福利国家分配系统的内部变迁

冉昊

摘 要：以路径依赖的分析方法来考察福利国家改革以来分配系统内部的变迁，其方法的核心是以社会开支作为测量变量，并以路径依赖作为理论依据来衡量政府角色的变化。研究结果表明，自福利国家改革以来，福利国家的福利状况并不是紧缩，而是调适和重构；其政府的角色并未减少，反而扩大，且政府的二次分配能力也在扩大。这一结果有力地证明，传统观点所谓福利国家改革是纯粹的私有化改革这一论调是站不住脚的。

关键词：福利国家分配系统；路径依赖；政府角色；二次分配

中图分类号：F113 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）03-0036-07

福利国家在结构上由生产系统和分配系统两方面构成。如果说福利国家生产系统市场化的内在要求不可避免地导致了市场的不平等，而分配系统中政府二次分配的加强，在调适市场不平等的同时并不会妨碍经济的进一步增长，那么20世纪80年代以来福利国家改革中分配系统到底是如何变化的呢？福利国家分配系统内部变迁的基本规律是什么？

考察福利国家分配系统内部变迁基本规律的传统方法是以问题为导向，探究分配系统变迁的动力。传统观点认为，福利国家分配系统内部变迁之所以发生，源于当代福利国家在改革过程中面临的一系列风险和挑战，如全球化、人口变化、劳动力市场和就业率的变化，以及“新社会风险”等一系列问题。正是因为这些棘手问题无法通过生产系统中市场的初次分配予以解决，所以分配系统中由政府主导的二次分配需要承担起解决这些问题的责任。但这一观点遭到了哈佛大学教授保罗·皮尔逊（Paul Pierson）的否定——全球化带来的这些问题与二次分配变迁之间并不具有因果关系，如新社会风险与福利分配调整，两者只是伴随发生而已，并没有因果关系；导致福利分配调整的主要原因是经济的放缓、政府福利承诺的无限扩张等[1]（pp.408-427）。然而保罗·皮尔逊并没有进一步解释导致福利国家分配系统内部变迁的规律及其原因是什么，这是因为保罗·皮尔逊只是从逻辑上否定了传统方法的因果性，而并没有提供一种新的分析方法可以寻找这种规律及其原因。

不同于传统方法和保罗·皮尔逊的简单因果分析，本文采用历史制度主义的基础方法来研究福利国家生产系统内部变迁的规律，从主观建构的角度来分析分配系统内部变迁的动力。历史制度主义的分析路径一般有两种：路径依赖（Path Dependence）和路径打破（Path Breaking）。限于篇幅，本文将从路径依赖的分析路径，考察福利国家分配系统的内部变迁。

一、 路径依赖和分配系统的内部变迁

关于路径依赖的分析路径，西达·斯科波切（Theda Skocpol）是最早把历史制度主义路径应用于路径依赖理论的学者。她认为，国家自主性与国家能力密切相关。国家能力是国家自主性得以实现的条件，如果国家能力很弱，国家自主性即使很高也难以转化为行动[2]（pp.3-37）。而福利国家自20世纪50年代发展起来后，政府在国家社会中的角色愈发重要，国家能力通过政府角色得以实现，从而保证了国家的自主性。故此，政府角色不会因为福利国家的改革而发生剧烈变化，否则国家自主性都难以保障。进而言之，斯科波切和阿门塔通过社会政策来分析国家的重要作用，认为国家能力会塑造社会政策，同时社会政策会转换现实政治的运作方式[3]。

道格拉斯·诺斯则使“路径依赖”声名远播。他认为，不完全市场（Imperfect Market）和报酬递增（Increasing Returns）规律使“路径依赖”得以发生[4]。不完全市场的特征之一就是交易费用的存在，这使得制度一旦沿着某一条路径发展，改变之就要付出交易成本，理性人特征决定了人在改变制度时需要考量收益和成本，不完全市场使交易成本提升，从而降低了路径改变的概率。报酬递增意味着，制度一旦沿着某一条路径发展，它就会不同程度地给予回报，而这种回报随着路径延续时间的增加而增加，且其边际收益递增。这就不断地提高了路径的收益，从而降低了路径改变的概率。

