科学的影响力：美国环境外交中的认知共同体因素研究

北京外国语大学国际关系学院。通信作者及地址：周圆，北京市西三环北路2号；邮编：100089；E-mail：rafizy@sina.cn.

摘要

近年来，随着科技的发展，在与科学结合十分紧密的美国环境外交政策领域，认知共同体发挥着越来越大的影响力。认知共同体所代表的专业知识和网络，可以被视为对美国外交政策发挥独立影响的因素。不同于利益集团，认知共同体成员的聚合则更多是基于共同的知识背景、因果信念和政策志向。在美国环境外交中，他们通过不同的途径影响着外交政策制订，这些直接或间接的行为在不同层次上影响着美国外交政策，使得环境外交领域成为美国科学与外交结合十分紧密的领域之一。

关键词认知共同体美国环境外交科学影响力

2015年美国国家科学院发布报告《21世纪的外交政策》（Diplomacy for the 21st Century），提出考虑到以环境问题为代表的全球发展的事实，科技要在美国的外交政策中扮演更为重要的作用。National Research Council of The National Academies， “Diplomacy for the 21st Century”， http：//www.nap.edu/read/21730/chapter/2#2， 2016-06-23.这份报告反映出美国科学界对于影响美国外交政策的诉求。

一直以来，主流国际关系学界和政治科学学界的学者对外交政策的分析，主要集中于对影响外交政策制定过程和外交政策制定者的因素进行分析。虽然影响外交政策制订过程的因素非常多，往往难以得到准确的系统的衡量与把握，但是研究者们的研究从来未曾间断过。在对美国环境外交政策进行研究的过程中，笔者发现以科学家为代表的专业知识团体，即认知共同体（Epistemic Communities），在美国外交政策的制定过程中发挥着越来越大的影响力，在环境外交领域尤其显著。

1965年11月5日，美国总统科技顾问委员会（Presidents Council of Advisors on Science and Technology， PCAST）向时任美国总统约翰逊（Lyndon B. Johnson）提交了有史以来第一份关于气候变化的官方警告信，在信中提及“大气中由燃烧化石燃料而不断累积增多的二氧化碳含量会导致非常严重的变化”，“可能对人类造成危害”。John P. Holdren， “Climate Science and Public Policy From （pre） 1965 to （post） 2015”， available at https：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/2015-10-29_aaas-carnegie_50th_anniv.pdf， 2015-10-29.50年前的这封信，是美国气候变化研究与政策的开端，这份研究报告的出台正是科学团体的努力成果。认知共同体此时的作用更多是通过知识来为外交政策的制定设定议程，而随着科学技术的蓬勃发展，科学家们显示出不仅仅是知识提供者的作用。

本文即聚焦于美國环境外交领域，分析美国环境外交政策中发挥影响的认知共同体及其产生的影响的路径，力图为研究美国外交政策提供一个新的视角。

一、认知共同体理论路径

在政治哲学上，共同体（Community）一词可溯源自亚里士多德在《政治学》中所提及的政治共同体（拉丁文Kovovia，英文即Community），被翻译为社会团体，“我们见到每一个城邦（城市）各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业。”[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆1983年，第3页。社会团体，即是共同体最早被认定的概念，而亚里士多德在其定义中为共同体概念指出了基本特征，即共同体的存在是基于共同目的。

至19世纪末期，德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tnnies）在其著作《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》一书中提出了共同体的社会学概念。他认为，共同体可能在思想的联合体（友谊、师徒关系等）里实现，共同体是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同记忆之上的。[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京：商务印书馆，1999年，第Ⅱ至第Ⅲ页。滕尼斯深化了共同体的内涵，指出了共同记忆是共同体的建立基础。

在这样的基础上，科学共同体的概念就伴随着科学技术的飞速发展而形成了。托马斯·库恩（Thomas Kuhn）在《科学革命的结构》一书中明确提到了科学共同体的概念，认为所有的知识转换都发生在科学共同体中，而科学共同体的形成也在专业知识和普通知识之间形成了鸿沟，“科学家的研究通常也将不再体现在写给任何可能对该领域感兴趣的人所读的书中，相反，他们通常以简短的论文的方式出现，只写给专业同事们读。”[美]托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社，2003年，第19页。库恩的阐释说明了共同体知识的共有来源，以及相对的封闭性，这种封闭性在某种意义上也可以被理解为是科学共同体所具有的专业性。

