农业劳动力、养老等），而是一种深层次的精神需要。所以，在1980年代，无论是在经济利益层面，还是在生育观念层面上，“最多两孩”的生育政策要求都已经达到了民众生育意愿和生育行为所能承受的最大极值[7]。这恐怕是“一孩”政策难以实施的根本原因。

于是，学术界对不分城乡实行的“一对夫妇只准生一个孩子”的生育政策开始反思，并提出了一些新的思路。唐元认为，实施“一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策，要考虑到我国城市和农村在经济发展和生活水平上的差异，要有所区别：（1）城市和工矿企业，以及县城、集镇和农村凡有固定工资收入并能享受退休待遇者，一般每对育龄夫妇只生育一个孩子；（2）广大农村和城市郊区的农、牧、渔民和其他居民，因暂无年老退休制度，凡头胎是男孩的就只生一个，头胎是女孩的，可以再生一个；（3）符合政策规定生二胎者，可生两个。如果实施“允许农村独女父母生二胎”生育政策，2000年我国人口总数为11.6517亿，不超过12亿人[8]。

在此背景下，党中央和国务院采取了实事求是的态度，对生育政策进行了重新研究。1981年9月，中央书记处听取并讨论了计生委关于计划生育工作的汇报。会议提出：今后一段时期在城市地区仍然应该毫不动摇地继续坚持实行“一对夫妇只准生一个孩子”的人口生育政策。综合考虑农村地区的实际情况，提出两种方案予以选择：（1）继续提倡“一对夫妇只准生一个孩子”，但符合特定条件的可以生两胎，杜绝三胎；（2）一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的可以批准生两胎。后经过讨论，选择了第二种方案。1982年10月，中央办公厅、国务院办公厅在转发的《全国计划生育工作纪要》中列出了照顾某些有困难的农村群众生二个孩子的十种情况[9]（p.21），主要包括第一个孩子非遗传性残疾以及残废军人、归国华侨等特殊情况。这些规定虽然使一部分农村地区人口有了生育二孩的可能，但根据国家计生委的测算，全部按十种情况生育二孩，也只能占到需求的5.0%左右，因而，这实际上并未能真正解决农村地区民众生育的实际困难。

可以说，直到这时，国家政策和民众意愿关于生育政策上的冲突只是出现了转机，或者说只得到了部分的解决。

三、冲突的解决：实现国家和民众利益最大化

鉴于“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策在农村地区陷入窘境，难以为继，并产生了许多政策决策者当初未能预料到的负面效应，为了缩小国家生育政策与民众生育意愿的差距，缓和干群关系，1984年4月，党中央在批转的国家计生委党组《关于计划生育情况的汇报》中提出了“开小口”、“堵大口”、“刹歪口”这一所谓的“口子”人口生育政策[9]（pp.24-27）。“口子”人口生育政策的实施，标志着对“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策调整和完善工作的开始。

与此同时，理论界也在探讨适合农村地区实际情況的生育政策。1984年2月，梁中堂提出了在农村地区实行“晚婚加间隔”的生育政策，即允许一对夫妇生育二个孩子，但间隔必须延长到8～10年；继续提倡和鼓励一对夫妇只生一个孩子，并争取独生子女率达到30%。如果实行这样的方案，在20世纪末可以把人口控制在12亿以内[9]（pp.573-575）。

马瀛通、张晓彤提出“允许农村地区育龄夫妇在24岁生育第一胎，间隔四五年再生一个”的方案。按照这样的方案，到20世纪末中国人口总数控制在12亿左右，而不是12亿以内[9]（pp.575-576）。这是理论界第一次提出“到20世纪末人口总数控制在12亿左右，而不是12亿以内”的命题。这对以后国家人口政策的制定产生了重大影响。后来的实际情况也证明了这一命题的正确性。