路径依赖分析路径强调制度的稳定和延续。福利国家理论的重要人物、丹麦学者哥斯塔·埃斯平-安德森就用“冷冻的福利国家地貌”（Frozen Welfare State Landscapes）来形容欧洲大陆福利国家的发展历程，认为其制度安排由于路径依赖的存在而僵化，而这种僵化是从德国 、法国和意大利的冷冻的福特主义（Frozen Fordism）延续而来的[5]（pp.1-31）。但是布鲁诺·帕里尔对此提出质疑，认为欧洲大陆国家的福利改革自2000年后就开始进行，所谓制度僵化和路径依赖也并非适用于描述当代的欧洲大陆福利国家[6]（p.36）。

保罗·皮尔逊（Paul Pierson）对路径依赖和报酬递增原则进行了社会政治学的解读，把社会进程解释为路径依赖和报酬递增。他以通俗的例子作比喻：一个缸里放一个红球和黑球，拿出一个，再放进去，放进去的同时多放一个同色球，以此进行下去。最后哪种颜色的球多，其实取决于最开始拿出的是哪个球，而最开始拿出的球是随机的[7]。因此，路径依赖的开端具有随机性，发展过程则是报酬递增的过程。保罗·皮尔逊对路径依赖和报酬递增的规范性分析，是对其1996年构思的福利国家新政治学的理论基础进行完善。

根据路径依赖的分析思路，从20世纪50年代起开始发展的福利国家，其政府角色不断加强的趋势，是不可能因为福利国家的改革而发生巨大变化的，也不会因为所谓“紧缩”而减少对市场的干预。甚至保罗·皮尔逊认为，福利国家分配系统的变迁不会造成简单的紧缩状况[1]（pp.408-427）。学者们用社会开支的数据来论证这个观点。通过观察20世纪80年代以来主要OECD国家公共社会开支的变化情况，可以发现其公共开支占GDP百分比始终在上升。另外，自20世纪80年代以来，OECD主要国家社会保障转移支付占GDP百分比的数据也始终在上升，其趋势并未因为福利改革而发生變化[8]（p.24）。以上两个论据都表明，政府的角色并未因为福利国家改革中生产系统的市场化而退出；相反，由于公共支出和社会保障转移都是福利国家分配系统中政府进行二次分配的重要手段，这表明在分配系统中政府的角色反而强化了。

保罗·皮尔逊也认为，自20世纪80年代以来，美国和英国减少国家干预和削减公共支出的保守主义政策取向（虽然私有化在某种程度实现了），并未达到其期望；相反，社会支出占GDP百分比却增加了[1]（pp.408-427）。保罗·皮尔逊认为，这是由于福利国家的制度特点和路径依赖。紧缩政治的逻辑不同于福利国家扩张的逻辑[1]（pp.408-427）。在民主政治国家中，福利国家扩张由于给民众带来了基本福利保障，增加公共开支的政策很容易获得通过；但紧缩的政治要减小福利的改革很难在民主制度国家实现。一方面，民主体制的否决性特征决定了激进和快速的变革很难在这种体制中通过。人民不喜欢税收，但最终也不会投票给那些减少公共服务支出的党派。另一方面，因为路径依赖存在惯性，既有的福利性制度改变起来很难。所以民主制决定了福利的缩减只能是渐变的和悄然的。因此，福利国家的新政治更意味着重构（Restructuring）或调适（Recalibration），而不是紧缩（Retrenchment）。这体现了福利国家分配系统的韧性（Resilience）。它具有两个特点：选举激励（Electoral Incentives）和制度粘性（Institutional Stickiness）。前者需要群众的支持来赢得政治选举从而改进福利供给项目，后者则对福利改革的可能性给予限制[1]（pp.408-427）。

