药品安全从行政监管走向协同治理的路径审视

杨华锋

摘 要：公共健康领域安全风险的不确定性与复杂性亟待协同治理予以纾解。一桩山东疫苗的“旧案”诱致大规模行政问责与系列政策调整，促使药品安全监管逐向走向协同治理，但作为事务领域长期游离于治理之外。这主要囿于行政沟通的效能偏低、行业政策调适的协同性不高以及部分官员热衷于“共治”的“民主”解读。实践形成的“媒体驱动型”治理格局存在公器私用的空间，难以避免社会恐慌与信任滑坡的蔓延，且容易刺激行政问责的安抚性与慰藉式偏好。只有基于政府部门的有效合作、放松管制、培育领导力以及共享裁量权与共担责任，才能更好地构建“政府引导型”的協同治理以避免陷入回应性误区。

关键词：药品安全；行政监管；协同治理；山东疫苗事件

中图分类号：D63，R194 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）03-0008-08

引 言

2016年3月18日，《澎湃新闻》一篇《数亿元疫苗未冷藏流入18省份或影响人命，山东广发协查函》的报道，掀开了“山东疫苗事件”的序幕①。这是2015年由公安部门侦破并树立为年度十大典型案件的一桩“旧”案。然而，当时并未引起普遍关注，一年后掀起轩然大波，难免发人深省。在政府部门、医药专家及部分行业NGO看来，山东疫苗事件本身并未构成公共卫生事件。首先，就药品的不良反应监测而言，并未发现疫苗接种异常病例。在山东省近年的疫苗接种不良反应监测中，其不良反应总体趋势亦是下降的。其次，就药品本身的成分而言，涉案疫苗为病毒或病菌，长时间脱离冷链，虽会失去活性导致接种无效，但本身并无毒。“有毒疫苗”的报道多是以讹传讹。最后，就疫苗产品上市条件而言，疫苗产品上市审批时，药品要通过高温“挑战性试验”；同时，疫苗产品需设置有效期的“提前量”②。换言之，涉案疫苗虽然临期并脱离冷链，但并不必然导致无效。结合政府部门对涉案疫苗的检验看，其质量和效力全部合格。因此，他们认为该案并未出现安全性问题，未造成公共卫生事件。那么，喧嚣一时的疫苗事件到底意味着什么呢？

一件药品非法经营案逐步演化为国际性的疫苗安全事件，主要基于以下几个方面的因素。一是食药部门的反应相对迟缓、应急治理方案选择不当，未能及时跟进调查与处置。当公安部门将案件破获，并作为打击食药安全犯罪典型案例通报时，食药部门虽立案督办，但未能有效追踪不良疫苗的走向，未能充分有效地履职。二是部分媒体对公共舆论焦点的塑造。该事件早先已由相关主流媒体报道，但未引起公众关注。后经其他媒体的焦点重塑，成功唤起公众注意力，并迅速形成指向性明确的“公共能量场”。三是参与治理渠道的充分性与有效性不足。因民主参与渠道的局限，一旦公共事件发生，社会容易迅速积聚起大量“潜在参与者”。一般来说，食药安全事故的个案容易被过度解读，经放大性传播后引发公众担心和忧虑，从而激发其参与热情。理性地看，该疫苗事件牵涉的政府部门非常广泛，既涉及同级不同部门，亦涉及同一部门不同层级间的关系，远非单一的食药监所能涵盖，但因其是行业性的执法部门，自然难免成为众矢之的。

“山东疫苗案”可谓是全方位地呈现公共安全治理体制与协调机制内在机理与外在风险的舆论事件。这一事件并未随着《国务院关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定》的出台而终结，其对社会安全与医药市场的影响正逐渐呈现。屡见报端的“疫苗短缺”与“拒绝接种”现象正在各地上演，对未来的公共卫生安全埋下隐患③。不宜简单地断言，疫苗新政导致流通环节出现问题，也不宜将疫苗接种率的下降归因于山东疫苗事件所造成的社会恐慌。一方面，“疫苗短缺”是药品流通新政的 “副产品”。流通环节出现问题，调整相应政策亡羊补牢是自然之选。然而，如果公共政策的调整目标在于“舆论”降温，那么政策执行中的成本与收益分析必将让渡于“政治正确”，政策执行效果必将大打折扣。另一方面，“拒绝接种”是疫苗信任危机的体现。免疫规划是现代社会预防、控制乃至消灭传染病最经济、安全和有效的手段。大规模的疫苗接种不是简单的个体免疫，而是公共健康的改进。