在社会学领域，博克哈特·豪兹纳（Burkhard Holzner）于1968年成为第一个使用“认知共同体”概念的人，而厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）第一个将这个词引入国际关系研究、探讨科学家团体在国际合作中的作用。1975年，约翰·鲁杰（John Ruggie）从米歇尔·福柯（Michel Foucault）处借用了“认知共同体”概念，用来阐释如何描述及理解历史上的政治关系。他扩展了库恩科学共同体的概念，认为认知共同体可以来源于官僚政治机构中的职位、科学技术训练、科学愿景上的相似性以及共享的学科范式。

20世纪90年代以来，建构主义成为国际关系理论的三根支柱之一，建构主义认为国际体系的结构是主体间性的，共享的规范、主体间的观念和角色身份构成了国际社会的结构。而无论是规范、观念还是对国家身份的界定，都依赖于信息与知识的传播，所谓知识即是权力。正是在这样的背景下，1992年，《国际组织》杂志组织了一期关于认知共同体的特刊，伊曼纽尔·阿德勒（Emmanuel Adler）和彼得·哈斯（Peter Haas）等学者系统构建了认知共同体理论，并以这一理论为分析路径，展开了对许多国际案例的研究，使得“认知共同体”理论广为人知。这一理论被许多建构主义学者用于分析国家利益如何形成以及不同的利益之间如何协调的过程，这一理论也能够有助于理解共有知识的形成过程，以及共有知识是如何影响到国际政策的协调，并且影响到国家在参与国际互动时行为的变化。

彼得·哈斯指出“当试图用国际结构或国内权力来解释国际政策协调时，许多作者会忽视一种可能性，行为体能够通过学习新的思维模式进而认识到新的国家利益所在。”Peter M. Haas， “Introduction： Epistemic Communities and International Policy Coordination ”， International Organization， Vol 46， No.1， 1992， pp.1-35.他继而提出了认知共同体即是促成这种转变的核心因素，并给出了认知共同体的理论界定。2013年他在《牛津比较政治学手册》（The Oxford Companion to Comparative Politics）中，对认知共同体的概念再次进行了总结，即“由在特定领域对与政策相关知识有着权威的专家们，基于共同知识的基础而组成的共同体网络”。这些专家有：（1）共有的原则和信仰，为共同体成员的社会行动提供了价值基础；（2）共有的因果信念或专业知识，能够提供对于政策行动之间的多重关系行为及其可能导致的结果的分析和解释；（3）有共同的效度观念，可以从内部为有效知识确定标准，使共同体成员能够区分适当的或不适当的关于世界现状或改变现状的政策诉求；（4）有共同的政策志业，指共同从事与所关注的问题相关的政策实践活动，他们用专业能力指导进行，并深信这样的实践会增进人类的福祉。Joel Krieger， ed.， The Oxford Companion to Comparative Politics， Vol.1， Oxford： Oxford University Press， 2013， pp. 351-359.

因此，认知共同体不同于其他非国家行为体的最主要特点在于他们政策诉求的基础在于他们的共同伦理观和专业知识，而其他非国家行为体聚合的基础也许在于意识形态、追求实际的物质或经济利益等等。认知共同体致力于说服政策制定者接受来源于他们的专业知识，符合他们伦理观的科学判断，以实现有利于人类未来福祉的目标。

在外交史上，最著名的案例莫过于帕格沃什科学和世界事务会议（Pugwash Conferences on Science and World Affairs）对推进核军控与核裁军做出的贡献了。1955年著名哲学家罗素（Bertrand Russell）联系了多位著名科學家，包括爱因斯坦，得到了多方响应，发表了《罗素—爱因斯坦宣言》，确认核武器的危害性以及表达希望世界各国能采取有效途径制止可能的危害，在此基础上，该组织成立。在两极格局的铁幕下，这一科学家组织强调科学家具有社会责任，希望能通过各国科学家之间的交流达到通过个人影响，将每次会议的精神传达给各国政府的目的，因此在之后的数十年中召开了多次全世界科学家代表参加的会议，就核裁军问题进行探讨，开辟了一条新的国家之间核问题的沟通渠道，并将科学界掌握的关于核武器危害的知识传达给了全世界，为之后核裁军协议的达成做出了重要贡献。1995年该组织因此获得了诺贝尔和平奖。