保罗·皮尔逊的历史制度主义的解读固然有其独到之处，但他并没能解释清楚私有化和政府干预为什么能同时扩张。究其根源，还是在于福利国家的政治经济结构，即生产系统的商品属性和市场属性推动其在初次分配领域的市场化或私有化，但市场化和私有化不可避免地带来贫富分殊和不平等，因此分配系统就要通过加强二次分配来调节这种不平等，以保证资本主义政治经济结构的内在平衡。

二、 福利国家分配系统的调适和重構

既然福利国家分配系统没有紧缩，那么它是如何重构的呢？保罗·皮尔逊对福利国家分配系统内部变迁的重构分为三个步骤。

第一个步骤，从三个维度来衡量福利国家改革过程中重构的差异。一是再商品化（Re-Commodification）。它实质上是针对埃斯平-安德森的去商品化（De-Commodification）现象的一个反向运动。去商品化是使劳动力脱离市场，剥离其商品属性，不以价格来衡量劳动力。再商品化则是政府减少二次分配手段而增加市场的初次分配手段来为劳动力提供福利，这个过程使劳动力重归市场并且用生产系统的初次分配调节来保障劳动力的基本福利。二是成本控制

（Cost Containment）。它主要是针对福利国家扩张过程中政府花费随着选民的福利要求而不断高涨，而新增的税收又有可能损害经济发展的这些状况，因此入不敷出的政府财政收入要求进行成本控制。三是调适（Recalibration）。两种调适方法需要进行区分。一种是理性化（Rationalization），它指福利项目的调节需要和新的二次分配政策同步进行，以达致完善政府福利二次分配和供给的目标。另一种是更新（Updating），它主要涉及不断适应变化的社会需求和范式。不同福利国家的改革，因为涉及以上三个维度的重心不同，导致了其福利分配系统的特点不同。

第二个步骤，通过埃斯平-安德森的资本主义三个世界的类型学，用路径依赖理论说明这三种类型的福利国家是如何延续至今的。可以说，这一步对埃斯平-安德森来说是承上启下，在第一步的差异分析与第三步的描述分析之间，用路径依赖这个在当时较为前沿的理论来分析“三个世界”的历史变迁。然而这个“变迁”又不同于一般的变迁，如果说一般的变迁可以用“改变”（Change）加以度量，那么这个“变迁”只能用“微变”（Alteration）来进行衡量。原因在于，基于路径依赖理论的历史变迁只是“微变”而非“改变”，这才符合福利国家发展早期的实际情况。

第三个步骤，基于三个衡量维度重构福利的“三个世界”。在福利国家改革过程中，自由福利国家的改革集中在成本控制和再商品化上，以新自由主义理念为指导进行市场化或私有化，再加上一定的补偿机制来弥补。社会民主福利国家的改革集中于成本控制和调适。调适的方式是用理性化手段促进福利目标的改进，而且这种改革是增量式的。保守福利国家的改革也集中在成本控制和调适上。但它与社会民主福利国家改革的区别在于，保守福利国家通过更新社会保障项目来满足福利需求。由是可见，三种福利体制的改革都需要进行成本控制。保罗·皮尔逊认为，这只是意味着厉行节俭（Permanent Austerity）的开端，而并不意味着福利国家将土崩瓦解（Dismantling）[1]（pp.408-427）。

面对厉行节俭的福利状况，保罗·皮尔逊并不认为原教旨主义式的激进观点就可以解决它。如果对政府在国家和社会关系中所应扮演角色的理想状态进行假设，我们会发现，在一个水平轴上（参见图1），最左Q是目前状况，最右R是新自由主义者如哈耶克等人倡导的最小政府，M是中间选民所支持的政府角色位置，V是为了使其政府不被否决而进行政府作为所应达到的位置，C则是为了赢取选举所向选民作出的福利承诺所在位置（因为承诺更多，所以比V进一步左移）。皮尔逊认为，政府干预市场的最佳位置应介于C和V之间。因此，福利改革的重构就是从轴的最左端稍往右移，但离最右端还很远，也就是说政府还应承担相应的较大责任。