但是，由于在对人口生育政策的调整过程中，有关部门没有充分估计到从“一对夫妇只生育一个孩子”人口生育政策过渡到“口子”人口生育政策之间的制度衔接性，更由于“口子”人口生育政策在实际运行过程中缺乏可以操作的标准，也就是说，这一时期的“口子”人口生育政策从“紧”抑或从“松”没有严格意义上的尺度标准，一些地区竟制定了违背计划生育政策的“乡规民约”④，这显然与人口生育政策对生育数量的明确规定是相矛盾的。其结果是，这一时期人口政策的调整不仅没有达到预期的政策效果，反而引起了不少地区人口计划生育工作的波动和混乱，致使全国不少地区的人口生育水平出现回升⑤。因此，如果说“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策在于脱离了农村客观实际情况，脱离了对民众生育期望的研究，那么，“开口子”调整政策在进一步认识到我国的客观现实之后，却又忽略了对政策本身所涉及的具体问题的研究，尤其是两种政策之间的衔接点和过渡性等实质性问题。

为了解决“开口子”调整政策所产生的负面影响，全国不少地区进行了一定程度的实践，并在此基础上总结出了一些较好的、可以在全国推广的经验和方案。如山东省规定，在符合一定的条件下，允许农村独女户夫妇再生一个孩子；福建省规定，沿海地区渔民家庭第一孩为女孩的，经过批准可以再生育一个孩子，这一规定在相当程度上能够满足他们对男孩的期望。1986年12月，中央专门会议规定：农村地区除过去规定的一些特殊情况可以生育两个孩子外，要求生育第二胎的独女户，间隔若干年后可允许生二胎。这反映在计划生育的实际工作中，各地区的计划生育工作掌握了主动权。于是，在国家总的人口生育政策的指导下，各地区根据自己的实际情况，对人口生育政策进行了调整，逐渐形成了符合当地实际情况的生育政策类型。自此以后，我国农村人口生育政策形成了三类情况：（1）北京、上海、天津、江苏、四川等五个省市继续严格实施“一对夫妇只生一个孩子”的人口生育政策，照顾可以生育两个孩子的特殊家庭比例远低于10.0%，这主要为第一孩为残疾等特殊情况；（2）河北、山西、辽宁等18个省、自治区一般提倡“一对夫妇只生一个孩子”的人口生育政策，但农村地区家庭第一孩为女孩的可以生育第二个孩子，其比例约在30.0%左右；（3）宁夏、云南、青海、广东、海南等省、自治区基本上允许一对夫妇生育两个孩子[10]（p.171）。由此可见，我国人口生育政策通过地区差别、民族差别表现出来：（1）城镇地区家庭只能生育一个孩子，而农村地区家庭第一孩为女孩的，间隔若干年后可以生育第二个孩子；（2）少数民族地区一般没有生育数量方面的规定。也就是说，我国农村绝大多数地区是实行1.5个孩子左右的开放女儿户的政策，而不是“一对夫妇只生育一个孩子”的人口生育政策。

这样，经过数次调整和完善，到1980年代末期，我国形成了国家和民众两利的生育政策，从而实现了国家政策和民众意愿在生育政策方面的利益最大化。冲突由此解决。

结 论

首先，国家是各种社会、经济、政治政策的制定者和执行者，在制定、执行政策的过程中，要充分考虑不同阶层、不同群体的自身利益，并充分听取他们的诉求，要设立不同的利益表达机制。只有这样，才能保证在关乎冲突双方现实利益面前，冲突双方寻求在现实利益上的妥协。1980年代国家为了满足民众适当的生育意愿对生育政策的调整和完善，最后制定出国家和民众都较满意的生育政策的这一过程，就充分说明了这一点。

其次，科塞认为，一种关系内部没有冲突不能成为其基础稳固的标志，因为关系双方害怕断绝这种关系，就努力避免表现出他们的敌对情绪，也就不会有任何冲突行动，但这种表面的和谐显然不能表示他们之间关系的稳固。如果关系双方认识到关系是牢固的，那么这种关系内经常的冲突也会不断，因为他们意识到这无害于彼此的关系，他们就会自由地表达自己的感情和行为[2]（p.138）。1980年代中国生育政策在运行过程中出现的国家政策和民众生育意愿上的冲突，之所以能够在可以控制的范围之内，就是因为冲突双方并没有根本的利益冲突，且随着冲突的解决双方关系会更加牢固。

