日本地方分权改革与中央地方关系调适

干保柱　刘笑非

干保柱，中央编译局中央文献翻译部；刘笑非，北京林业大学外国语学院。通信作者及地址：干保柱，北京市西城区西斜街36号；邮编：100032；E-mail：ganbaozhu79@hotmail.com.

刘笑非

摘要

日本战后初期形成的集权融合型中央地方关系，20世纪90年代局限性凸显。为除此弊，日本进行地方分权改革，废除机关委任事务，改革中央转移支付，向地方转移权限，扩充地方政府权限与财力。分权改革的方向是推动中央地方关系从“上下、主从”向相对“对等、协力”转变，继续压缩中央对地方的干预，扩充地方政府的行政、财政、立法权限，调整中央地方关系，以适应经济社会发展。但囿于单一制国家结构，改革设定的“对等、协力”中央地方关系的目标没有完全实现。

关键词日本地方分权改革中央地方关系调适

通过战后初期民主化与非軍事化改革，日本确立了集权融合型中央地方关系。关于中央地方关系的类型，一般分为集权与分权的维度。融合与分离的维度，由天川晃提交给「地方制度と国家の発展に関する国際会議」（1982年3月、イタリア·べラジオ）的论文中首次提出，正式发表在1983年「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29号。（详见「広域行政と地方分権」（「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29号、有斐閣、1983年、120―121ページ）。“所谓‘分离—融合基轴就是对于提供地方行政服务，中央政府与地方政府能够参与到何种程度这一基轴，融合是指，地方政府综合地承担提供地方行政服务，而中央政府对事务执行进行广泛参与这一机制，相反分离则指关于行政服务的提供，中央政府与地方政府的作用﹑权限相互处于明确分离的状态。”[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次著：《日本地方自治》，张青松译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第12页。此外日本学者提出的代表性理论还有，村松歧夫的水平政治竞争模式，村松歧夫：《地方自治》，孙新译，北京：经济日报出版社，1989年，第33-53页。在经济高速增长时期，机关委任事务﹑各种补助金膨胀，中央地方关系的集权性与融合性进一步强化。在稳定增长阶段，为重建财政实施了财政改革与行政改革，中央向地方转嫁财政负担，进一步强化了中央政府的统制。同时，以“地方的时代”为口号，地方政府试图推进地方自立发展，尝试分权改革。日本泡沫经济的崩溃与“五五年体制”的结束，作为政治改革的一环，地方分权改革提上日本政治改革的日程，旨在通过地方分权改革来调整中央地方关系。

一、动因：集权体制的局限性

（一）官僚支配与集权体制的局限

战后日本追求的目标是“追赶”“超越”经济发达国家。为了有效地追求这一目标，捷径是权限集中于中央官僚，由中央官僚统一规划政策﹑事业，一元化地予以贯彻实施。中央官厅致力于创造条件促进经济发展，同时，通过机关委任事务﹑补助金﹑政府融资等方式来统制和诱导地方政府的事务﹑事业。在此过程中，中央集权体制得到进一步强化。

日本实现了“追赶型”的现代化，成长为经济大国。在实现目标的同时，地区间经济水平差距增大，甚至在经济繁荣的地区，社会基础依然贫弱。针对有别于追赶经济大国目标时期的各种课题，显然中央整齐划一的集权体制难以应对。“中央集权体制已经不能适应日本的发展，出现了明治维新以来中央集权式行政体制的制度疲劳。”[日]堀江湛：《日本の公共政策と中央地方関係》，東京：株式会社北樹出版，1998年，第177页。