疫苗安全事件一旦发生，源于个体安全目标与公众福祉的感知差异，拒绝接种也就成为其“理性选择”。如何解释这一问题，端赖对该事件“协同治理”路径的讨论。

一、从监管走向治理的历史情境

在社会风险不确定性与复杂性与日俱增的情境下，传统的行政监管面临越来越严峻的挑战，而治理的改善越来越多地需要政府、市场、社会三者的共同努力，将可能产生的损害降至最低，变风险的“无常”为治理的“有常”。

在传统意义上，药品安全是行政监管的议题，并未进入治理的话语体系。然而，“监管”并不是个明确的概念。“我们生活在一个‘监管型国家，但‘监管一词仍是一个使用频繁却很少得到准确定义的术语。”[1]（p.2）传统的行政监管模式强调通过政府的管制，以形成市场秩序和社会秩序。但在药品安全领域，该模式面临越来越多的问题与挑战，即“公众呼唤行政监管与不信任行政监管并存，既期待行政机关强化行政监管和执法，但又对行政监管和执法的公正性抱怀疑态度”[2]。因应这一困境，有学者认为，只要构建多元的监管模式即可应对当前的治理危机。在该监管模式下，政府不再是直接的监管者，而是构建者，即通过制度设计来激发和培养其他社会个体的公民精神、主体意识和自我监管的能力[3]。这种具有典型第三条道路色彩的“回应性监管”，寄望通过“大监管”的概念以实现政府与公众的合作监管，在理论上存在理想主义色彩，在现实中容易造成监管理念与治理理念的混乱。与其说，治理变革的逻辑在于扭转监管模式，不如说是变“监管”为“治理”。如果驻足于“监管”的话语体系中，那么“治理”的机制将难以扎根。其实，以治理效果为实践导向，本质上已经脱离了“监管”的话语边界。因为行政监管的本质是“以简单性思维应对复杂性的事件”，以一种工业社会时代所推崇的科学、明确、可设计的管理理念来治理后工业社会时代下的不确定性与复杂性，必然面临应对与回应的尴尬与乏力。如果将重点放在“回应性”上，必然难以避免媒体的曲意迎合、绑架民意，并对施政施加影响，削弱对问题根源的理性分析，导致治理变革驻足于舆论应对，缺乏对深层次体制机制问题的讨论。

然而，改进政府监管并不能解决一切问题，并且很多时候政府就是问题本身。在药品安全领域，希望通过加强政府监管而收获安全，历史上的数据并不支持。“每年被FDA批准的药品在美国仍造成约10万人死亡，100万人严重受伤。很明显，（监管）系统没有过滤掉所有风险。在对民众住院诱发因素的排序中，处方药导致的严重伤害占到26%。其中，车祸与谋杀分别占到2%和1%。”[4]（p.270）我国自2015年地方食药监部门开始推进“三合一”改革，一定程度上造成药品安全监管职能的碎片化。随着条块关系的日益复杂及其专业性的稀释，寄望于行政监管的强调，恐难预期治理绩效。同时，即使希望通过加强与改进行政监管，也必须对行政权力的认受性与公信力有着清醒的认识。在社会权力不断发展的当下，权力的认受性与权威的程度，都与政府的公信力和社会权力的发展紧密相关。在社会群体中“名声有多好，权力就有多大，影响力是由其在集体中的名声决定的”[5]（pp.45，57）。政府的“名声”即公信力，其名声大小决定着权威性水平。在山东疫苗事件中，食药监部门的公信力遭到公众质疑，主要的批判焦点在公权力的不作为。相较于行政权力的寻租行为，权力不作为往往被人遗忘。其实不作为本质上是权力滥用的一种形式，即公权力有意识地拒绝履行其维护公共利益的责任与义务。与这种“权力不作为”所对应的是民众“普遍无权”的现实。“民主生活方式的关键在于自我组织与自我治理的能力，而不是假定所谓‘政府统治。”[6]（pp.2-3）公众受到安全威胁、遭遇安全困境的根源在于食药安全领域中的“无权”的境地与“无权”的心理。

