日本北极航道开发战略研究：战略动机、决策机制与推进模式

武汉大学中国边界与海洋研究院，国家领土主权与海洋权益协同创新中心，武汉大学日本研究中心。通信作者及地址：王竞超，湖北省武汉市武昌区武汉大学中国边界与海洋研究院；邮编：430072；E-mail：jingchaow@163.com.本文系2016年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界海洋大国的海洋发展战略研究”（16JZD029）的阶段性成果，受武汉大学自主科研项目“世界海洋大国的海洋发展战略研究启动研究”资助。

摘要

近年来，日本高度重视北极航道的利用开发。从安全保障、经济收益、国家北极战略推进等因素考量，日本对北极航道有着深层次的战略需求。从决策机制来看，首相官邸已取代各省厅成为决策核心。为了有效推进本国政策，日本首先除了积极融入既有的北极航道相关法律框架外，也力图在新的立法进程中发挥影响，为本国争取最大利益；其次，日本努力强化与北极国家合作及参与多边机制，彰显本国的存在感；再次，日本推进北极航道政策具有官民一体化的特征。北极是中日战略冲突较少的区域，且彼此都有类似的利益诉求。围绕北极航道的利用，我国应与日本在可能范围内加强合作，并借鉴对方的有益经验。

关键词日本北极航道战略动机决策机制政策模式

20世纪80年代以来，伴随着全球气候变暖，北极冰川开始加速融化。据统计，1979—2000年北极9月的海冰面积平均为700万平方公里，而进入21世纪后海冰面积出现了急剧下滑（参见表1）。由下表不难发现，尽管存在波动，近十年来北极冰川面积大体上已缩减至400-500万平方公里。在此背景下，穿越北冰洋的北极航道北极航道意指穿越北冰洋，连接大西洋与太平洋的航道。从地理组成上，该航道大致可分为由北欧经俄罗斯西伯利亚北冰洋沿岸至白令海峡的东北航道，以及由格陵兰岛通过加拿大北方群岛水域至阿拉斯加的西北航道。逐渐“浮出水面”，引起了国际社会的高度关注。

近年来，日本是国际社会中对北极航道最为重视的国家之一。然而，从目前国内外学界研究现状来看，现有成果大部分仍停留于研究日本介入北极事务的总体战略，如日本参与北极事务的历史与路径、现实困难、未来展望等等较有代表性的有陈鸿斌：《日本的北极参与战略》，载《日本问题研究》，2014年第3期；肖洋：《日本的北极外交战略：参与困境与破解路径》，载《国际论坛》，2015年第4期；庞中鹏：《试析日本的北极参与战略》，载《决策与信息》，2016年第6期；石原敬浩：《北極海における安全保障環境と多国間制度》，载《海幹校戦略研究》，2014年6月号。；虽也有少数日本学者开始关注北极航道，但多为介绍其利弊及其与日本国家安保政策的关系堀井進吾：《北極海における航路問題―北西航路、北極海航路》，載《北極海季報》，2013年第16号；中島和博：《北極海航路の商業利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，载日本京都大学《公共政策大学院研究報告》，2014年版。，从微观层面着眼于日本开发北极航道战略的研究成果还比较鲜见。本文希望通过研究日本北极航道的开发战略，重点探讨、厘清以下三大问题：日本实施北极航道开发战略的动机何在？在日本海洋决策体系整体出现变革的背景下，北极航道战略的决策机制具有怎样的特征？北极航道的决策出炉后，日本是如何着力推进的？

一、 日本利用北极航道的现状与战略动机

（一）日本商船利用北极航道的现状

2009年，利用北极航道的全球首次商业航行得以完成。德国Beluga公司的货船由韩国出发，经白令海峡最终到达俄罗斯鄂毕湾。其后，北极的商业航行开始加快发展，2011年后商船货物总运量、通行数都出现了快速增长（参见表2）。

然而，从总体来看，当前北极航道还基本处于试运行阶段，制约因素仍然较多。首先，由于严酷的气候与自然环境，北极航道有效通航时间严重受限。近年来，尽管北冰洋的海冰消融较快，但在很多海域仍具有相当厚度。目前，国际社会商业航行基本集中在东北航道，表3对沿线四大海域的各月海冰厚度做了统计。从海冰平均厚度来看，只有7-12月在100cm以下，全年适宜通航时间仅有半年左右。其次，沿线海上搜救站点、港口配套等基础设施建设严重滞后，航运后勤补给较困难中島和博：《北極海航路の商業利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，载日本京都大学《公共政策大学院研究報告》，2014年版，第47-48页。，这也加大了利用该航道的风险系数。再次，从技术层面考虑，进行北极航行多需附带建造破冰船，或强化商船本身的破冰能力，这对各国船舶工业提出了更高的技术要求，客观上提高了该航道的利用成本。第四，从软件方面来看，北极航行需要对船员的航行理论、极地航行的实际操作技能、应对极地突发情况的能力进行专门、长期培训。目前世界大多数国家尚且不具备这一培训资质，达到北极航行能力的船员数量十分有限。最后，从大环境来看，近年来国际经济复苏乏力，全球主要经济体如美国、中国、日本等对原料的需求大幅下降，也让各国利用北极航道的热情有所降温。