“1990年代日本社会舆论从中央统制向寻求地方自由转变，其最大的理由是，官僚支配与集权体制已经达到极限。”[日]山口二郎：《現代日本の政治変動》，東京：放送大学教育振興会，1999年，第133页。现代日本在“追赶”“超越”的目标之下形成的政治﹑行政结构已经达到极限，这是推动地方分权改革的直接原因。“日本各界已经意识到日本存在诸多问题，财界﹑学界﹑劳动界形成共识，要改变官僚优位的政治体制，共同推进地方分权。”[日]三田清：《概説現代日本の政治と地方自治》，東京：学術図書出版社，2005年，第150页。日本实现追赶经济大国目标后，社会发展日益成熟，国民价值观呈现多元化的态势，更加追求精神文化上的自由。经济发展带来物质生活的丰富，但国民无法实际感受到精神上的充实，部分原因是国民不能决定地域的生活﹑经济。“日本以成熟都市型社会的形式完成了现代化，是自治体从国家自立的基本理由。”[日]松下圭一：《日本の自治·分権》，東京：岩波書店，1995年，第54页。

在高度评价中央集权体制为日本现代化所做贡献的同时，中央集权行政的弊端也是客观存在的。“通常对于新近发生的事态迟于应对；以全国适用为前提设计政策、设定全国统一标准的倾向；各省厅纵向分割的割据行政。”[日]西尾勝：《未完の分権改革》，東京：岩波書店，1999年，第64-65页。在后现代化时期，中央集权体制难以适应后现代化与地域多样化的日本经济、社会发展，地方分权改革提上日程，要求改革政治﹑行政的集权体制，构筑地域决定地域之事的体制。“‘体制改革的核心内容是，建设适应全球化、跨国化不断膨胀的经济体系的‘分权型社会，在这样的社会里，人们能够主观能动地参与‘身边的政府的决策过程。”[日]神野直彦著：《体制改革的政治经济学》，米彦军、尹晓亮译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第185页。

（二）福利国家的困境与全球化

战后资本主义世界多以建设福利国家为目标，实施社会保障﹑社会福利政策，通过以累进所得税为中心的税收体制来实现所得再分配，实施景气调整政策应对市场经济的景气循环构成了福利国家的发展模式。福利国家一般拥有相对完整的国民经济体系，经济信息化与全球化使福利国家面临挑战。同时在经济增长达到极限的情况下，出现了追求在繁荣之下隐藏的地域﹑地方独特价值的动向。受到全球化与地方化浪潮的洗礼，福利国家不得不实行改革。改革的方向是缩减政府公共部门，重视地方政府的作用，中央政府向地方政府转移权限。

战后日本在发展经济的同时，给国民提供了完善的社会福利。“在政府负有第一义责任的国家体制意义上讲，在给全体国民提供社会福利﹑社会保障上，完善相关法律制度上，日本实施的是比较早的。[日]西尾勝、村松岐夫：《講座行政学第一巻：行政の発展》，東京：有斐閣，1994年，第65-66页。20世纪90年代受到全球化与地方化浪潮的影响，日本行政官僚主导的经济发展模式，面临与其他福利国家类似的困境。“全球自由主义盛行与政治改革运动风起云涌，而日本原有层级政府体制无法满足社会需求时，日本地方自治推行分权改革就势在必行了。”林良亮：《渐进式的地方自制改革》，载《行政法论丛》，2009年第12期，第556页。伴随中央集权体制局限的凸显，日本追求地域价值的地方化抬头。“在经济全球化的浪潮下，中央政府不得不受其影响，中央政府的保护具有不确定性，正因为如此，地方政府要追求自律性，指向地方分权。”[日]松下圭一、西尾勝、新藤宗幸：《自治体の構想：課題》，東京：岩波書店，2002年，第40页。

