小国家大格局：挪威北极战略评析

武汉大学中国边界与海洋研究院，武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心。通信作者及地址：赵宁宁，湖北省武汉市武昌区八一路武汉大学文理学部中国边界与海洋研究院；邮编：430072；E-mail：zhaoning9wuda@163.com. 本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目“中国参与极地治理战略研究”（14JZD032），中国博士后科学基金特别资助项目“我国在北极治理中的国际话语权提升研究”（2016T90712），武汉大学自主科研项目“制度供给视角下的北极航运治理研究”（633-413000001）的阶段性成果。

摘要

在全球化和气候变化的影响下，北极治理已然成为当今国际社会关注的热点话题。挪威是最早颁布北极战略的北极国家，在北极治理机制调整进程中发挥着不可小觑的影响力。挪威虽然是国际社会小国群体中的一员，但其怀有“北极事务大国”的政治抱负，其北极战略在利益定位、政策工具选择等方面体现了强大的国家治理能力和底蕴深厚的外交文化。中国应深化与挪威在北极事务上的合作，展开良性互动，借此增强中国在北极治理中的国际话语权和影响力。

关键词挪威北极战略北极治理小国北极理事会

在国际社会进入“重新发现北极”的时代背景下，作为北极国家和国际社会小国成员的挪威，是最早制订和颁布北极战略的北极国家，也是在北极治理进程中最有影响力和话语权的国家之一。在参与北极治理的过程中，挪威不仅为自身营造了稳定的外部环境，还为北极地区的和平与稳定贡献了自身力量，发挥了与其资源禀赋不成比例的巨大作用，成为影响北极国际关系发展的关键行为体Leif Christian Jensen， International Relations in the Arctic： Norway and the Struggle for Power in the New North， London and New York： I. B. Tauris & Co. Ltd， 2016， p.16.。为此，本文旨在探究以下几个相互关联的问题：挪威在北极治理中的利益诉求是什么？挪威的北极战略有怎样的演进历程？其北极战略有什么独特性？在我国党和国家领导人愈来愈重视极地、太空、网络等战略新疆域的国际治理之际，研究挪威的北极战略，对于加强中挪北极事务合作、提升我国北极事务国际话语权无疑具有重要的意义。

一、挪威在北极地区的利益关切

国家利益决定国家行为，明确本国的利益诉求往往是各国参与北极治理的起点。总的来说，推动挪威不断完善北极战略、积极参与北极治理的因素可以概括为三个方面。

（一）维护国家安全

挪威领土由本土和孤悬海外的斯瓦尔巴德群岛、扬马延岛构成，其本土东北部与芬兰和俄罗斯接壤，东部临接瑞典，南部隔北海与丹麦相望。在“北极热”的影响下，俄罗斯相继出台一系列战略文件，全面利用北极区域出现的地缘政治新空间，实现经济发展利益和传统安全利益的协同发展，并采取重整军备和基础设施建设等手段强化在北极地区的存在，缓解美欧在其南部和西部边界带来的地缘政治压力。对于挪威而言，“俄罗斯一直是一个在北极有着巨大经济和安全利益的不可预知的邻国”Jo Inge Bekkevold & Kristine Offerdal， “Norways High North Policy and New Asian Stakeholders，” Strategic Analysis， Vol.38， No.6， 2014， p.826.。因此，如何应对俄罗斯的北极军备建设行为，减轻自身的地缘政治压力、维护国家安全，成为挪威政府北极战略的重要议题。

同时，北冰洋冰川融化所引起的环境风险，对挪威的环境安全、经济安全和社会安全也是不可小觑的挑战。北极变化的环境风险可以归纳为两类：第一，北极冰川大面积融化无疑会打破该区域的自然生态系统，使得巴伦支海生物多样性受到影响；第二，北极地区人类活动范围和强度的增加，可能增加挪威海域受到污染的可能性，对北极生物资源的养护和生态环境的维护带来新挑战。挪威作为北冰洋沿岸国家，由于地理上的临近性和生态上的关联性，北极自然环境的变化和生态环境的恶化将加剧其国家安全的脆弱性和敏感性。因此，从国家安全的视角重视和应对北极环境风险，未雨绸缪，这都是挪威北极战略的关注所在。挪威外交大臣博尔格·布伦德（Borge Brende）在2016年1月召开的第十届北极前沿论坛上明确指出“尽管北极的开发和利用越来越成为各国的焦点，但北极的生态环境也面临着威胁，挪威将永远站在北极环境保护的最前线”Government of Norway， “Balancing Industry and Environment： Norwegian High North Policy，” available at https：//www.regjeringen.no/en/aktuelt/speech-arctic-frontiers/id2472163/， 2016-01-26.。