尽管北极航道面临着较多限制，但日本仍对其给予了高度重视，并很早就着手对北极航道进行细致的调研。1993—1999年期间，日本海洋政策研究财团（现为笹川和平财团海洋政策研究所）就与挪威南森研究所、俄罗斯中央船舶设计研究所共同完成了名为“国际北极航道”的研究课题，并撰写了颇有影响力的研究报告——《北极航道——连接欧洲与东亚的最短航道》。参见陈鸿斌：《日本的北极参与战略》，载《日本问题研究》，2014年第3期，第1-2页。到目前为止，日本企业共计四次利用北极航道进口能源（参见表4）。其中，2012年的航行尤其具有重要意义。俄罗斯天然气工业股份公司（GAZPROM）租赁一艘名为OB RIVER的油轮转载液化天然气，通过北极航道于同年12月5日到达日本北九州，这也是全球首例利用北极航道运输天然气的航行。副島英樹：《北極海航路で日本にLNG輸送成功ロシア企業、世界初》，载《朝日新聞》，2012年12月6日。

（二）日本利用北极航道的战略动机

1.维护国家海上通道与能源安全

日本作为一个严重依赖海外原料与市场的国家，高度重视本国海上通道安全。从海上安全的角度来看，日本海上通道沿线具体而言，日本最为重要的海上通道为日本沿海—东海—南海—马六甲海峡（或巽他海峡、龙目海峡）—印度洋—霍尔木兹海峡，这也被日本视为海上生命线。不仅面临着政局不稳、地区武装冲突等传统安全问题，也面临着严峻的海盗与海上武装抢劫根据《联合国海洋法公约》第101条，海盗犯罪所发生区域限定为“公海或任何国家管辖范围以外的地方”，而海上武装抢劫意指在领海、港口等区域发生的海盗犯罪，目前国际学界多将二者统一视为海盗犯罪。（以下统称海盗）、海上恐怖主义等非传统安全问题。在传统安全领域，东海、南海由于岛礁归属与领海划分的争端，地区局势日益紧张；而南亚次大陆与中东则是传统的地缘政治紧张地区，武装冲突不断，政权更替频繁。这些安全问题一旦超出可管控范围，造成海上冲突，日本的海上通道将受到极大威胁。

非传统安全威胁中，海盗犯罪对日本海上通道威胁最大，造成的损失也最为惨重。全球传统的4大海盗多发区（东南亚海域、孟加拉湾、含亚丁湾的索马里沿岸与几内亚湾）中，日本的海上通道要穿越其中3个。多年以来，日本商船深受海盗犯罪之苦。以遇袭严重的2010、2011两年为例，日本大型船舶共遭受海盗案件分别高达15和11件，其中多发生于东南亚海域及索马里沿岸等海盗多发区。除了海盗犯罪，近年来海上恐怖主义、海洋油污泄漏等海上非传统安全问题同样对日本海上通道产生了严重威胁。许多恐怖分子集团包括阿布沙耶夫集团、摩洛伊斯兰阵线（ MILF） 、自由亚齐运动（ GAM）等经常出没于马六甲海峡以及南海大片海域參见李金明：《南海地区安全：打击海盗与反恐合作》，载《南洋问题研究》，2008年第3期，第11-12页。，且与海盗集团勾结趋势明显。两者一旦合流，海上犯罪的规模、形式以及破坏能力将获得空前升级。而海洋油污等海洋环境问题近年来也日益严峻，油轮等大型商船航行中出现的原油或其他有害物质的泄漏事件屡屡发生。此外，在海洋勘探开发中也会产生大量事故污染，如作业平台发生的井喷事故、输油管线的事故性溢油等参见朱建庚：《海洋环境保护的国际法》，北京：中国政法大学出版社，2013年，第86页。频频出现。日本传统海上通道沿线的南海、马六甲海峡、巽他海峡、波斯湾、苏伊士运河等不仅油轮往来频繁，也密布原油钻井及油气田据统计，由于越南等南海声索国的粗暴开发，仅北纬17度以南的南海腹地就存在多达1000余口钻井。。一旦发生原油泄漏事故，不但将造成巨大的生态灾难，也将迫使海上通道长时间中断。

北极航道的开辟不仅可让日本有效规避传统海上通道沿线的安全风险，其对日本的能源进口来源地多元化战略乃至整个国家的能源安全都将具有重要意义。其一，北极航道沿线的挪威、俄罗斯都为国际重要原油与天然气出口国。北极航道附近的挪威北海油田、俄罗斯亚马尔半岛等为全球重要的油气产地，未来可望就地取材，利用北极航道扩大对日出口。如表4所示，到目前为止，日本企业也已有从两国进口天然气与石油制品的成功先例。其二，日本政府近年来一直力图实施“能源进口来源地多元化”战略，而非洲则是这一战略的重中之重。一些非洲重要能源出口国，如阿尔及利亚、利比亚、尼日利亚、安哥拉等将有望经过大西洋、北海、挪威海等取道北极航道出口原油、天然气到日本，这将大大缩短海运距离，也规避了传统航线存在的种种安全问题。如此一来，日本将有效分散能源进口来源地，真正摆脱多年来的“中东能源依赖症”，对维护本国能源安全具有重要意义。