（三）政治改革的推进

1980年代末至1990年代，日本政坛政治丑闻频发。政治腐败事件频发既有政治家道德的原因，更有深层次的体制性因素。不可否认的事实是，实现了现代化之后保存下来﹑进而逐渐膨胀的集权体制，与自民党长期政权相互作用，成为政治腐败的温床。庞大的公共事业由中央政府统一规划，势力强大的政治家介入到从公共事业投资的地点到承包业者选定全过程。政治家从选举区当地募集选票，从业界筹集选举资金。利益诱导型的自民党政治是政治腐败的症结所在。20世纪90年代，“政界﹑财界﹑劳动界中出现地方分权改革的推进势力，其声音进而发展成混声大合唱，最终撬动了政治改革。”[日]西尾胜著：《日本的地方分权改革》，张青松、刁榴译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第33页。在推进政治改革之际，不限定于规制政治资金﹑确立政治伦理﹑改革选举制度，地方分权改革也是政治改革的有力支柱。“分权改革推进委员会成立之日，访问分权改革推进委员会事务局的山口鹤男总务厅长官表示：‘分权改革与政治资金规制法以后将逐渐发挥作用。”[日]小泉祐一郎：《地域主権改革一括法の解説―自治体は条例をどう整備すべきかー》，東京：株式会社行政，2012年，第395页。总务厅长官十分看好地方分权改革，其表态意在强调分权改革对于政治改革的意义。

（四）老龄化社会日趋严重

日本的现代化由年轻层居底层的金字塔形结构支撑，1970年代以后，日本人口结构快速老龄化。日本进入联合国统计的老龄化社会（65岁老人占全部人口的7%）是1970年，而到了1995年日本老龄人口比重已经超过14%。

既有的社会福利行政体制，是统一选择特定群体，采取支付费用或入住相关设施的政策。但同为老龄化，有65岁以上老人占人口比例是7%的地区，也有65岁以上老人占人口比例超过40%的地区。因而，采用中央集权方式统一提供一定标准的服务难以满足差异化老龄社会的需要。当老龄化成为是任何人都无法回避的问题时，就必须多样化地应对以制定超越地域社会差别的政策。为此，有必要强化距离居民生活最近的地方政府的作用。

二、历程与内容：两次地方分权改革的推进

在经济高速增长与稳定增长阶段，日本对战后初期形成的集权融合型中央地方关系作了适应经济、社会发展的调整，但其基本制度与框架结构没有发生根本性变化。在国内外环境变化的推动之下，20世纪90年代地方分权改革启动。

在集权融合型中央地方关系中，在行政与财政两方面，机关委任事务与各种补助金等中央转移支付扮演重要角色，也是中央干预地方的主要手段。在机关委任事务制度下，市町村处理的公务中，约40%-50%为机关委任事务，都道府县处理的公务中，约80%-85%为机关委任事务。每个中央省厅通过机关委任事务、团体委任事务等方式约束、诱导地方政府，以贯彻执行本省厅的业务。表1是地方分权改革前中央省厅的机关委任事务﹑团体委任事务机关委任事务，是国家基于法令委任给地方政府首长（都道府县知事、市町村长），作为国家机关处理的事务，不是地方政府制定条例权的对象，地方议会的干预也受到严格限制。团体委任事务，是国家基于法律或政令，委任给地方政府处理的事务，是地方政府制定条例权的对象，地方议会可以干预。﹑混合事务的统计，其中机关委任事务占28%，团体委任事务占67%，混合事务占5%。中央对地方的干预中，分为权力性干预（地方政府在处理事务之际，中央省厅要求许可﹑认可﹑承认，发出或取消措施命令﹑指示，实行监察﹑检查﹑指挥监督）与非权力性干预（地方政府在处理事务之际，中央省厅要求申请﹑报告，发出劝告﹑助言﹑通知，要求协议）。如表2所示，20世纪90年代前期，中央对地方的干预中，约三分之一为权力性干预，约三分之二为非权力性干预，且两者均呈现缓慢增长的趋势。

中央政府通过财政收入与财政支出两个方面来控制地方政府，即控制财政收入的自治与财政支出的自治，尤其是财政收入。表3为第二次地方分权改革前1999—2002年地方政府的财政收入与中央转移支付统计。中央转移支付由地方交付税、国库支出金、地方让与税、地方特例交付金等构成，1999—2002年中央转移支付占地方财政收入比例分别为36.94%、37.64%、36.15%、35.02%。地方政府财政收入三分之一以上来源于中央转移支付，在财源上地方政府高度依赖中央政府，自主财政权非常有限。