具体分析这一认知共同体的特点，可以发现它具有共同的伦理观，即保护人类长存是各国人民共同的理想，科学家应承担实现这种理想的道德责任和社会责任；具有共同的专业知识或因果观念，即包括爱因斯坦在内的科学家都具备与核能相关的知识，认为核武器的巨大危害性是不可逆的，其对人体健康、自然环境都将造成无法挽回的伤害；具有共同的效度观念，例如在第二次会议上科学家们就具体讨论了减低现实危险的办法，例如禁止核武器试验、裁军计划及地空检测系统的可行性、建立中立区等等；有共同的政策志业，设法应对核武器带来的对全人类的危害。

通过以上分析，可以看出认知共同体对于政策制定的影响的基础在于提供共有知识。对这一过程的分析，能够加深对于社会建构和集体学习过程的了解。当今世界，全球化程度加深，新的知识和新的领域呈现碎片化的发展趋势，很多议题都具有很大的不确定性和复杂性，这些新的技术领域有很多超出了政策制定者们的知识范畴。在新的变化出现时，政策制定者们需要学习新的知识和观念，追求新的政策模式，这些转变的背后，认知共同体常常是信息的来源与提供者，是政策制定者寻求知识的对象。在国际关系中，共有知识能够影响到决策者对事物的认识，促进国家间关系的改变，当官方决策者接受了来自认知共同体的共有知识时，问题的性质将得到重新地定义。

基于共有知识的基础，认知共同体也能直接或间接对政府决策施加影响。在形成共有知识以后，认知共同体成员再通过一系列具体活动，影响政府决策的传播、选择和执行。喻常森：《认知共同体与亚太地区第二轨道外交》，载《世界经济与政治》，2007年11期，第34页。这些具体的活动方式，将在下文中通过对美国环境外交中的认知共同体作用的分析进行展示。

简单而言，认知共同体理论为解释思想是如何成为政策实践的这一问题，提供了一个有力的研究路径。虽然这一理论本身对于认知共同体是如何具体输出自己的共有知识并设法对国家政策和国际制度发挥影响，没有提供现成的答案，但无疑为今后对于研究科学知识在外交中的作用打下了基础。

二、美国环境外交领域中的认知共同体

根据《美国外交关系百科全书》，环境外交主要指对自然资源使用的规范和对污染调节控制的规范，Encyclopedia of the American Foreign Relations， Environmental Diplomacy，available at http：//www.americanforeignrelations.com/E-N/Environmental-Diplomacy.html.这个定义的涵盖范围虽然非常广泛，但基本指出了环境外交政策聚焦的领域。至于环境外交的参与主体，王之佳认为，环境外交是“一种官方行为，其主体是主权国家，由正式代表国家的人员和机构通过访问、交涉、谈判、缔结条约，发出外交文件、参加或发起国际会议和国际组织等多种多样的外交方式，处理和调整环境领域国际关系所进行的对外活动。”王之佳：《中国环境外交》，北京：中国环境科学出版社，1999年，第1页。随着外交定义的拓宽，环境外交也不例外。黄全胜认为各种行为体、政党、政府间国际组织、非政府组织的正式和非正式的外交行为，都属于环境外交领域。黄全胜：《环境外交综论》，北京：中国环境科学出版社，2008年，第13页。本文即在此领域中展开对认知共同体及其成员的界定。

在美国环境领域中，来自于政府系统、研究机构、非政府组织、企业、国际组织等等的专业人士群体，基于对环境问题的共同认知，对如何应对环境问题的共同判断以及对于人类环境未来发展的共同信仰，组成了相应的共同体网络，并且试图影响到政策制订过程。

以气候政策为例，美国国内的科学界人士基于各自对于科学事实的认知分成了两大派别，一大派别承认并且迫切要求政府重视气候变化带来的巨大危害，并采取相应行动；另一派别科学家则认为气候变化本身即是一个未得到论证的命题，并没有证据能够证明它真的存在。两派成员都通过各种交流活动、公众活动，宣传自己的观点。例如2015年10月笔者先后参加了两次学术活动，29日参加美国科学促进会（American Association for the Advancement of Science， AAAS）和卡内基科学研究院（Carnegie Institution for Science）联合举办的题为“50年之后的气候变化”大型学术研讨会，在会上现任白宫科学技术政策办公室主任约翰·霍尔德伦（John Holdre）出席发言，分享了他对于气候变化的认识，表达了他对于奥巴马总统气候政策的支持。而10月30日知名智库加图研究所举办的“为巴黎做准备：对联合国2015气候变化大会能期待什么”的会议上，到会的几位科学家却表达了对于气候变化本身这一科学事实的质疑。