2.降低海运成本，获取最大经济收益

日本利用北极航道的动机除了来自于对国家安全的考虑，也基于航道本身所具备的成本优势。近年来，日本政府部门与相关研究机构从运输成本的视角对日本是否应利用北极航道进行了多方论证。目前，日本通过北极航道运输的进出口商品主要有汽车、食品、精密机械、天然气及石油制品等，对应的运输船舶则主要是汽车运输船、集装箱船以及油轮。中島和博：《北極海航路の商業利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，载日本京都大学《公共政策大学院研究報告》，2014年版，，第48-49页。为了与日本传统贸易通道运输成本进行比较，除了需对比各类船舶的燃料、海上保险等相关费用外，也需将苏伊士运河等传统海上通道的通行费用与北极航道需缴纳的过境费用、船舶检查费用、破冰船援助费用、极地航行向导费用以上诸费用为俄罗斯对利用东北航道的船舶所征收。等考虑在内。据日本国土交通省、日本国际问题研究所等机构的估算，以上三种不同船舶的运输成本情况也不尽相同。首先，从汽车运输船来看，与经过苏伊士运河的传统航线成本相比，利用北极航道之后每辆汽车运输成本大约可节省15%；集装箱船方面，4000标箱的船舶全年航行费用（北极航道与苏伊士运河航线大致各利用半年）与6000标箱船舶全年利用苏伊士运河航线的成本相当，在成本对比上北极航道处于下风；从油轮运输成本来看，自挪威港口取道北极航道的运输成本与自卡塔尔等国进口天然气的成本相当，而比取道巴拿马航线进口北美页岩气成本大约可降低30%。中島和博：《北極海航路の商業利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，载日本京都大学《公共政策大学院研究報告》，2014年版，第48-49页。

由以上对比不难发现，相比日本传统海上航线，除了集装箱船，大部分种类的船舶若利用北极航道从理论上确实具备一定的成本优势。正是基于该航道未来可期的经济前景，日本国内的航运业界巨头如商船三井、日本邮船、川崎汽船，主要航运界协会如日本船东协会（JSA），长期关注极地问题的智库如日本国际问题研究所、笹川和平财团海洋政策研究所（原海洋政策研究财团）等，都对北极航道的开发利用兴趣浓厚，从侧面对日本政府构成了压力集团，深刻影响着日本政府对北极航道的态度与政策走向。

3.促进日本北极综合战略的展开

根据日本最新发布的《海洋基本计划》（2013-2018），日本北极政策主要由以下三大支柱支撑：（1）北极地区的观测、研究；（2）围绕北极事务进行全球合作；（3）利用北极航道的可行性研究。北极航道在三大支柱中地位独特，其不仅是日本北极战略的重要组成部分，也是其介入北极事务的一个楔子，为日本的整体北极战略服务。近年来，日本以对北极航道沿线科学考察、维护航行安全为由，试图在北极一些国家新建、扩建关于极地环境、海冰、洋流等的观测点或合作研究机构。通过科研活动的展开，日本已掌握了北极资源、环境等的重要一手资料与数据。凭借这些资料与数据，日本关于北极资源开发利用方面的政策制定将更为科学。其次，通过北极航道的使用，日本也强化了与各北极国家，特别是俄罗斯、挪威、芬兰等东北航道沿岸国家的双边关系。近5年来，日本与俄、挪等国的经济合作明显深化，日本在以上北极国家对外关系中的重要性得以上升，为加大本国在北极事务中的话语权打下了基础。

二、日本北极航道政策决策机制的嬗变与特征

（一）日本原有北极航道决策机制的弊端

2006年以前，日本包括北极政策在内的各项海洋政策由于北极事务在日本政府系统内属于海洋事务的一个领域，因此日本各项北极政策也基本是在海洋政策决策机制中制定的。制定基本都是以外务省为绝对核心、其他相关省厅辅助制定与实施的。从决策程序来看，一般是通过课长、主管局长、局长联席会议、事务次官、首相这一自下而上的机制提出各类议案并最终形成政策，具有明显的“禀议制”特征。参见吴寄南：《浅析智库在日本外交决策中的作用》，载《日本学刊》，2008年第3期，第20页。在与首相关系上，除了外务省事务次官会定期（一般为一周一次）向首相汇报外，一些在与北极事务密切相关的一些外务省司局如欧亚局、北美局等负责局长也会定期前往首相官邸与首相就北极事务一些重大问题进行磋商。参见[日]城山英明等编著：《中央省厅的政策形成过程（上）剖析日本官僚制》，刘晓慧等译，北京：北京大學出版社，2014年，第228页。因此，自日本开始关注北极事务起，外务省等省厅就一直把持着日本北极政策制定的主导权，首相对其制定的政策也基本予以直接采纳。