人类社会是一个“权力”不断授予与应用的过程，合理地拥有与使用权力有助于合作化社会的形成，而滥用权力以及无权的代价，极大地削弱了社会合作化的动力，致使社会陷入无序与混乱之中。当社会缺乏有效而充分的赋权时，其社会自我管理与自治的能力缺失，难以形成可持续化的治理机制。“全能政府”依赖行政作为保障其公共生活的改进。而“有限政府”，对社会赋权有着较高的期待，也只有积极地向社会赋权，才能通过培育与发展社会力量来弥补行政监管的不足。“在20世纪最后20年里，政府监管变成了政治和社会领域里一个最富争议性甚至最富煽动性的问题之一，FDA的整个历史清楚地表明，推进社会进步的科学事实不是单单来自商业、大学或政府，而是来自这些机构的总和。”[4]（p.295）通过政府、社会、市场多元主体采用多样化的治理手段，来应对药品安全问题日益增长的不确定性与复杂性，以治理主体的“协同性”与“开放性”因应治理对象的“复杂性”与“不确定性”成为历史的必然。

二、药品安全协同治理遭遇的梗阻

首先，政府主体部门间的信息共享渠道不畅，信息沟通与交流效率偏低。在山东疫苗事件中，公安部门与食药监部门的信息共享与沟通机制不够通畅，简单的案件通报并不能满足食药监后续追踪监管的需要。“食药警察”这一概念重新进入新的《药品管理法》（草案）提上议事日程，试图通过自身职能调整，充实与加强药品案件的侦破能力。行政部门间缺乏信息分享的初始动力，建设多年的电子政务体系始终无法并网共享数据即可窥见一斑。剔除技术因素，部门利益的感知与偏好在很大程度上制约着信息沟通的效率。在實践中，不仅未能促进跨部门的合作，而且在部门间形成一种“不合作”的传统。这种部门利益的感知，包括直观的利益感受和间接的“利益臆想”。直观的利益感受在部门间的竞争行为中表露无遗。比如，不同的部门竞相向上级领导机关报送要情即为例证。间接的利益臆想则源于不合作的传统，也就是说，虽然没有利益上的直接纠葛，但分属不同职能体系，基于过往互动逻辑，偏好“非合作化”行为。乍看来，这一行为与社会心理学的观点背道而驰。人们之所以合作，不仅仅是出于自利的原因，也是出于对他人福利的真正关心。“社会偏好既包括对他人福利的关注——无论是正面的还是负面的——也包括维护伦理规范的愿望。”[7]（pp.4-5）只是这种合作化的偏好需要制度奖励与惩罚。只有当“社会偏好能够将囚徒困境的物质收益结构转化成所谓的确信型博弈的收益结构，（也就是说）只要确信其他人也合作，每个参与人才会选择合作”[7]（p.18）。这实际上完全符合这一心理判断，部门合作的困境是因为在行政系统中未能形成部门合作的激励机制与惩戒机制。

其次，政策体系所呈现出来的科学性与适应性不足、协同性偏低。食药监系统作为药品安全监管的执行者，其社会角色的认知为行政执法者。而与疫苗事件相关的部门其实还包括诸如卫计委、发改委、地方政府等，并且多为政策制度的设计者。更有甚者，如疫苗接种牵涉较多的“疾控中心”更是不同程度地隶属于卫生部门，这一情况源于行政改革的不彻底。直接问题就是政策制定的科学性与适应性受到限制。回顾2010年的山西疫苗事件亦可见类似情况，即便食药监部门“怀疑”疾控中心库存的疫苗存在安全风险问题，但其并不具有对医疗机构实施监管检查的动力与权限。而公众对政府不同部门间的权限划分未必清楚，倾向于将问题归咎于食药部门。诚然，在计划免疫环节中政府是最大的责任人，不论哪个部门都具有不可推卸的责任。但权责体系的模糊化与适应性不足，容易造成政策制定与政策执行的协同障碍。具体到山东疫苗案中亦可见，与疫苗接种风险相配套的救济性、保障性政策存在空白，亟待健全完善。“因为应对大规模的疫苗接种计划要么是政府强制所为，要么受到大力的倡导。一旦造成伤害，国家应该承担责任。任何因疫苗导致的伤害，美国政府需做出一定的补偿。”[8]（pp.191，193，195）