本文以支持气候变化的科学家团体为例，来分析美国环境外交领域中认知共同体的特点。

首先，这些在环境领域有着权威知识的专家们，基于共同知识的基础而组成的共同体网络，他们有着共同的伦理观，即认为保护人类的生存是最基本的道德要求，而表达并传播正确的科学知识是科学家的社会责任。同时基于他们所掌握的科学事实，他们坚信气候变化是正在发生的客观事实，而有效的应对措施是必不可少的政策选择，国际合作是解决全球气候问题的必然途径，而只有积极正视气候变化才能够为人类的生存与发展提供一个美好的未来。这些符合前文中彼得·哈斯对认知共同体特征的归纳：共有的原则和信仰，气候变化危及人类生存；共有的因果信念或专业知识，科学证据表明气候变化正在发生；共同的效度观念，必须进行温室气体减排；有共同的政策志业，推进应对气候变化的计划，以及其他更深入有效的政策。

其次，认知共同体成员可能隶属于不同的机构，但彼此间拥有相对稳定的交流平台，例如共同的学术组织等等。美国科学促进会（AAAS）即是一个典型代表。这一组织创建于1848年9月20日，是世界最大的非营利科学组织，它的主旨目标在于“为促进所有人的共同利益而在全世界范围内推进科学、工程和创新研究”，参见AAAS官方网站介绍，http：//www.aaas.org/about-aaas， 2016-06-23.它的成员皆认可这一基本目标，并都具有不同科学领域的专业知识。美国科学促进会的职能目标包括加深科学界和大众之间的沟通，为社会事务提供科学观点，推进公共政策中的科学，促进国际科学合作等等。现任白宫科学技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）主任、哈佛大学物理学家约翰·霍尔德伦（John Holdre）在成为奥巴马总统的首席科学幕僚前，就曾是AAAS的主席，他曾经代表前文提到的帕格沃什科学和世界事务会议登上1995年诺贝尔和平奖的领奖台。而在美国国内，AAAS无疑成了美国科学家们交流并达成共识的代表性组织，AAAS的科学家们来自不同机构，他们聚集在一起，为共同的事业而努力。在气候变化领域，以AAAS为平台，组成了一个科学家网络，宣传积极应对气候变化的重要性，并试图通过各种途径影响政策制定。2009年8月初奥巴马的气候变化法案受到了来自参议院的阻碍，十位参议员联名给奥巴马写信，表示不支持该法案，因为该法案会损害美国工业集团的利益。当年10月以AAAS为首的美国18家顶尖的科学组织联名向参议员们写公开信，表示共同认可气候变化正在发生，如果要避免气候变化带来的最严重的影响，温室气体排放必须被减少。Climate letter， available at http：//www.aaas.org/sites/default/files/migrate/uploads/1021climate_letter.pdf.