三、 英国和美国分配系统的内部变迁

保罗·皮尔逊把再商品化视为自由福利类型国家福利改革的本质特征，它构成了自由福利类型不同于其他类型福利国家改革的重要特征。这一观点受到了霍华德·格伦内斯特（Howard Glennerster）的质疑：保罗·皮尔逊在对自由福利类型国家改革的分析中提出的紧缩福利政策带来的“福利的新政治学”（再商品化、成本控制或现收现付制养老金的削减、适应社会变化的机构调节）并不适用英国。格伦内斯特认为英国并没有足够的再商品化的证据。这体现在以下方面。

第一，1999年以后，英国的医疗和卫生的公共支出保持增长。英国国家卫生系统（NHS）的GDP占比从1998年的5.8%增长到2008年的9%，增速大于过去五十年。医疗保障体系所进行的竞争性改革即内部市场改革，只是为了更好地应对消费者和减小福利攻击者的不恰当利益，而这种改革本身不一定是市场导向[9]（pp.684-698）。这说明，即便在英国这样的福利国家改革中市场化或私有化最为显著的国家，其在分配系统内的二次分配领域的改革（如医疗保障改革），不仅没有市场化导向，反而政府的相关支出持续上升。这体现了政府角色在二次分配领域中具有一定程度的干预。

第二，现收现付制（Pay-As-You-Go）养老金并未消减。现收现付制养老金制度，即用下一代参保劳动力的保费来支付现在退休的劳动力的养老金，其资金需要国家的统一管理，因此，现收现付制养老金制度的使用一定程度上说明该国分配系统中政府的二次分配能力较强。关于英国，不少学者认为福利改革过程中养老金的现收现付制度在改变，制度中加入了更多的积累制（Defined Contribution or DB）养老金制度，后者以个人账户代替国家统一账户，因而体现了一种私有化趋势。但格伦内斯特认为，现收现付的国家养老金制度在英国并不是简单地被削减[9]。一是国家基本养老金的领取数额在增加，这说明国家在福利制度中扮演的角色在增强。二是建立国民储蓄组合（National Savings Scheme），它要求那些未加入职业养老金的人自动参加，其中个人缴纳部分和公司缴纳部分都被放入由国家持有的个人账户（Personal Account Held Nationally）。 个人可以选择把钱放入哪个组合，这些组合都是由国家批准的。它也体现了国家角色的增强，因为这个法案意味着公共支出的GDP占比增加了百分之一。可见，在英国的福利国家改革中，养老金制度不仅没有再商品化，反而加强了国家的管制力度，体现了国家或政府在二次分配领域干预度的加强。

第三，国家—社会的结构在调整。如家庭和儿童政策，更趨向于斯堪的纳维亚国家的福利政策，福利供给面有着巨大的延展。例如从2002年9月1日起，英国政府给每个新生婴儿建立一个账户，定期往账户中打入一定额度的津贴，一直到其十八岁成人为止，账户正式从父母监管转到其个人手中，完全由他们自己实现个人支配。这种间接的社会分红形式，加大了福利分配系统对婴幼儿的分配力度，实际上使得福利的二次分配在一定程度上倾向于家庭与儿童。

总之，英国的福利国家在扩张——虽然其扩张速度慢于1976年之前的福利国家发展黄金期。在这个过程中，国家对福利津贴实施更严厉的管控，同时也为私人基金发挥作用提供了基础性保障[9]（pp.684-698）。

但不可忽视的是，英国的贫富差距在扩大，政党的理念趋向混合。而贫富差距扩大的原因是福利国家生产系统的商品性和市场性的本质属性决定的，所以才需要再分配系统中通过政府的二次分配进行再调整。而政党理念趋向混合，事实上也体现了政党意识形态的淡化，因为更多的福利改革措施是出于利益的考量和现实政治状况的变化。