最后，行政领导对“社会共治”理念的“民主化”理解，容易诱致行政官员在面对公众、媒体时，迁就附议有余、理性引导不足。随着政务公开和透明政府、服务型政府的建设，越来越多的行政官员在面对新闻媒体时表现得越来越“成熟”。这种成熟较多地表现为对“民意”的尊重与回应。除却所谓“民意”的代表性与可靠性，单论政府官员对媒体和网络舆论的迁就，乍看之下是亲民之举、民主之举，但这种“民主德政”某种意义上也是一种懒政、惰政。因为作为行政领导者满足所谓“网络民意”是简单、明确、可控的，同时更容易获得较高的“回应性”赞誉。实际上是对社会问题的复杂性缺乏必要的省察，对药物事故的动力机制缺乏深刻的反思。虽一时获得民众爱戴，但无益于公共善的改进。究其根源，这是工业社会行政官僚简单化思维在作祟。如果没有对药品安全事务复杂性、系统性的认识，这种顽症即是不治之症。当然，这并不意味着将简单推向复杂即可。“不是从简单性走向复杂性，而是从复杂性走向不断增长的复杂性。”[9]（p.33）工业社会行政官僚的简单性范式是一个看到秩序而排斥无序性的范式，秩序被归结为一种规律、一个原则[9]（pp.59-60）。其实，复杂性在根本上并不拒绝清晰性、有序性、决定论，但只有这些是远远不够的，更需要具有策略性。这种策略性在实践中集中体现为领导力的指向性。领导力是撬动公共事务协同治理的核心变量与基本条件。如果行政领导偏好于对“大众舆论”的回应，以满足公众诉求为目标的话，那么在此领导力约束条件下，必然会落入“媒体驱动型的协同治理”的窠臼。

三、“媒体驱动型”协同治理的缺憾

首先，“媒体驱动型”治理是被动的、基于回应性的，存在公器私用的可能。众所周知，媒体在社会发展过程中具有独特而重要的作用，现实中媒体有可能追求某个事件的新闻价值，轻视或忽视其事实真相，从而导致不准确信息的传播[10]。如美国“全国性媒体报道多半提供治理的负面描述，媒体报道受新闻记者的看法支配，而不是受他们所报道主题的信息或实质性细节支配”[11]（pp.298-299）。一旦信息被曲解、放大，事实上也就对潜在的信息对象产生了巨大的外部压力。在协同学的视角中，大众媒体是协同发生的序参量，“流行的舆论起着序参数的作用，它支配着个人的意见，强制形成一种大体上是一致的舆论，借以维持其自身的存在”[12]（p.121）。可见舆论会成为特定的矢量，通过对公众意见的整合而对公共事务的走向产生巨大影响。媒体构成了公众参与的途径，积极的方面是如果没有大众媒体的介入，民意无从呈现，更无从放大继而对政府行为构成施政压力。而消极的问题是源于市民社会发展的单维性和阶段性，潜在地存在着媒体公器私用、滥用的可能。

其次，“媒体驱动型”治理容易造成社会恐慌、社会信任指数降低。社会的不信任是极具传染性的社会心态，当一个社会互信不存在时，社会能共享的价值与利益将大大减少，社会也就成了冷漠的场所，从而造成社会资本的流失。而社会资本是人们合作的能力和网络，也正是信任、准则和网络使合作行动变得容易[11] （pp.16-17） 。社会合作随着社会资本的流失而趋于困难，信任危机愈演愈烈。当怀疑与不信任成为社会的思维定式时，政府公信力也会进一步下滑，公众的安全感遭遇严重冲击，恐慌情绪肆意蔓延。在山东疫苗事件中，虽然政府部门、专家学者、WHO等多次表示“疫苗安全风险非常低”，但仍未能阻止“疫苗恐慌”在社会中的蔓延。从SARS、三聚氰胺到地沟油，屡现食药品领域的社会恐慌。公众既抱怨社会的无规则，而一旦有机会又争着去破坏规则，其既是社会恐慌的受害者，也是制造者。“美国人在面对食品药品时的洒脱不是没有理由的，它来自对整个大环境的卫生与安全的一种不假思索的信赖。”[13]这种信赖不是源于媒体的宣传与推介，而是源于过往判例的一种心理认同与社会感知。比如，2000年由勒文案掀起的惠氏制药标签一案的判决，让公众对药品安全以及政府治理信心大增。在该案中，惠氏制药因标签的严谨与警示程度问题被判赔偿受害者680万美元。试想，如果婴儿奶粉案之后那些“毒奶粉”制造者都锒铛入狱，贩卖非法疫苗的人恐怕就要收敛很多。从这个意义上说，公众的恐慌与不信任虽然与媒体的推波助澜有着极大关系，但其根源在于行业监管与整体社会资本的发达水平。