再次，由于共同体成员的来源具有多样化的特点，使得认知共同体的影响力也呈现多样化、分叉网状式的扩展特点。第一，来自政府系统内部的专业人士群体在日常工作中就能直接发挥影响，他们在美国政府内部任职，对于处理环境事务有着共有原则和信仰，受到普遍认可的专业知识和能力，以及共同政策诉求的政府职员群体。他们能够在很多政策制定环节上影响环境外交政策的制定，无论是议程的设置还是政策的选择，甚至于直接影响到政策制定者的知识结构和信念体系。最典型的代表即是白宫科学技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP），OSTP为总统及其他政府高层提供准确及时的基于科学和技术的政策建议，其战略目标包括保持与政府官员、学术界、企业界之间的专业科学关系，评估科学的进展以及挑选潜在的政策建议，以及确立世界一流的专家团队，能够提供政策相关的科学分析与建议。参见OSTP介绍，available at https：//www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/about，2016-06-23.OSTP在环境与能源领域对外交政策有着明确的诉求，认为解决环境问题需要全球视角和国际行动，美国应该重新参与到《联合国气候变化框架公约》的工作中，建立基于G8+5（八国集团，加上巴西、中国、印度、墨西哥、南非）的全球能源论坛，专门针对全球能源和环境问题展开应对工作。Environment & Energy， available at https：//www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/divisions/energyenvironment，2016-06-23.OSTP对奥巴马政府在环境外交政策的制订与实施上发挥了重要影响。此外还有相对应的职能部门的研究人员，例如在环境领域中发挥着无可替代作用的美国环境保护署（EPA，Environmental Protection Agency），美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）等等。第二，来自美国国内的研究机构、私营机构等专业人士群体，通过间接途径，例如发表研究报告、游说、大众媒体、宣传公关等等方式影响各层级政府的决策。他们的活动层次主要在美国国内，关注焦点更多在于如何说服美国政府制定出更符合美国以及世界长远未来发展需求的政策。他们中的许多成员常常担任政府部门的知识顾问，与政府保持着积极的互动关系。第三，活跃在国际层面的专业人士群体也在通过自身的影响力试图对一国乃至全球的政策走向发挥影响。例如通过在国际领域改变国际规则，以达到通过设定议程和改变国际规则改变国家外交的效果。最典型的代表包括政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC），臭氧层国际协调委员会（Coordinating Committee on the Ozone Layer，CCOL）等等。IPCC是牽头评估气候变化的国际组织，由联合国环境规划署和世界气象组织于1988年建立，旨在向世界提供一个清晰的有关对当前气候变化及其潜在环境和社会经济影响认知状况的科学观点。来自世界各地的数千名科学家自愿以作者、撰稿作者和评审人员的身份参加IPCC的工作。IPCC不对他们支付任何薪酬。自成立以来，IPCC已编写了五套多卷册评估报告，并在2007年因在气候变化方面所做的工作和美国前副总统阿尔·戈尔（Al Gore）分享了2007年诺贝尔和平奖。详见IPCC介绍：available at https：//www.ipcc.ch/home_languages_main_chinese.shtml，2016-06-23.而IPCC的研究成果在国际上对美国带来了压力，在国内也极大地影响了民众对气候变化的认知。

三、认知共同体参与美国环境外交政策的理论与实践分析

建构主义外交政策理论认为外交政策中行动者的行为不是像理性主义所理解的那样，以经济人和效用最大化的方式来行动，而是以社会人和角色扮演者的面目出现。也就是说行动者的行为嵌入在社会结构（文化）之中，其行为受到社会规范的引导。社会规范不只是规定和限制了行动者的行为，而且还建构了行动者的身份，使行为合法化，并定义了行为体的利益，由此决定了行动者的行为。袁正清：《建构主义与外交政策分析》，载《世界经济与政治》，2004年第9期，第10页。而社会规范的来源，知识，或者说是得到公共承认的知识，无疑是其中之一。认知共同体能够对美国环境外交政策发挥影响的最主要原因在于他们掌握的知识具有权威性和合法性，他们将这些知识转化为受到普遍认可的社会规范，进而影响到外交政策的制订与实施。

首先，认知共同体能够促成国家重新界定国家利益。跨国认知共同体成员能够直接向政策制定者阐明国家利益，或者指出特别明显的方面以引导政策制定者推断出国家利益。研究表明，美国的国家利益的内涵是在不断演变中的，而环境的善治并不在早期的国家利益范围内。在20世纪50年代，美国的国家利益几乎就是国家安全利益的同义词，摩根索（Hans J. Morgenthau）即注重强调国家的生存和实力（尤其是工业和军事实力）。发展到1978年，国家利益的概念被认为包含国防利益、经济利益、世界秩序利益和意识形态利益，环境因素并不在其中。而随着环境保护和环境治理的知识在世界范围内传播，来自于众多认知共同体的成员们努力告知决策者关于环境的风险与危害，例如1965年总统科学技术顾问小组向时任美国总统的约翰逊提交了正式警告，1989年美国总统里根（Ronald Reagan）得到美国科学院的报告《我们正在变化的星球：美国对于全球环境变化研究的一项战略》等等。环境安全逐渐进入国家安全，而环境也成了美国国家利益界定时的重要考虑内容。