机关委任事务给中央地方关系带来诸多弊端而备受批评，“机关委任事务的存在，使得地方政府具有‘两重性格，即从国家相独立的存在与作为国家机关接受指挥、监督的存在，战后出现了几次试图废除机关委任事务制度的动向。”[日]砂原庸介：《国と地方権限配分についての論点整理》， 財務省財務総合政策研究所と中国国務院研究発展中心（DRC）との「中央と地方の役割分担と財政の関係」に関する共同研究最終報告，2006年，第5页。包括各种补助金在内的中央转移支付在确保实施必要的政策上发挥重要作用，但其制约地方政府制定﹑實施政策的自主性，也备受批判。

1995年7月，日本国会通过《地方分权推进法》，规定了地方分权改革的基本理念﹑基本方针，同时规定了地方分权推进计划和设置地方分权推进委员会，政府有义务尊重地方分权推进委员会的活动及其报告。地方分权推进委员会选择以废止﹑缩小中央对地方政府的干预作为第一次地方分权改革的方向。

第一次地方分权改革的主要内容包括：（1）废除机关委任事务制度；（2）修正中央政府对地方政府的统制﹑干预；（3）新设中央地方诉讼处理委员会；（4）明确中央政府与地方政府的职能分担。

（一）废除机关委任事务制度。机关委任事务制度被废除，如图1所示，机关委任事务被分成中央政府直接执行的事务﹑存续性事务﹑废除的事务，其中存续性事务由地方政府执行，分为自治事务与法定受托事务。原来的公共事务﹑团体委任事务﹑行政事务变成自治事务。大部分机关委任事务变为法定受托事务，两者的区别如表4所示，从性质上讲法定受托事务的实施是国家的义务，国家的行政机构应该直接执行，但基于方便国民及提高事务处理效率考虑，根据法律及政令规定，地方政府受托处理。中央政府可以代执行法定受托事务，自治事务与法定受托事务均定位于地方政府的事务，是条例制定的对象。机关委任事务制度的废除，使地方政府的自主性﹑自立性有了很大提高。

图1事务划分[日]山谷成夫、川村毅：《自治体职员研修讲座—地方自治制度﹑地方公务员制度﹑地方财政制度》，東京：学阳书房，2006年，第53页，转引自[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次著：《日本地方自治》，张青松译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第29页。

（二）修改中央政府的统制﹑干预。伴随机关委任事务制度的废除，中央政府的监督指挥权限自然消解。地方自治法新设关于干预的规则﹑程序的规定。1.干预的基本原则是将中央政府的干预限定在最小限度内；2.为确保干预的公正性﹑透明性，设定书面交付﹑许可认可的标准审查，设定标准处理期间﹑程序。这基本上实现了法定主义和公正透明的原则。

（三）新设中央地方诉讼处理委员会。为处理国家对地方干预而引起的诉讼，在总理府（中央机构改革后为总务省）设置中央地方诉讼处理委员会。诉讼关系如图2所示，地方政府对中央政府的干预不服时，可以向委员会提出申请，要求审查中央行政官厅。委员会受理申请后，可以进行劝告或调停。在接受委员会勸告的中央行政官厅不采取相关措施的情况下，地方政府可以向高等法院提起诉讼，要求取消国家干预。新设中央地方诉讼处理委员会后，中央地方处于相对对等的位置，中央地方有了纠纷协调机制，简化了纠纷处理程序，缩短了纠纷处理时间。

（四）明确中央与地方的职能分担。如表5所示，地方自治法新设中央政府与地方政府职责的规定，明确中央政府与地方政府分担的责任。即中央政府的职能集中于经济稳定、所得再分配、国家公共财产的供给。地方政府的职能集中于地方公共财产的供给、教育、医疗福利等的供给、分担部分收入再分配。中央政府与地方政府之间适当地分担职责，充分发挥地方政府的自主性﹑自立性。地方自治法规定了中央政府的“立法原则”“解释运用原则”，即法律规定的完善﹑解释﹑运用必须依据中央政府与地方政府适当的职责分担原则。