最后，对整个社会系统而言，冲突能够建立并保持一种平衡机制，促进社会结构的整合和完善。科塞认为，社会冲突有可能使矛盾激化，但也有可能使矛盾得到解决或缓解；一个富有弹性、允许社会冲突存在并将其制度化的社会结构，就会将冲突（对立分歧和敌意等情绪）分布到社会结构的各个方面，这种冲突就会对社会结构产生积极的作用，即促进社会的整合和社会结构的完善[2]（p.23）。1980年代初期，国家提出“一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策后，由于与民众生育意愿差距甚远，在实施生育政策的过程中，出现了一些影响党群关系、干群关系的社会冲突问题。但是，这些冲突在可控范围内，并随着冲突的解决，国家和民众的关系得到更好的整合和完善。这为该时期人口控制工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。正确的生育政策对人口问题的解决具有重要意义。新中国成立六十多年来，我国在制定生育政策方面既有成绩，也有经验和教训。1980年代国家适时考虑民众适当的生育意愿进而对生育政策进行调整和完善，最后制定出国家和民众都较为满意的生育政策，成功解决了国家政策和民众意愿之间的冲突。我国在后来制定相关政策时借鉴了这一点，人口政策从1980年代的“一对夫妇只生育一个孩子”生育政策（包括特殊情况可以生育二孩），经过“双独夫妇”两孩政策、“单独夫妇”两孩政策，实现了目前的“全面二孩”政策。

注释：

①中國传统生育文化对子女性别的期盼主要表现为男孩。到1980年代，这种现象在某些地区还存在着。据《人民日报》报道，安徽省怀远县某个生产大队于1980年和1981年共溺死女婴40多个；该县君王公社梅庄大队于1982年第一季度生了8个小孩，其中5个女婴有3个被溺死，2个被遗弃。参见《农村溺弃女婴现象仍然存在》，《人民日报》1983年4月7日。

②1978年、1980年、1985年、1986年、1987年、1988年、1989年，我国农村居民家庭人均纯收入分别为133.6元、191.3元、397.6元、423.8元、462.6元、544.9元、601.5元，城镇居民家庭人均可支配收入分别为343.4元、477.6元、739.1元、899.6元、1002.2元、1181.4元、1375.7元。参见国家统计局《中国统计摘要》，中国统计出版社1999版，第78页。

③社会保障包括多方面内容，养老保险是其主要组成部分。这一时期，我国城镇职工实行的是退休养老保险制度，但水平非常低，同时随着养老人数的增长还面临着难以为继的境地；农村地区由于联产承包责任制实施后集体经济的弱化，对传统的“五保”制度造成了很大冲击，其养老保险出现许多空白。

④据《中国农民报》1981年9月27日报道，广东信宜县丁堡公社某些生产队的“乡规民约”中规定“一对夫妇可以生育第三胎”，如还没生育男孩子的，还可以生育第四胎、第五胎，甚至可生育到有男孩为止。

⑤1984年，有关部门提出“开小口、堵大口”的办法，规定允许部分有实际困难的农户生育两个孩子，“将农村照顾二胎5%以下的比例扩大到10%左右”；1985年又把这个比例扩大到20%；1986年又提出照顾独女户，将上述比例又扩大到50%。但“小口”好开，“大口”难堵。由于这一政策的失误，许多地方出现了“有钱的买着生，有权的明着生，胆大的抢着生，没钱没势的偷着生”等现象，一些地区的多胎率高达45%以上。据《中国农民报》1984年2月7日报道，四川渠县清龙公社党委副书记朱某某违反计划生育政策，1980年前他爱人生下两女后，不采取节育措施，1981年9月又生下第三胎，1983年7月又强行生下第四胎。这样的例子在全国其他地方也出现了不少。

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[责任编辑：陈文杰]