最后，“媒体驱动型”治理下的行政问责易迷失公共性，沦为“安抚性问责”，存在着将对媒体的回应等同于公共性的误区。在公共事务治理过程中，公共性是一个抽象概念，而回应媒体诉求比较具化，容易满足。诚如上文所言，因市民社会发展的羸弱，当代中国缺乏必要而又充分的公众参与渠道。因此简单而粗暴地对待媒体参与，将其称之为“媒体暴力”是不妥当的，也是不可取的。需要警惕的是，在特定公共舆论事件中，媒体的影响力容易迫使行政体系做出应激性回应。这一回应大多以“行政问责”的方式予以满足所谓“公众诉求”。在媒体驱动下的行政问责，容易带来被问责官员“职、权、责、利”的统一性与匹配性问题；且在当下中央政府不断强调“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的舆论情势下，更容易迷失问责的公共性的属性，沦为慰藉公众不满情绪的手段。不容回避的是，只是回应媒体诉求的行政问责，一旦时过境迁有所反弹时，容易再一次削弱政府公信力。近年因公共危机事件遭问责免职的官员多有异地任职或升迁的现象，从法律与行政程序上来说可能无可置喙，但在公众的情感与认同层面上，则是既丢了道义，又失了正义。因应“民粹式”需求的“慰藉式”治理，就药品安全事务而言，绝非善治，而是治理的对象。媒体驱动型的治理变革具有偶然性、过渡性，容易异化为草根民主的宣泄工具，迷失治理的本质属性。

四、“政府引导型”协同治理的实践意蕴

协同治理体系中的行动者要走出“回应型”的窠臼，塑造“引导型”的治理结构。“引导型”核心不在于治理主体从一元向多元的简单转变，而是致力于行动者网络的构建，通过放松管制、提升领导力、共享裁量权以多样的方式与路径实现权责共担的协同治理。

首先，政府部门的有效合作是协同治理实践的前置要件。即便是食药品监管绩效备受推崇的美国，其监管仍然是多部门协作，这是由食药监管对象的特性决定的。在疫苗监管中，普遍存在“多头管理”，但多头并不是问题所在，问题在于多部门如何实施“合作”。美国FDA虽然设有强势的犯罪调查办公室，但其权威并不是来自于配枪特工，而是源于历经百年的法典和高度专业化的监管队伍。只有秉承科学、理性和法治的精神，积极而有效地发挥跨部门合作和多种手段并用的优势，才是经验之处。“合作”是公共行政的永恒议题。就行政部门合作而言，2011年七部委出臺的《疫苗供应体系建设规划》，针对疫苗流通环节存在的隐患指出，“疫苗供应管理涉及多个部门，目前缺乏总体协调，疫苗流通管理较为薄弱”，“建立健全疫苗冷链配送管理体系，加强冷链运输过程的规范化管理，提高疫苗运输质量保障水平”。此时，虽已意识到“合作”的重要性，也提出了改进的策略，但遗憾的是执行效果并不令人满意。究其症结，在行政层级结构中畅谈合作，恐怕并不是理想的场所。而协同治理将关注点从层级结构转向组织网络，明确地将关注的重点从单一公共机构的内部运行转向其愈加依赖的参与者网络[14]（pp.9-10）。通过参与者网络的构建，致力于行政系统外部构成部门合作的外部压力，借以提升部门合作水平。因为唯有高效的部门合作，才能化解传统行政部门间的信息壁垒与沟壑，化解信息孤岛现象，改善治理境况。可预见的是，随着部门合作的深化，治理体系将“为合作调配人力和财力资源，设计良好的运作系统，寻求共识，创造有效的合作文化” [15]（p.13）。继而重新塑造部门间关系，为协同治理在公私部门间与府际部门间的实践提供必要的组织基础。