随着日本深化对北极航道事务的介入，其原有决策机制弊端日益明显，改革呼声不断高涨。首先，原有的日本各大省厅存在各自为政、行政壁垒繁多的痼疾。北极航道事务纷繁复杂，不仅涉及安全、外交等高位政治（high politics）议题，也不乏大量诸如环境、能源、科技、航运等低位政治（low politics）事务。这就意味着，除了传统的外务省，国土交通省、环境省、文部省、经济产业省等各大机构都逐渐对北极航道的战略决策具有了话语权。然而，日本各大省厅一般较保守封闭，其根源来自于二战后日本特殊的政体形式，即各政府机构掌握着政策制定的主动权和相对独立的行政权，是组织结构严密的政治联合体。参见肖洋：《日本的北极外交战略：参与困境与破解路径》，载《国际论坛》，2015第4期，第74页。对于非本省作为核心进行政策制定的事务较为消极《海洋基本法、海洋基本計画見直しにあたっての政治の役割》，佳能全球战略研究所网，资料来源：http：//www.canon-igs.org/event/report/report_121218/pdf/121218_takemi_presentation.pdf#search=%27総合海洋政策本部役割%27。，这也导致了省厅往往各自为政，合作进行决策的能力非常欠缺。其次，与世界其他海洋大国不同，日本长期缺乏统一的、自上而下的海洋政策决策部门，日本政府往往难以高效地出台海洋政策，这也严重影响了日本北极航道开发整体战略的构建。

（二）安倍内阁对决策机制的改革

2006年安倍晋三第一次组阁后，开始加快强化首相官邸在对外决策制定过程的参与职能，日本的北极政策决策体制也因此出现了重大转变。作为政策依托，安倍内阁于2007年依据日本《海洋基本法》在官邸内部设立了直接听命于首相的综合海洋政策本部（以下简称“政策本部”），其也是日本北极政策决策机制核心由省厅开始向首相官邸转变的显著标志。政策本部由首相亲自担任部长，内阁官房长官与海洋政策担当大臣担任副部长，其他内阁大臣则都为其中成员。此外，政策本部内部设置有参与会议、干事会、事务局等机构，形成了自身较独立的决策体系。这其中，尤其需要关注的是参与会议。作为涉海领域各行各业的精英，其可谓是政策本部自我构建的一个智库组织。以最新一期（2014年9月）参与会议组成人员来看，具有明显的宽领域、高层次特征。其中，负责人（日本称之为座长）为日本经团联副会长宫原耕治、行政法人石油天然气及金属矿物资源机构理事长河野博文，成员包括九州工业大学社会机器人具体化研究中心主任浦环、早稻田大学法学学术院教授河野真理子、东京大学教授佐藤愼司、横滨港埠头株式会社社长高岛正之、前海上幕僚长古庄幸一、海洋研究开发机构监事前田裕子、佳能全球战略研究所理事汤原哲夫、水产大学理事长鹫尾圭司等。从人员构成来看，可谓横跨产官学三界，涵盖了涉及北极航道事务的各个领域。参事会下设有专门的专家小组与机构负责北极航道各类事务的调研与信息收集，参事会内部形成具体方案后可直接向首相进行政策建言，提出涉及北极航道的提案。干事会主要负责与北极航道政策制定相关的省厅进行政策沟通与联络，事务局则负责政策本部内部的预算与人事工作。因此，可以说政策本部内部业已构建起独立的北极航道政策的决策框架与日常运营机制。

从政策本部对北极航道政策的具体制定情况来看，可谓起到了完全的主导作用。日本北极航道政策脱胎于日本北极整体政策，其框架正是来源于政策本部主导制定的两大法案与文件——《海洋基本计划》与《我国的北极政策》。2013年4月，政策本部制定了第二部《海洋基本计划》，对未来5年（2013-2018）的日本海洋政策做出了总体规划。其中，北极政策被作为其中重点予以推出，这也是日本官方第一次正式将北极航道政策上升为国家战略，标志着其已成为日本对外政策的优先议题。而以《海洋基本计划》为基础，在海洋政策本部的主导下，2015年10月日本正式出台了《我国的北极政策》（以下简称《基本政策》）。《基本政策》对北极航道的现状、日本的利用政策制定了较详细的计划。在认识到航道受自然环境、港口基础设施及配套服务较落后等现有条件局限无法大规模利用的情况下，着眼于该航道的巨大潜力，仍表现出颇为积极的姿态。《基本政策》中着重强调“日本应积极参与新规则的制定，发挥日本的科技优势，开发有利于北极航线安全的相关技术。”《我が国の北極政策》，日本首相官邸综合海洋政策本部网，资料来源：http：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/arcticpolicy/Japans_Arctic_Policy[JPN].pdf。