其次，认知共同体能够通过界定议题和行动方案为国内或国际社会提供新的规则。最有代表性的例子莫过于美国参与国际臭氧层保护。1974年美国学者罗兰（Rowland）和莫利纳（Molina）发现，大气臭氧层已遭到严重破坏，世界上大量生成和使用的氯氟烃类物质（chlorofluorocarbons， CFCs）扩散入臭氧层是主要原因。1977年联合国环境署和世界气象组织成立了臭氧层国际协调委员会，协调科学家、国际组织和非政府组织的行为，并每年提交评估报告等。美国外交政策制定者对于整个事情的起因和可能出现的结果并不清楚，于是认知共同体在促进美国积极参与国际臭氧层保护的外交行为上起到了重要作用。臭氧层国际谈判框架主要是由一群大气科学家以及与科学家在环境事务上有同感的政策制定者们一起设定的。在美国国内，它的成员包括联合国环境署、美国环境保护署、美国国务院的海洋、环境与科学事务局以及来自其他认知共同体的成员。他们的共同努力，促成了《蒙特利尔条约》的形成，这一条约对国际社会有约束力和规范作用。

再次，认知共同体能够在国际和国内层面上推进规则的社会化过程。所谓社会化的过程，即是规则内化的过程。国际层面上内化是把由国家间所共享的国际规范让外交决策者接受的过程，而国内层面上内化是国家内部公民所共享的社会规范让外交决策者接受的过程。国际社会层次上的社会化行为体主要有国家、国际组织和跨国倡议联盟（transnational advocacy coalitions） 。国内层次的社会化行为体主要是作为整体的社会及其各种组织，它们把适当行为的预期赋予政治决策者。袁正清：《建构主义与外交政策分析》，载《世界经济与政治》，2004年第9期，第12页。国际认知共同体无疑是非常有力的跨国倡议联盟团体，基于科学知识提出的政策倡议具有很强的合法性，这些知识的传播无疑能够在很多国家得到认可，推进该国对相关规则的接受。国内的认知共同体起到的最重要作用无疑是对国家内部公民的宣传与教育作用，民众因接受相关理念而产生对政府政策的相应期望，这在美国这一类非常注重公众舆论的国家非常重要。例如1968年来自美国、德国、挪威等10个国家的30多名学者组成了罗马俱乐部，这是一个非常有代表性的国际认知共同体。1972年，丹尼斯·梅多斯（Dennis L.Meadows）为代表的俱乐部成员，发表了轰动世界的《增长的极限——罗马俱乐部关于人类困境的报告》。这份报告早已成為人类环境保护史上的经典作品，直接影响了对经济增长和可持续发展的研究，而在美国，环境保护成为贯穿70年代的主题，环境理念开始深入影响人们的行为以及对于政府政策的预期。在美国历史上的主要环境立法及条约，在70年代数量达到了16个，相比之下，60年代仅有6个，80年代只有9个。Christopher M. Klyza， and David J. Sousa， American Environmental Policy，1990—2006，Cambridge， Mass.：MIT Press，2008， pp.36-37.

以上分析从理论角度剖析了认知共同体是如何参与美国环境外交政策决策并发挥一定影响力的，从中可以看出，无论是重新界定国家利益、设定议程，还是推进规则的社会化过程，归根结底都源于认知共同体所具有的共有知识，这使得它在美国环境外交政策中，能够成为与利益集团、大众媒体等并列的独立因素。

相较于利益集团参与决策主要依靠游说和竞选资助等方式，认知共同体并不相同。具体分析其政策实践过程，能够看出科学家团体也会进行游说，但并不具备利益集团拥有的资金及资源，无法通过出席国会听证会以及利用各种资助和企业平台接近相关官员，所以其游说形式更多还是专家咨询、学术报告等。此外，虽然认知共同体不具备雄厚资金来进行竞选资助等活动，但可通过其他形式表达对符合其政策诉求的候选人的支持。因此，通过下文的实践分析，能够看出认知共同体所采取的参与方式有着自身的特殊性。