第一次地方分权改革以对等的中央地方关系为目标，向前迈出一大步。但在地方财政与充实居民自治上，各方分歧严重，没有形成一致。“经过第一次地方分权改革，日本中央地方关系在形式上从‘上下关系向‘对等关系转换。”[日]浅野一弘：《現代地方自治の現状と課題》，東京：株式会社同文舘出版，2004年，第39页。21世纪初，为激发居民的主动性，积极推进居民参与﹑地方政府与居民的互动，充实地方自治，日本实施了第二次地方分权改革。

第一次地方分权改革，重点置于缩减中央对地方的干预，焦点集中于废除机关委任事务制度，充实地方权限。第二次地方分权改革在推进地方完全自治体化上与第一次地方分权改革一脉相承，但在推进重点上有所差异。第二次地方分权改革重点在扩充地方财税权限，扩充市町村的自治权，从都道府县向市町村转移权限，具体包括：

（一） 三位一体财税改革。2003-2006年日本政府制定“关于经济财政运营与结构改革的基本方针”，确认国库支出金﹑地方交付税﹑包括转移税源在内的税源分配的“三位一体”改革方针，调整中央转移支付。具体有：1.国库支出金，2003年度实施的预算改革，国库支出金改革总额高达5.2兆日元，超过2003年度国库支出金总额12.3兆日元的40%，2004年至2006年废止了国库支出金4.7兆日元。2.税源，中央政府向地方政府转让税源约3兆日元。3.地方交付税，税包括临时行政对策债在内的实际地方交付税总额2003年为23.9兆日元﹑2004年21.1兆日元﹑2005年20.1兆日元﹑2006年18.8兆日元，4年间减少5.1兆日元（21.3%）。

（二）基于“一揽法”的改革。2011年5月，日本国会通过《关于完善提高地域自主性﹑自立性改革的关联法律的法律》（第一次“一揽法”），2011年8月通过第二次 “一揽法”。 第一次“一揽法”修改涉及法定义务、法定框架与扩大条例制定权等法律41部，第二次“一揽法” 修改涉及向基础自治体转移权限的法律47部，以及涉及法定义务、法定框架与扩大条例制定权等的法律160部。基于“一揽法”的改革，在目标上，提升地方政府的自主性﹑自立性，构建基于生活者即居民视点的地方政府；在方式上，采取统筹规划，逐步酝酿，分批推进；在内容上，中央向地方转移事务、权限，尤其向距离居民较近的市町村转移，扩大地方政府的条例制定权限，修改中央制约地方政府的法定义务、法定框架；在侧重点上，注重向距离居民较近的市町村转移事务、权限，注重放宽中央对地方政府在法定义务、框架上的限制。

三、评价与展望：未完的分权改革

两次地方分权改革的具体内容如表6所示，第一次地方分权改革是推动中央地方关系由从属性较高的关系向对等性较高的关系转换，以推进中央地方关系质的变化为目标，即其关联改革不是以量的变化﹑而是以质的变化为中心推进的。第二次地方分权改革以构建基于生活者即居民视点的地方政府为目标，为此通过中央向地方转移事务、权限、放宽中央对地方在法定义务、框架方面的规制、扩大地方政府的条例制定权，以提高地方政府的自立性、自主性。与第一次地方分权改革侧重于质的改变不同，第二次地方分权改革更加务实，将重点放在量的扩张上。“第二次地方分权改革推进的‘法定义务改革，其重点不是放在‘规律密度﹑而是放在‘规律强度上，可以说是以‘放宽为中心﹑不是以‘废除为中心实施的。”[日]小泉祐一郎：《地域主権改革一括法の解説―自治体は条例をどう整備すべきかー》，東京：株式会社行政，2012年，第12页。

地方分权改革的成果集中在行政领域。在缩减干预上，地方分权改革废除机关委任事务制度，众多事务成为自治事务。大幅地缩小国家通过行政手段制约地方的权力，扩大条例制定的对象。确立国家对地方政府干预的法定主义原则，由地方自治法予以规定，但各省厅保留基于个别法的例外规定，根据个别法干预自治事务成为遗留的重要课题。在权限转移上，仅仅转移了一部分大规模农地转用许可权限、国道﹑一级河川的管理权限，相对于中央政府控制的庞大权限，可谓微乎其微。