其次，政府放松管制与提升领导力是有效实施内外合作的基本条件。就市场成熟度而言，放松管制是提升医药行业社会信任度的有效手段。世界银行通过对全球85个国家和地区的政府管制与市场自由化指标的比较发现，一个国家的管制越严重，审批程序越多，市场组织的越轨行为就越多。在药品安全领域，如果真正想让医药市场有序有效运作，真正使医药市场变得更值得患者、病人信赖，核心的策略是放松管制。放松市场管制意味着治理的转型与领导力的提升。随着治理实践的推进，将逐渐从注重“管理技能”走向注重“赋权技能”。在传统行政的历史源流中，管理技能本质上是一种“控制”导向。虽然随着新公共管理运动的兴起，管理实践开始从组织控制转向组织绩效，但仍主要关注于机构内部。协同治理实践则从提升管理技能转向提升赋权技能，通过激发与推动社会行动者的参与，以更具有水平的管理策略与手段，协调内外不同行动者的利益目标，在治理的主要维度与主要方面达成合作共识，优化治理结构。质言之，通过激发、协调和调整来实现协同治理。也有学者认为，这是一种“技巧”组合，即激发技巧、协调技巧和调整技巧，其中激发技巧是治理范式转型的第一步，用来激发解决公共问题的参与者网络。在这一过程中，政府管理者必须承担起动员、激发的角色，宣传新的机会，并鼓励潜在的参与者进入角色[14]（p.13）。诚然，协同治理迫切需要行政权力的积极作为，以“激发”社会角色参与。这一目标的达致，需要行政领导力的提升。“只有靠强有力的领导力才能调动先进的政府能力，（也）只有来自机构上层领导的推动，才能够改变机构内部的文化，无论是建立外部政治支持，还是改变内部官僚文化，领导力都是基础。”[16]（p.168）可见，行政领导力关乎协同治理的可行性，是协同治理得以实践的基本条件。就药品安全治理体系而言，其核心策略的选择有赖于对边际成本与收益的分析。理性负责任的领导者关心的问题并不是安全问题的好与坏，而是当下社会可以实现何种程度的安全。这一问题的答案只能通过比较因安全增加的边际收益与为取得这个安全增量所支付的边际成本（的净值）获得[17]（p.8）。安全本身也是一种“稀缺性”产品，稀缺性决定必须有所取舍。在当前新药的审评、审批事件中，层层审批、全面而细致的检验，的确会使药品更加安全和有效，但也阻滞了新药的认证步伐，间接地剥夺了某些患者使用新药治疗其疾病的机会。这一问题常被媒体批评为政府作为不当或不作为，其实淡化了问题背后的成本—收益分析。任何一种安全状态的实现都不存在绝对的道德高地，协同治理亦如是。任何治理的改进都必然遵循边际收益的增长原则。这一损益的衡量考验着行政领导力的水平。在权力体系中，“领导和管理越是勤劳、诚实和技术高超，协同治理的努力就越是成功”[18]（p.287）。