第一，通过倡议或者说服，对外交政策的决策者进行游说。美国的外交决策机构主要指总统和国会。而目前认知共同体最常使用的倡议或说服方式，主要包括以下三种：

首先，认知共同体成员有渠道与决策机构或决策者进行直接交流。这种情况多数发生在专家学者成为政府工作人员参与到决策班子时。例如之前提到的白宫科学技术政策办公室主任约翰·霍尔德伦（John Holdre）、美国前海洋和大气管理局局长简·卢布琴科（Jane Lubchenco），现局长苏珊·苏利文，环保署署长吉娜麦卡锡、前能源部部长朱棣文等。他们都有着非常专业的知识背景以及对于环境事务重要性的共同认识。另外前文提到的最早发出气候变化警告的美国总统科技顾问委员会PCAST成员，也有能够直接与总统交流的机会。这一委员会由不超过21位美国一流的科学家和工程师组成，其中一位担任总统的科学顾问，而另外20位则并不担任政府职务，但可定期与总统进行会晤，为总统提供政策建议。

其次，通过完成科研项目，提交科技报告的形式，向政策决策者提出建议。这种形式是目前认知共同体最常采用的形式，例如IPCC的定期评估报告、PCAST提交给总统和国会的研究报告，以及多项由美国其他学术研究团体提交的研究报告。例如1977年美国环境质量委员会和国务院主持开展《公元2000年的地球》（The Global 2000 Report to the President），这一研究于1980年完成，研究成果主要是关于世界人口、自然资源和环境到20世纪末期时可能发生的变化，报告部分验证了《增长的极限》的观点，为卡特总统采取积极的环境外交政策提供了科学依据。针对这份报告，卡特总统在1981年推出《全球未来：该行动了》（Global Future： Time To Act）的报告，明确了行动议程。“Global Future： Time To Act”， available at http：//lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi？article=1744&context=ealr， 2015-11-24.

再次，通过在媒体上发表公开信等间接游说形式，向政策决策者施加压力，例如前文提及的美国18家顶尖的科学组织联名向参议员写公开信。2008年美国总统大选期间，76位诺贝尔科学奖获得者在一份公开信上签名，公开支持奥巴马并呼吁选民投票支持他，因为他正视科学的事实基础，重视科学在政策上发挥的作用。2013年11月3日，全球变化的顶尖研究者又发表了公开信，承认气候变化，并呼吁使用核能来应对能源问题。Top climate change scientists' letter to policy influencers，available at http：//www.cnn.com/2013/11/03/world/nuclear-energy-climate-change-scientists-letter/，2013-11-03.公开信形式更多是通过媒体宣传渠道来发出倡议，希望能够影响公众舆论，进而间接向决策者施加压力。

第二，为外交政策的执行机构提供服务。在环境外交领域中，认知共同体能够为外交政策的执行机构提供服务与帮助，因为环境外交领域是一个高度依赖于科学知识的领域，一旦失去了科技支持，很多外交任务是无法顺利完成的。数十年来，美国国务院派驻全世界各地的分管科学技术事务的外交人员（现在被称为环境、科学、技术和健康，ESTH外交人员），一直是从研究机构和大学中招募的资深科学研究人员。National Research Council of The National Academies， “Diplomacy For The 21st Century”，available at http：//www.nap.edu/read/21730/chapter/1， 2016-06-23.

在与环境外交紧密联系的行政机构中，认知共同体也常常行使着顾问团、知识库等类型的职能。然而这似乎还不够，认知共同体的专家们开始亲自从事外交工作，并且得到了美国政府的认可。2011年，由总统发起成立了科学大使项目（Science Envoys），这一项目挑选学者前往其他国家，进行一至四周的访问，在这期间可以利用这个机会寻求与所访问国之间可能存在的交流机会，也为发展新的科学项目做积累，截至2014年，美国政府已经派出了9位不同领域的学者，其中就有伯纳德·阿麦戴博士（Bernard Amadei），他是市政工程工程师、无国界工程师组织的创立者，致力于可持续发展的工程设计，他前往巴基斯坦和尼泊尔，在当地办工作坊与当地的技术人员进行交流，促进了两国间的环境交流。