在财政关系上，三位一体改革实现了向地方政府转让3兆日元的税源，控制了地方交付税的总额。但有限的改革在扩大地方政府自主性﹑自立性上收效甚微，机关委任事务转为自治事务，大幅增加地方政府财政支出，地方政府在财源上仍然依赖于中央转移支付。表7为改革后2007-2014年日本地方政府的财政收入与中央转移支付统计，中央转移支付总额持续增加，由2007年的26.9兆日元增加到2014年的35.95兆日元，增幅为33.64%。中央转移支付占地方财政收入比例由2007年的29.52%增加到2014年的35.21%，地方政府的财政收入三分之一来源于中央转移支付，由此可知地方分权改革后地方政府对中央政府的财政依赖没有减少，相反在增加。

分权改革的终极目标是，推动中央地方关系从“上下、主从”向“对等、协力”转换，地方政府成为具备充分自治行政权﹑自治立法权﹑自治财政权的完全自治体，成为基于居民意志的地方政治舞台。

地方分权改革在扩大团体自治与居民自治上有了长足进步，在推动创建分权型社会上向前迈出一步，但没有完全实现改革的初衷，没有实现基于明确规则的“对等、协作”中央地方关系。这与中央地方的利益相关者的冲突与妥协有关，也与地方分权推进委员会（地方分权改革推进委员会）作为政策咨询与协调的半官方机构性质有关。“地方分权推进委员会作为‘准官厅机构，自我定位于‘遵守霞关（中央政府省厅所在地）规则﹑为政府建言献策的智库。”[日]森田朗、田口一博、金井利之：《分権改革の動態》，東京：東京大学出版会，2008年，第25页。地方分权的各种政策，多以缩减国家干预、轉移权限为中心，只是行政上的有限分权，鲜见包括转移立法权限在内的政治上分权，地方分权的评价较低。“地方分权改革并没有完结，总体来看并非与政策改革相联动的制度改革，基本上是对‘过去的清算，将改革的重点着眼于废除机关委任事务制度，改革的影响并不大，算是将历来的日本型体制的本质部分温存下来的局部改革。”[日]今村都南雄：《自治·分権システムの可能性》，東京：敬文堂，2000年，第4-5页。对于地方分权改革的局限性以及遗留的诸多课题，地方分权改革的重要推动者与参与者西尾胜称之为“未完的分权改革”。

集权融合型中央地方关系的架构没有瓦解，有必要继续推进未完的分权改革。与联邦制下各构成单位是国家主权的组成部分、与联邦在不同范围内分别行使统治权不同，在由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的单一制下，国家主权先于各个行政区划存在，地方行政区不是一个政治实体。因此，日本作为单一制国家，囿于单一制的国家结构，地方分权改革的目标不大可能实现联邦制意义上的地方政府，只能是一个相对概念的地方政府。“地方分权只会是一个相对的概念，日本地方分权改革有必要从绝对概念分权向相对概念的分权转换。”[日] 村松岐夫：《日本における地方分権論の特質ー絶対概念から相対概念への分権ー》，载《年報行政研究》，1996年第31卷，第24页。在中央地方关系的调整方向上，构建分权的地方自治制度，推动中央地方关系向相对“对等、协作”的方向改革。

在法理上，地方自治由团体自治与居民自治两要素构成。团体自治是指，设置与以一定地域为基础的国家相对独立的团体（自治体等），确立在团体的权限与责任内处理地域行政的原则。居民自治是指，执行地方行政之际，须基于该地方的居民的意愿与责任进行处理的原则。 “扩大地方政府团体自治权的重点是自治行政权﹑自治课税权﹑自治立法权。”[日]西尾胜著：《日本的地方分权改革》，张青松、刁榴译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第166页。今后推进地方分权的具体方向就是自治行政权的分权化﹑自治课税权的分权化﹑自治立法权的分权化。西尾胜将地方分权改革的政策总结为两种路线，“缩小﹑废止广义干预的方策称之为‘自由度的扩大路线，将转移事务权限的方策称之为‘所掌事务的扩张路线。”[日]西尾勝：《四分五裂する地方分権改革の渦中にあって考える》，载《年報行政研究》，2008年第43卷，第3页。实施地方分权改革，继续按照“自由度的扩大路线”和“所掌事务的扩张路线”向前推进。