（二）挖掘北极变化的经济机遇

挪威政府对北极事务的重视不仅仅是出于地缘政治的考量，更是因为北极的经济价值。挪威北极地区的经济发展对整个国家的发展而言，都起着至关重要的作用Ryszard M.Czarny， The High North between Geography and Politics， New York and London： Springer， 2015， p.114.。挪威政府在一系列战略文件中都着重强调挖掘北极环境变化所带来的经济机遇，期望北极地区成为推动挪威经济发展的新区域。

具体说来，挪威政府較为注重北极油气资源开发、渔业和尖端科技的发展及输出三个方面：第一，挪威是在世界能源市场具有重大影响力的国家，油气工业是挪威国民经济的重要支柱。根据挪威石油和能源部公布的资料，挪威大陆架发现的可采油气资源总量约为125亿立方米油当量；已探明的可采油气资源总量达90亿立方米油当量，其中北海占83%，挪威海占14%，巴伦支海占3%；未探明的可采油气资源总量为35亿立方米油当量，其中北海占39%，挪威海占37%，巴伦支海占24%北极问题研究编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第19页。。但过去挪威油气勘探和开发主要集中在挪威海和北海区域，油气资源储量丰富的巴伦支海区域被挪威政府视为“油气资源战略新区域”Leif Christian Jensen & Pal Wilter Skedsmo， “Approaching the North： Norwegian and Russian Foreign Policy Discourses on the European Arctic，” Polar Research， Vol.29， No.3， 2010， p.442.。第二，挪威是世界第二大海产品出口国，渔业部门为挪威的经济发展做出了重大贡献。渔业部门在其国民经济中的地位，仅次于油气开采部门。巴伦支海海洋水产资源丰富，具有重要的经济价值。保障巴伦支海渔业经济的可持续发展，是挪威渔民协会等国内非政府组织和环境保护组织的重要利益诉求。最后，依托高寒地区开发的长期经验，挪威在油气资源勘探设备制造业、造船业、海域清洁技术等方面遥遥领先。这些尖端技术与北极经济开发活动密切相关，是各国挖掘北极经济机遇的必要前提。把这些尖端技术优势转化为经济收益，是挪威北极战略文件的核心目标之一。

（三）提升国际政治影响力

长期以来，北极事务被认为是北极国家的内部事务，甚至在北极国家内部也处于边缘地位，很少引起相关国家高层决策者的重视孙凯、武珺欢：《北极治理新态势与中国的深度参与战略》，载《国际展望》，2015年第6期，第68页。。全球气候变化引起的北极冰融，使得北极这片曾经仅限于科学研究的“冰冻沙漠”转变成为各国间商业、政治、安全利益相互竞争的地缘战略要地Charles K. Ebinger & Evie Zambetakis， “The Geopolitics of Arctic Melt，” International Affairs，Vol.85， No.6，2009， p.1215.。正如国际知名北极问题专家奥兰·扬（Oran R.Young）所言，北极地区正在经历着一场新的情势变革。这场变革使公众的注意力聚焦于北极，加深了北极与世界其他地区的联系，夯实了北极地区作为国际关系独特地区的基础。作为一个整体的、政治性的北极地区在国际社会中的地位得到提升，吸引了更多的国际政治行为体参与北极事务，国际社会进入“重新发现北极”时代Oran R. Young， “Arctic Governance： Pathways to the Future，” Arctic Review on Law and Politics， Vol.1， No.2， 2010， pp.167-169.。在这种时代背景下，不仅北极国家相继颁布北极战略文件并强化在北极地区的实质性存在，北极域外国家等也相继涉足北极事务，纷纷通过加强北极科考、开展双边经济外交等方式向国际社会宣示自身拥有参与北极治理的意愿和能力，并乐意承担相关的义务和责任。在挪威政府看来，作为北冰洋沿岸国家，全球气候变化所带来的地缘政治新空间，为挪威发挥国际政治影响力、提升国际政治话语权提供了重要舞台。正如挪威外交大臣博尔格·布伦德所言“北极已经成为亚洲、欧洲和北美洲国家开展国际合作的重要场域，这为挪威提供了发挥国际政治影响力的历史机遇”Government of Norway， “Arctic Frontiers 2015，” available at https：//www.regjeringen.no/en/aktuelt/arctic_speech/id2362601/， 2015-10-18.。