在政策本部以外，传统的日本各大省厅在决策体制中地位虽相对下降，但仍发挥着重要作用，并通过干事会与政策总部进行日常联系。由于北极航道涉及的事务日益多元化，除了传统的外务省，其他省厅如国土交通省、环境省、文部省、内阁官房等开始越来越频繁地参与北极事务，出现了多省厅联合参与政策制定的倾向。

由以上分析不难发现，2007年政策本部成立后，日本北极航道政策制定机制出现了三大重要变化。其一，包括北极航道政策在内的日本海洋政策决策机制总体上由分权制向集权制转变。原本散落于以外务省为主的各个省厅中的航道事务被安倍内阁统筹于政策本部一个部门，显示了日本执政党核心决策层对包括北极航道在内的海洋事务的高度重视，并希冀以此为抓手全面推进“强势官邸”的构建。其二，从决策程序来看，外务省等官厅主导的自下而上的决策体系已基本被官邸自上而下的决策机制所取代。以首相为核心的官邸开始确定日本各项政策基调，省厅中的中高层技术官僚则由决策主体向政策制定辅助方、政策执行者的角色转变。第三，在省厅一级，外务省的核心地位已受到明显动摇，国土交通省、文部省、环境省等开始越来越多地参与日本对北极航道利用政策的调研乃至制定进程，日本北极航道政策将日益综合化、多元化。

三、日本北极航道政策推进模式

（一）重视北极航道相关的法律框架——积极承认与参与构建

为了更有效推进本国政策，日本首先对与北极航道相关法律框架给予了高度重视。一方面，较快地融入、承认了既有法律体系；另一方面，积极参与IMO等国际组织主导的北极新的立法进程，并想方设法在其中施加影响。

与南极不同，由于北极基本为海洋，长期以来并未针对其单独构建国际法律制度，一直受以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为主体的国际海洋法框架规制。2008年5月，挪威、丹麦、俄罗斯、美国、加拿大等北冰洋沿岸五国外交部长正式签署了《伊卢利萨特宣言》（The Ilulissat Declaration），确认了北极地区不再制定新的法律制度。宣言基本上体现了五国达成的共识：首先，宣言声明北冰洋沿岸五国拥有在北冰洋大部分地区的主权、主权权利和管辖权，五国在解决北极面临的问题和挑战时具有“特别的”地位；其次，宣言也指出，在外大陆架划界、海洋环境保护、冰封区域、自由航行权、海洋科学研究和其他对海洋的使用方面，海洋法都为其提供了权利和义务规定，没有必要再设置一个综合的国际法律制度来管理北冰洋。刘惠荣、程保志等：《北极地区发展报告（2014）》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第3页。因此，北极航道在初始阶段也一直适用现有的海洋法相关规则。从地理组成上，北极航道沿线绝大部分为北极国家领海、专属经济区，小部分为公海。根据《公约》第58、87、90条，任何国家的船舶在专属经济区与公海均享有航行自由权，因此各国商船都具备了利用北极航道的权利。而在领海的航行同样得到了《公约》保障，第17条无害通过权规定，“在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”傅崐成：《海洋法公约及中英文索引》，厦门：厦门大学出版社，2005年，第6页。其次，《公约》以外的国际海洋法体系中一些其他重要国际公约如《国际防止船舶造成污染国际公约》（MARPOL）、《海上人命安全公约》（SOLAS）经过《伊卢利萨特宣言》的确认，也同样适用于北极航道乃至整个北极地区。再次，除了国际公约，北极国家特别是加拿大与俄罗斯等国针对本国内水、领海、专属经济区内的北极航道商业利用制定了详细的国内法。参见堀井進吾：《北極海における航路問題―北西航路、北極海航路》，载《北極海季報》，2013年第16号，第16-21页。

然而，尽管围绕北极航道业已形成了较系统的法律框架，但北极独有的一些情况如气象、海洋环境复杂多变，航行中突发状况较多，危险系数较高等因素决定了国际社会需要构建新的法律框架加以对应。在此背景下，IMO于2010年2月开始启动构建关于极地航行的专门规则——《极地水域船舶航行国际准则》（以下简称《极地规则》），并于2014年11月IMO海事安全委员会第94届会议上正式通过，标志着国际社会在保护船舶以及船员在极地水域航行方面进入了一个历史性的新阶段。《极地规则渐行渐近中国造船业破冰前行》，中国船舶信息网，资料来源：http：//www.chinashipnews.com.cn/show.php？contentid=10232。

据悉，《极地规则》将于2017年1月1日正式生效，其主要條款来源仍为既存的国际海洋法框架。不同之处在于，《极地规则》针对极地航行的特殊性，在对现存几个重要海洋法公约有关极地航行规则进行整合的基础上同上。，附加了一些特殊条款。如针对《海上人命安全公约》，对船体构造、航海设备、防冻装置、船舶通信系统等进行了特别规定；针对《国际防止船舶造成污染国际公约》，对防止油污、船员培训等做出了附加规定《極海コード（ポーラーコード）の策定》，日本国土交通省网，资料来源：http：//www.mlit.go.jp/common/001086795.pdf#search='%E6%88%91%E3%81%8C%E5%9B%BD%E3%81%A8%E5%8C%97%E6%A5%B5+%E5%9B%BD%E5%9C%9F%E4%BA%A4%E9%80%9A%E7%9C%81'。等等。