四、经验与启示：立法先行、稳步推进、民众参与

中央地方关系的调适要与经济社会发展相适应。地方分权改革的启动与推进，是日本经济﹑社会等内部需求驱动的结果。日本内在动力推动的地方分权改革，提高了地方政府的自主性与能动性，推动了中央地方关系向更加良性的层级政府关系发展，以适应日本经济﹑社会发展的需求。

地方分权改革要遵守法定原则，立法先行，政府协调推进。日本地方分权改革程序有其特征，并非省厅主导，而是国会﹑内阁主导，首先是国会主导，国会制定分权改革的框架法案，其次是内阁基于分权改革的框架法案，制定分权改革计划以协调推进改革。“其原因是，省厅偏好官治集权，省厅主导分权改革有可能架空向自治分权方向的改革。”[日]松下圭一：《日本の自治·分権》，東京：岩波書店，1996年，第51-52页。这是地方分权改革能够冲破重重利益阻隔，取得一定成果的重要机制保障。

分权改革是个长期酝酿﹑凝聚共识﹑稳步推进的过程。从第一次地方分权改革到第二次地方分权改革，中央地方关系调适经历了一个逐步推进的过程，其中经历了数轮调研﹑论证﹑立法﹑实施过程。每一次改革自身也是一个逐步推进的过程，要经过提议研究﹑政府成立咨询机构﹑机构提出报告﹑国会立法﹑政府制定实施计划﹑实施等诸多程序与阶段。中央地方关系调适是渐进式的，没有采取激进的一刀切方式，而是根据国际社会发展潮流与日本的实际情况，稳步推进，避免了剧烈的政治冲击。

分权改革要与民众参与充分结合。分权改革符合地方政府要求扩大自治权限的愿望，但分权改革后地方政府运营有可能会出现很多问题。在中央向地方分权﹑放宽对地方的干预﹑法制化对地方干预的同时，强化民众对地方事务与政治的参与。地方政府召开各种民众参加的座谈会，在民众通过选举参与地方政治的常规路径之外，拓宽民众具体地参与地方政治的方式。地方政府预设可能会出现的问题，提出解决预案，鼓励民众积极参与改革，创设相关制度拓展民众参与地方事务的渠道，以官民协调一致的方式逐步推进改革。

经济、社会的变迁导致中央地方关系的张力凸显。中央地方关系的调适要以适应经济、社会发展为目标。来自于社会内部的改革需求，是推动中央地方关系调整的驱动力。在中央集权体制下，通常是实施地方分权改革，由中央政府向地方政府转移财权、事权等权限，充实地方政府权限以应对日益膨胀的公共事务。在地方分权改革过程中，在原则上要尊重法治原则，立法先行，改革于法有据；在程序上要谋篇布局，充分调研论证，做到有序推进；在参与主体上争取民众积极参与，凝聚民众共识，政府与民众协调推进。

五、 结语

以实现“对等、协作”的中央地方关系为目标的地方分权改革，通过废除机关委任事务制度、实施三位一体改革等，提高了地方政府的对等性。但这轮改革没有完全实现设定的初衷，为了地方政府高效运营以及应对地域课题，有必要继续推进“未完的分权改革”，构建相对“对等、协作”的中央地方关系。今后日本地方分权改革重点将是扩大团体自治权限，充实地方政府的自治行政权﹑自治课税权﹑自治立法权，按照“自由度的扩大路线”和“所掌事务的扩张路线”向前推进，继续调整中央地方关系以适应日本经济社会的发展。

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（责任编辑：崔建树）