最后，政府是协同治理系统的“平衡稳定力量”，共享裁量权的同时也在释放责任。协同治理致力于合作状态的改进，合作意味着公私部门共享裁量权与共担责任。当前较为活跃的“政府购买社会服务”，并不宜简单地与协同治理划等号。因为公共服务的社会购买、外包，就权力配置的角度而言，这是一种委托—代理，本质上是一种合同关系，而不是合作。“如果一方做出所有的决定，那么公共部门与私营部门之间是合同关系而非合作关系，（合作的关键）问题在于裁量权是如何被共享的。”[18]（p.51）裁量权的生成主要集中在三个领域，即生产、收益和偏好。生产的裁量权是公私合作的核心，但收益与偏好裁量权为投机主义提供了破坏公私合作收益的机会。生产裁量权可以是全体公众的真正福音，但是要获得正确的收益净值，必须减去收益裁量和偏好裁量所带来的损失[18]（pp.52，67）。在协同治理体系中，政府必须作为治理系统的“平衡稳定力量”，其职能是激活所需的合作关系，并确保公共价值在合作系统中被体现出来[14]（p.525）。在药品安全领域共享裁量权是协同治理的标志，它能够增强政府部门完成“保障饮食用药安全”任务的能力，也能够增加所要完成任务的灵活性。但不容回避的是，共享裁量权也存在成本与代价问题。一旦共享裁量权，治理的权威将会变得模糊，相应战略安排的复杂性也会增加，公共问责的难度也将增加。考验政府平衡稳定能力的节点也在于此，即“相对于赋予裁量权的收获，什么时候代价比较小，什么时候代价比较大，当代价较小的时候，就应当共享裁量权；当代价比较大的时候，就应当严格限制裁量权的分享”[18]（p.51）。总之，政府与社会共享裁量权，并不是让渡裁量权。一方面共享治权，自然要共担责任。也就是说，一旦社会力量共享了裁量权，其也要承担相应公共责任的义务，任何拥有权力与使用权力的行为都应承担相应的义务与责任。在山东疫苗事件中，肆意传播其他谣言或恶意攻击特定行业、人群的行为都应受到严厉的惩戒，而不是听之任之。另一方面分享治权于社会，政府并非就没有了权责。当裁量权被分割的时候，良好的协同治理对政府治理技能与组织水平提出了更高要求，因为选择正确的合作者以及协调不同行动者的利益分歧，都将是要面对的严峻考验。

综合而言，囿于药品安全的技术性与专业性门槛的存在，其协同治理的实践虽未能如食品安全领域那样迅速高效地展开，但亦在创新研发、供给保障、合理用藥等方面呈现出协同治理的实践特征，其治理绩效随着食药安全社会共治格局的构建逐步显现。国民安全保障水平可谓是衡量国家安全治理体系现代化的有效标尺，食药安全既是国民最基本也是最核心的安全诉求，食药安全正从注重政府监管逐步走向政府监管、行业自律、社会监督、公众参与并重的共治模式。在此历程中，既要保障民主参与的有效性与充分性，也要维系公共治理的科学性与客观性。作为社会参与最为活跃的因素——媒体，在治理体系中往往会成为具有引致性与诱致性的“社会权威”，其在药品安全领域中，不经意间扮演着左右“共治”趋向的角色。一旦该角色形成特定的社会惯性与行为偏好，将对公众食药安全与公共健康产业带来巨大的风险与隐患。近年来，公众对医药产品的信任指数持续下滑，对攸关健康安全的公共事务缺乏必要的理性态度，很大程度上缘于部分媒体的议程设置与舆论塑造。在协同治理的视角中，政府应该扮演更为积极的角色，通过卓越领导力的塑造与提升，在高效推进政府部门合作与府际合作的基础上，开发与培育公私合作的潜力与能力，以引导性的角色推进“政府引导型”治理格局的构建，避免陷入“媒体驱动型”的治理误区。

注释：

①2016年的山东疫苗事件，从3月18日到4月23日止，历经大众媒体集中报道、各界明星舆论追责、《疫苗之殇》再度勃兴、国务院系列批示、主管部门连续发文、世界卫生组织频频回应等过程，最终随着357名公职人员被先行问责而暂告一段落。其牵涉面之广、影响之深远令人深思。

②“高温挑战性试验”指需要冷藏与冷链运输的疫苗产品，需要在一定高温下确保其有效性与安全性，即设置特定高温环境来检测处于高温情况下产品的有效性与安全性；“疫苗有效期提前量”指疫苗产品在外包装所标注的产品有效期，需要在其产品有效期内前置6个月，也就是说疫苗产品的实际有效期要比外包装所标示的日期多6个月。

③山东疫苗事件曝光以后，虽然历经政府部门应急处置、WHO及其他科学机构的释解，但依然造成极大的信任危机与供应链问题。诚如一系列报道所揭示出的系列问题一样，参见光明网：《我省部分二类疫苗断供，想接种可能要等一等》，http：∥news.gmw.cn/2016-05/30/content_20329884.htm；中国日报：《河南多地糖丸停用、灭活疫苗“断供”正在加紧采购》，http：∥top.chinadaily.com.cn/2016-06/28/content_25892978.htm；腾讯网：《救命疫苗打不了：疫苗新政“好政策”为何产生“坏结果”》，http：∥view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3576.html等相关新闻报道。

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[责任编辑：刘琼莲]