雅各布·哈克（Jacob Hacker）则用路径依赖的思路分析美国的福利国家发展历程。他把美国称为“分裂的福利国家”（the Divided Welfare State）[10]。他认为美国的福利供给特征呈二元分裂特性，即养老金是“公私混合”，由私人供给补充公共供给，而医疗保障是以私人供给为主，形成了一套委托—代理制度。这种福利二元分裂性的原因正在于路径依赖[10]。一方面，老龄保险制度（Old Age Insurance）建立于1935年，最开始时就是国家保障基本供给；另一方面，在医疗保险方面，由于当初效法英国“国家卫生体系”（NHS）的计划未能通过，所以私人的、和职业相关联的医疗保障制度从最开始就实施起来。在养老和医疗保险建立之初的两种全然不同的福利供给模式，决定了其后来各自的路径，也造就了美国“分裂的福利制度”。

四、 保卫福利国家

对于福利国家改革中的政府角色问题，克里斯托弗·皮尔逊提出了“保卫福利国家”（Defending the Welfare States）。其核心观点是：福利国家是无法超越的，因此要守卫福利国家，保持国家在分配系统中所应扮演的角色。回顾福利国家分配系统的变迁，危机肇始于20世纪70年代中期，随后以哈耶克为首的新自由主义对福利国家的改革起到了推波助澜的作用。新马克思主义者也不甘落后，对危机开出了自己的药方，认为福利国家的改革实质就是通过削弱工人阶级的权力来恢复资本的积累，并且缩减民众的社会权利（Social Rights）[11]（p.6）。泰勒-古庇所说的危机控制（Crisis Containment）点出了福利国家改革的动因正是应对危机[12]（pp.215-222）。但克里斯托弗·皮尔逊不同意以上对福利国家改革的看法，认为在福利领域中，国家或政府职能绝非越少越好；相反，国家或政府事实上应扮演更重要的角色[13]（pp.215-222）。但这个“国家”是权力限定性的国家，其福利的供给需要社会的参与。

由此，克里斯托弗·皮尔逊提出了应对挑战的三个办法。

一是国家或政府的角色应有保证，因为社会投资需要国家职能的加强。社会投资型国家（Social Investment State）的社会投资主要体现在儿童以及与此相关的家庭政策和受教育的机会，还有女性政策或性别的平等，因而国家职能的加强，可以保证其为年轻人投资的持续性，这样带来的好处是长期的经济红利（Economic Premium）[13]（pp.215-222）。

二是资产基础上的基本的资本（Asset-Based Welfare Through Basic Capital Grants）。“资产基础平等主义”（Asset-Based Egalitarianism）是英国在20世纪90年代后，新工党“第三条道路”中的用语，意即解决社会不平等问题，不只通过资源的再分配，还应该通过给予公民社会资本、技术和教育，有一种未来性的指向。然而，一种更为激进的资产基础的福利理论认为，福利投资不应只是通过社会资本，而应通过真实的资本比如货币或黄金，因而也被称为“基础性资本”（the Basic Capital）。它是公民的权利，而不应当被简单理解为国家的赠予。基础性资本在本质上强调一种权利，即所有公民都有权获得社会历史性传承的资产的一部分，这种资本给予代表公民对国家的祖传遗产的分红[13]（pp.215-222）。

三是另一种资产基础上的福利，即基本收入（Basic Income）。基本收入是指政府分配给社会全体成员的收入[13]（pp.215-222）。这种方式主要指通过分配系统的二次分配来调节社会平等。可见，克里斯托弗·皮尔逊提出的解决办法，是基于确保国家或政府角色，以及社会参与的两者综合的福利改革方案。但保证国家或政府在国家和社会关系中扮演重要的干预角色，是其改革方案的基本前提。遗憾之处是，他并没能认识到应当把福利国家生产系统和分配系统差别对待，如果在生产系统领域的初次分配阶段也加强政府对市场干预的力度的话，那么只能是缘木求鱼了。