第三，对民众进行宣传和教育，影响民意。作为专业知识的提供者，认知共同体在宣传教育和舆论引导上有着独特的优势，他们具有知识权威，因此當他们对某些公共事务发表看法时，能够吸引民众的关注，并具有说服力。2011年密歇根大学发起了一项对美国民众有关气候变化看法的调查，2010年春季的调查结果显示在关于“是什么因素导致你认为气温在上升”这一问题的时候，排在首位的是“冰层在融化”（22%），紧随其后的即是“媒体报道”（16%）、“个人对于气温变暖的观察”（15%）、“个人对极端天气的观察”（15%），以及科学研究（10%）。在问及“是什么因素影响到你的看法”时，有13%的民众选择了IPCC的报道。Christopher Borickand Barry Rabe ， Fall 2011 National Survey of American Public Opinion on Climate Change，available at http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2012/2/climate-change-rabe-borick/02_climate_change_rabe_borick.pdf，2016-06-23.认知共同体的活动在一定程度上影响了民众对问题的认知，而民意能够为外交政策设定参数表，即指民意为总统在广阔范围的政策选择上设定限制，总统的政策建议者会对政策进行评估，看哪些政策能够迎合民意，哪些则不能。Bruce W. Jentelson， American Foreign Policy， New York： W.W.Norton & Company， 2010， p.65.民众的认知受到了科学教育的影响，而许多认知共同体一直将推进科学知识与公民的交流视为自身组织的主要职责。

从以上分析可以看出，认知共同体能够从不同层面不同途径对美国环境外交政策发挥影响。虽然目前的研究尚无法确定到底在多大程度上科学家们能够影响政策决策，然而在外交领域中重视科学的作用，已经成为美国政治生活中的常态。在以环境问题为代表的外交议题中，认知共同体所发挥的作用是不容忽视的，已成为能够与利益集团、大众舆论等几大传统上影响美国外交政策制定因素相并列的因素。

四、 结论

认知共同體理论能够帮助人们更好地理解知识在外交政策与国际关系中的作用，也能帮助人们理解非国家行为体是如何帮助决策者进行问题界定与议程界定，并影响到政策制定过程。认知共同体在美国的环境外交政策中扮演了十分积极的角色，通过对它的分析能更清楚了解哪些因素在影响美国环境外交政策选择。

虽然用该理论分析外交政策存在着不少局限性，但是将它引入外交政策分析最大的意义在于为外交政策中的知识因素提供一个分析视角。当世界越来越专业化，外交政策的决策者将需要越来越多的科学建议，而环境领域只是其中之一。

当今世界，科技蓬勃发展，改变着小到个人生活，大到国家行为的方方面面。科学的不断发展，为世界克服一个又一个难题的同时，也带来了一个又一个新的问题。毋庸置疑，科学早已经进入传统的政治领域，并将在其中发挥越来越大的作用，外交与科学的结合也将以更快的速度发展。对于认知共同体在美国环境外交政策中发挥影响的分析，希望能够引发更多关于科学和外交、科学和政治的思考。

参考文献：

[1][德]斐迪南·滕尼斯. 共同体与社会：纯粹社会学的基本概念[M]，北京：商务印书馆，1999： Ⅱ-Ⅲ.

[2][古希腊]亚里士多德. 政治学[M]，北京：商务印书馆，1983： 2-3 .

[3]黄全胜. 环境外交综论[M]，北京：中国环境科学出版社，2008：12-13.

[4][美]托马斯·库恩. 科学革命的结构[M]，北京大学出版社，2003：19.

[5]孙嘉明，王勋：全球社会学[M]，北京：清华大学出版社，2006：78-79.

[6]王希.美国历史上的“国家利益”问题[J].美国研究.2003（2）.

[7]王之佳. 中国环境外交[M]，北京：中国环境科学出版社，1999：1-2 .

[8]袁正清. 建构主义与外交政策分析[J]，世界经济与政治，2004（9）.

[9]Emanuel Adler. The Emergence of Cooperation： National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Nuclear Arms Control[J]. International Organization， 1992（1）.

[10]John Gerard Ruggie. International Responses to Technology： Concepts and Trends[J]. International Organization， 1975（3）.

[11]Maia K Davis Cross. Re-thinking Epistemic Communities Twenty Years Later[J]. Review of International Studies， 2013（1）.

[12]Neil J Mitchell， Kerry G Herron， Elite Beliefs. Epistemic Communities and the Atlantic Divide： Scientists Nuclear Policy Preferences in the United States and European Union[J]. British Journal of Political Science， 2007（4）.

[13]Peter M Haas. Introduction： Epistemic Communities and International Policy Coordination[J]. International Organization， 1992（1）.

[14]Peter M Haas. Banning Chlorofluorocarbons： Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric Ozone[J]. International Organization， 1992（1）.

（责任编辑：崔建树）