日本在参与北极航道国际立法进程中，一方面，较快地融入、承认既往的国际法律框架，到目前为止，日本基本加入了以《公约》为代表的所有的重要国际海洋法条约，可在北极航道享有各种缔约国的权利，也可有效履行本国义务。此外，日本对后起的《伊卢利萨特宣言》，加、俄等国国内法等率先给予了承认，这一点也受到了很多北极国家的赞赏。另一方面，日本积极参与到国际法律框架的构建进程中。《极地规则》给了日本参与北极航道立法的绝佳机会，日本除了利用本国北极理事会正式观察员国的身份积极提出新的议程，参与一些重要立法提案的讨论，也力图在新的立法进程中施加日本的影响，体现日本的国家意志。日本在2015年10月发布的《基本政策》强调“积极参加与北极相关的全球性课题研究，积极参与制定北极治理的相关国际规则……国际海事组织（IMO）目前为实施《极地规则》（Polar Code）正在修改《海上人命安全公约》（SOLAS）、《国际防止船舶造成污染国际公约》（MARPOL），日本应倾听国内航运业界的意见，积极参与相关公约的修订讨论”《我が国の北極政策》，日本首相官邸网，资料来源：https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai14/shiryou1_2.pdf#search='%E5%8C%97%E6%A5%B5%E6%94%BF%E7%AD%96'。。可以发现，日本试图通过影响北极航道的国际立法，扩大本国的话语权与存在感，并为国内航运、能源业界巨头谋取最大利益。

（二）重视与北极各方合作，积极强化自身存在感

日本為了给自身利用北极航道创造一个良好的国际环境，也积极参与北极地区的国际机制和推进与北极国家的合作，积极强化自身存在感。尽管日本是北极的域外国家，但自20世纪90年代开始就积极活跃于北极各种多边治理机制中。1993年日本成为巴伦支海—欧洲北极理事会的观察员，2009年成为北极理事会的观察员国。2013年5月升格为北极理事会正式观察员国正式观察员国不具有表决权，但享有参与理事会权利，并有项目提议权及发言权。后，日本开始增加对北极理事会各工作组派遣专家与政府官员，积极参与各种议题探讨。据笔者统计，日本在2009年到2014年5月期间，共参加北极理事会北极高级实务人员会议（SAO）、部长会议以及各个主要工作组（北极监测与评估工作组、北极污染行动工作组、可持续发展工作组等）、主要任务组（科学合作任务组等）、专家组（黑炭和甲烷专家组）及其他相关会议共计32次笔者依据日本国土交通省公布资料（《ACへの我が国の関与国土交通省》，日本国土交通省网，资料来源：http：//www.mlit.go.jp/common/001043214.pdf#search='%E6%88%91%E3%81%8C%E5%9B%BD%E3%81%A8%E5%8C%97%E6%A5%B5+%E5%A4%96%E5%8B%99%E7%9C%81'）统计所得数据。，一般所派遣官员基本为日本北极事务大使、驻北极国家大使（俄罗斯、丹麦、瑞典、芬兰等）或外务省同级别官员与会。从参会次数及与会官员级别来看，日本是北极理事会非成员国中参与最为积极、重视程度最高的国家之一。

根据《基本政策》，日本有意进一步加大对北极理事会的贡献。日本明确提出“（日本）将积极探讨与主席国及其他成员国加强政策性对话；其次，日本在关注北极理事会议题，理事会内部对观察员国的作用的讨论的同时，希望积极就如何扩大观察员国的作用参与探讨。”参见《我が国の北極政策》，日本首相官邸网，资料来源：https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai14/shiryou1_2.pdf#search='%E5%8C%97%E6%A5%B5%E6%94%BF%E7%AD%96。除了北极理事会，日本也在与一些二轨机制如“北极前沿” 论坛、北极圈论坛大会等国际较有影响力的北极多边机制加强联系，并利用参加论坛、会议的时机宣传日本的北极政策与最新科研成果，力图提升自身的存在感。

除了参与北极理事会等国际机制，日本也积极强化与北极国家的双边合作。日本在《基本政策》中，着力强调“与北极国家积极加强关于北极问题的信息沟通，探索签订双边协议；与包括北极国家在内的各国积极建立关于极地研究的科技协定；此外，通过在北极国家建立研究观测据点、派遣研究人员，开展关于北极的共同研究”同上。等。其中，日本尤其注意强化与俄罗斯的双边关系。其原因在于，日本使用的东北航道几乎全部位于俄罗斯境内，而俄本身也是日本最重要的能源进口国之一。着眼于北极航道，日本除了传统的能源领域，将交通运输业也升格为对俄合作的核心领域。2009年1月，日俄召开交通部长会议，通过签订两国在交通领域合作的备忘录，宣称两国将努力构建围绕北极通道的战略对话、信息共享平台。《日露運輸当局間の協力体制について》，日本国土交通省网，资料来源：http：//www.mlit.go.jp/common/001043213.pdf。