五、 我国对福利国家分配系统内部变迁规律的借鉴

通过对西方福利国家分配系统内部变迁的研究我们发现，由政府主导的二次分配自20世纪80年代福利国家改革以来不仅没有减弱，反倒加强了。福利国家的改革，并不是纯粹的市场化或私有化改革。市場化或私有化主要发生于福利国家生产系统，而在分配系统领域政府的角色是在扩张的，国家的二次分配功能也是在扩张的，从而进行更有效的社会保障——福利国家的基本社会公平由此得以确保。

西方福利国家分配系统内部变迁的这一规律，对我国改革的借鉴主要在两个方面。

第一，改革过程中分配系统领域不宜全面市场化；相反，政府职能在二次分配领域应当加强。一种片面理解改革的观点是，用改革的全面市场化代替改革中生产系统领域的市场化。换言之，改革不能只提市场化——事实上市场化应当更集中于生产系统领域；而在分配系统领域，政府应当更好地发挥作用，政府的角色不应当降低，而应当加强。这里可能会有人质疑：我们的政府难道不够强？为什么还要加强政府的二次分配，这样岂不是会更加强化政府的权力？之所以政府给人造成这种印象，原因不在于政府不应当加强二次分配，而在于政府过去加强分配的地方错了——这导致政府的再分配实际上成为少数人进行财富重新分配的工具和途径。

因此，不是政府不应当加强二次分配，而是二次分配强化的手段和目的发生了扭曲，从而导致财富再分配从多数人流向少数人。如果我们的改革可以通过加强政府的二次分配使财富从少数人流向多数人，那么这种政府分配能力的加强就是有必要的。但现实情况不尽如人意。一方面，我国中央政府的财政收入逐年上升。到2010年，我国中央政府财政收入占GDP的百分比至少达到20.9%，如果将地方的土地出让收入和各种名目的收入算入，那么这个比重有可能高达37%[14]。这一比例超过或接近西方诸福利国家的水平。

但另一方面，相对于国家对社会资源较强的汲取能力，我国的社会保障支出比西方发达国家少很多。有统计显示，在2002年之前，我国的政府社会救助和社会保障支出占财政支出的比例不超过8%，占GDP的比重不超过1.6%[15]（p.241）。即便到了2016年，我国和西方发达国家的相关投入比较起来，仍然非常少——后者平均社会保障开支的GDP占比接近20%①，而我国只有6%左右②。

可见，比起西方发达国家，我国对社会资源的汲取能力与之相似或接近，但其中投入社会保障等分配系统领域进行二次分配的份额远远少于福利国家。既然我国中央政府拥有较为充裕的财政收入，那么我们在分配系统领域就有较为充足的空间提高二次分配的强度。

第二，提高二次分配的效能。在解决了“分多少”之后，就是“怎么分”的问题。这对于当下试图调整社会不平等状况的福利国家而言，也是一个重要课题。一种方案是精简二次分配的内容，加强针对穷人和青年人的社会福利项目，并提高税收的效率，以此来提高分配系统中二次分配的效率[16]。这里值得借鉴之处是“抓大放小”的方针，即针对什么样的人群提供完善的福利供给？我国现行的二次分配，“抓”的对象是精英阶层，如党政和事业单位干部、央企员工，为这一部分人提供优质的和接近免费的教育、医疗和养老福利，“放”的对象是社会的弱势群体。这样的二次分配结构容易形成一种状况：愈强的二次分配，会导致愈严重的社会不平等。因此，应改善二次分配的结构，调整二次分配的重点对象，改“抓”的对象为社会弱势群体，加大对弱势群体的二次分配力度，从而提高二次分配的效能，使二次分配能够成为调整社会不平等和贫富差距的有效手段。

注释：

①参见OECD Social Expenditure Database.http：∥www.oecd.org/social/expenditure.htm，2017-01-25。

②根据人社部2017年1月新闻发布会公布的数据，2016年我国社保总支出为4.7万亿元；根据国家统计局2017年1月公布的数据，2016年我国GDP总量为74.4万亿元。

参考文献：

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[责任编辑：杨 健]