（三）官民一体化推动

日本针对北极航道的特点，非常注意官方与民间紧密合作，多轨共同推动本国北极航道政策。如前文所述，在日本政府层面，政策本部为决策中枢，负责顶层设计。而其他相关省厅则分别采取措施，发挥各自部门的优势。如外务省为提高北极航道事务政策针对性，专门设立了“北极工作小组”，设立了北极事务大使；国土交通省专门设置“北极航道省内研讨会”；文部科学省设立了“北极研究战略小委员会”、“北极研究讨论工作部门会议”；内阁官房则统筹全局，设立了“关于北冰洋诸问题各省联络会议”。参见《北極—可能性と課題のもたらす未来》，日本外务省网，资料来源：http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/wakaru/topics/vol107。可以说，日本各政府部门对北极航道有了明确分工的同时，也已构建了较高效的工作体系。而学界一些研究机构多具有政府背景，通过在北极圈内（如挪威斯瓦尔巴德群岛）设立观测基地，利用人造卫星搜集北极航道沿线相关数据等途径参见《北極—可能性と課題のもたらす未来》，日本外务省网，资料来源：http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/wakaru/topics/vol107。，对北极航道气候、地质条件、洋流、冰川情况等进行详细研究，从技术层面为政府的决策服务。较有代表性的研究机构主要有国立极地研究所、宇宙航空研究开发机构、海洋研究开发机构同上。等。

其次，为了更全面制定北极航道政策，加强官民互动，日本于2014年构建了专门的官民共同参与机制，其主要载体为日本北冰洋官民合作协议会（以下简称协议会）。协议会的参与方分布非常广泛，基本涵盖了日本国内与北极航道相关的各大政府部门与利益相关方。政府部门主要包括外务省、国土交通省、文部科学省等；其次，还包括一些日本国内海洋政策方面的一些财团、社团法人，如日本财团、笹川和平财团海洋政策研究所（原海洋政策研究财团）等；再次，一些来自能源、海运、商社等领域的业界巨头也广泛活跃于其中，如商船三井、日本船东协会、三菱商事、三井物产、丸红等等。《北極海航路に係る官民連携協議会の設置について》，日本国土交通省网，资料来源：http：//www.mlit.go.jp/common/001067917.pdf。协议会在日本国内发挥着枢纽作用，其最大意义在于为日本各界提供了一个北极航道相关的信息收集、发布、共享与政策沟通的平台。企业等将所获得的最新信息、现实存在的问题、利益诉求反馈于政府部门，政府层面则依据企业诉求围绕北极航道制定各种对策，并定期将国家新出炉的总体措施、政策走向传达给企业，二者形成了明确的政策输入-政策输出-政策反馈政策输入—政策输出—政策反馈是公共政策制定的三大主要阶段，可参见张小明：《内部输入：解读当代中国政治输入的内部机制》，载《宁夏社会科学》，2000年第5期，第21-22页。结构。一些业界团体本身就是重要的利益集团，也可借此机会向政府施压，影响日本针对北极航道的政策走向。

四、 结语

应当说，日本对北极航道有着深层次的战略需求，不论是从国家安全、经济效益，还是从日本整体北极战略的推进需要来看，日本都有足够的动力对航道事务加以介入。从航道开发战略的决策机制看，旧有的外务省等省厅主导的自下而上的禀议制已基本瓦解，体现政治家个人意志的官邸决策体系初步建立并开始发挥主导作用，这无疑对日本北极航道开发战略产生巨大的影响。在这一决策机制下，日本执政的自民党-公明党联盟的施政方针将越来越多地渗透于航道开发战略中，决策效率也有望大为提高。从日本的推进模式来看，首先我们可发现日本对航道具有长远的战略构想。尽管目前航道开发面临种种制约，还不甚成熟，但日本更多地着眼于该航道的未来收益。因此，不论是从参与国际立法、进行科研、还是强化与北极各方的多边合作，日本都并不甚强调眼前收益，而是着眼于全局，力图提高日本在北极地区的话语权与影响力，进而在北极航道的未来利用中占据战略制高点。其次，日本有着鲜明的多层次、多渠道介入特征。日本国内产官学各界围绕北极航道事务已形成了一个良好的互动体系，彼此间通过协议会等平台快捷地进行信息沟通与共享，这无疑会让日本的介入更具效率与针对性。

我国作为一个高度依赖对外贸易与海外能源的国家，与日本面临着相似的情况。首先，从维护海上通道安全来看，我国周边国家与海域（朝鲜半岛、东海、台湾海峡、南海）、中东等热点地区局势日趋紧张，东南亚、西印度洋、索马里沿岸的海盗犯罪、海上恐怖主义、海洋油污污染等非传统安全问题仍然严峻。到目前为止，我国与海上通道沿线各国共同投资开发了缅甸实兑港、孟加拉国吉大港、柬埔寨西哈努克港、斯里兰卡汉班托特港、巴基斯坦瓜达尔港等港口，意图分散安全风险，避开潜在的冲突热点地区。然而，以上各港口的利用前景也同样存在风险，受所在国国内政治、我国与对方国双边关系走向、其他大国介入等多重变量影响。因此，对于我国来说，开辟新的海上通道同样业已上升为一个优先度较高的议题。

其次，从经济收益来看，北极航道尽管目前尚面临各种困难，还不具备大规模商业化利用的条件，然而其前景仍然是鼓舞人心的。海运距离的大幅缩减势必有效压缩物流费用，进而降低出口商品整体成本，可望提高我国商品整体的竞争力。在当前全球经济面临“严冬”，我国经济下行压力较大的情况下，这无疑是具有重要战略意义的。从现实来看，截止到目前，中国企业也有了不少北极航道利用记录，并获得了一定的收益。如2010年9月挪威Tschudi公司的1艘散货船，自挪威希尔克内斯港出发，取道北极航道，向中国北方港口运送了4万吨铁矿石；中国远洋运输（集团）总公司2万吨级散货船“永盛”号于2013年8-9月从江苏太仓港出发，经过27天的航行后，由北极航道到达鹿特丹，成为第一艘借北极航道完成航行的中国商船。《极地规则渐行渐近中国造船业破冰前行》，中国船舶信息网，http：//www.chinashipnews.com.cn/show.php？contentid=10232。

最后，北极航道也有望成为我国一带一路战略的重要补充。2015年3月28日，国家三大部委（外交部、商务部与发展改革委）联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“愿景与行动”）。根据“愿景与行动”，21世纪海上丝绸之路（简称“海丝路”）包括两个重点方向：从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。可以发现，“海丝路”基本与中国传统的海上运输通道路线重合，这意味着“海丝路”战略同样面临较大的安全挑战。北极航道不仅有望缓解“海丝路”战略的安全压力，也从地理上将北欧、俄罗斯北冰洋沿岸地区、北美等一带一路未涉及的地区纳入其中，符合“海丝路”“开放包容的，不设国别范围，也不搞排他性的制度设计”的基本原则，有利于我国更广泛地进行跨区域多边合作，扩大一带一路战略的全球影响力。

我国与日本同为“近北极国家”，北极航道的开发利用对于两国来说都具有重要的战略意义。从两国参与北极事务，利用北极航道的进程来看，也多有重合之处。尤其是2013年，中日与其他5国一同成为北极理事会的正式观察员国，这无疑为两国更深入参与北极事务奠定了坚实基础。从日本利用北极航道的路径来看，其运作模式多有值得我国借鉴之处，我国未来应围绕如何更好地整合国内产官学资源、构建更有效的北极航道利用对策、强化在北极航道事务上的影响力等课题，多吸取日本有益的经验。北极是中日战略冲突较少的区域，且彼此都有类似的利益诉求。中日两国若能在北极航道乃至整个北极事务方面强化合作，不仅将有益于彼此利益的实现，也有望成为缓解、改善双边关系的一条全新路径。

参考文献：

[1]〔日〕城山英明等编著，刘晓慧等译.中央省厅的政策形成过程（上）剖析日本官僚制[M].北京：北京大学出版社，2014.

[2]傅崐成.海洋法公约及中英文索引[M].厦门：厦门大学出版社，2005.

[3]朱建庚.海洋环境保护的国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[4]刘惠荣、程保志等.北极地区发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[5]陈鸿斌.日本的北极参与战略[J].日本问题研究，2014（3）.

[6]李金明.南海地区安全：打击海盗与反恐合作[J].南洋问题研究，2008（3）.

[7]肖洋.日本的北极外交战略：参与困境与破解路径[J].国际论坛，2015（4）.

[8]张小明.内部输入：解读当代中国政治输入的内部机制[J].宁夏社会科学，2000（5）.

[9]石原敬浩.北極海における安全保障環境と多国間制度[J].海幹校戦略研究，2014（6）.

[10]北極海航路で日本にLNG輸送成功ロシア企業世界初[N].朝日新聞，2012年12月6日.

[11]堀井進吾.北極海における航路問題―北西航路、北極海航路[J].北極海季報，2013（16）.

[12]中島和博.北極海航路の商業利用の可能性と日本の外交安全保障政策[R].日本京都大学公共政策大学院研究報告，2014年版.

[13]日本京都大學公共政策大学院主编.日本京都大学公共政策大学院研究報告[C].京都，出版者不详，2014年.

[14]中国船舶信息网. 极地规则渐行渐近中国造船业破冰前行[EB/OL].[2016-02-12].http：//www.chinashipnews.com.cn/show.php？contentid=10232.

[15]日本首相官邸.我が国の北極政策[EB/OL]. [2015-10-16].

https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai14/shiryou1_2.pdf#search='%E5%8C%97%E6%A5%B5%E6%94%BF%E7%AD%96'.

[16]日本国土交通省.北極海航路に係る官民連携協議会」の設置について[EB/OL].[2015-01-28]. http：//www.mlit.go.jp/common/001067917.pdf.

（责任编辑：崔建树）