二、挪威北极战略的演进及特点

（一）挪威北极战略的演进

尽管挪威早就积极推动北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会等北极区域合作机制的构建，但挪威真正开始系统构建本国北极战略却始于2003年。某种程度上说，挪威北极战略的演进历程，是一个逐步强化对北极事务的认知、参与意愿逐渐增强、参与策略不断调适及完善的过程。

2003年3月，挪威外交大臣杨·彼得森（Jan Petersen）组建了以挪威极地研究所所长奥拉夫·奥海姆（Olav Orheim）为首的专家委员会，要求其对挪威在北极地区面临的机遇和挑战进行评估分析，并提出应对意见。2003年12月，该专家委员会发布名为《北方展望：北极地区的挑战和机遇》（后文简称《奥海姆报告》）的研究报告。报告全面分析了北极自然环境变化给挪威带来的经济机遇和政治挑战等，并建议挪威政府“进一步发展与俄罗斯的北极关系，解决双方在巴伦支海海域划界和斯瓦尔巴德群岛水域地位的争议；减少对俄罗斯西北边境地区核污染治理的资金资助，增加对北极科学研究和商业机遇挖掘的资金支持”。作为对《奥海姆报告》的回应，2005年4月，挪威政府发布《北极地区的挑战和机遇》白皮书。但该白皮书更为强调北极地区的挑战尤其是挪威和巴伦支海海域划界的司法争议问题，仅简单涉及了北极区域合作以及原住民福祉问题，对“奥海姆报告”提出的政策建议并未给予积极肯定Leif Christian Jensen & Geir Honneland， Handbook of the Politics of the Arctic， Cheltenham： Edward Elgar Publishing， 2015， pp.247-248.。

挪威政府消极对待北极议题的政治态度引起了挪威各界的批评，北极议题也成为2005年挪威大选的主要议题之一。2005年10月，挪威组建了以工党、社会主义左翼党和中间党为主体的内阁政府。组阁不久，挪威新政府旋即宣布“北极地区正在成为挪威政府系统思索安全政策、能源政策和环境政策的关键区域，北极事务将是本届政府的战略重心”Leif Christian Jensen & Pal Wilter Skedsmo， “Approaching the North： Norwegian and Russian Foreign Policy Discourses on the European Arctic，” Polar Research， Vol.29， No.3， 2010， p.440.。2006年12月，挪威外交部正式頒布第一份战略性北极政策文件《挪威政府北极战略》（The Norwegian Governments High North Strategy），成为第一个正式颁布北极战略的北极国家。该战略文件以“存在、活动和知识”（Presence， Activity and Knowledge）作为核心原则，强调充分挖掘北极自然环境变化带来的各种机遇。“存在”即“通过定居或保卫在挪威主权管辖下的疆域包括斯瓦尔巴德群岛来保持在北极地区的存在，维护领土主权”；“活动”即“在北极捕鱼、旅游业、海洋生物勘探等领域处于行业领先地位”；“知识”即“在相关行业的知识发展方面发挥引领和核心角色”。在三大原则的引领下，该文件详细列举了挪威北极战略的七大优先方向，包括主权维护、基础设施建设、环境保护、油气开发、原住民福祉、北极民间合作和北极地区的国际合作尤其是与俄罗斯的双边合作等。

2007年俄罗斯北冰洋底插旗事件极大地推动了国际社会对北极事务的关注，俄罗斯、美国等北极国家也相继颁布本国的北极政策文件，宣示在北极地区的利益诉求和政策方向，并强化在北极地区的实质性存在。在新的北极地缘政治环境“刺激”下，2009年3月，挪威政府颁布了修订版的北极战略文件《北极新基石：挪威北极战略的下一步行动计划》（New Building Blocks in the North： The next Step in the Governments High North Strategy），总结了2006年北极战略文件的执行情况，规划了七大优先方向的具体举措。更为重要的是，该战略文件打破了由挪威外交部单独主导的政策制定局面，而是挪威内阁多部门广泛参与和讨论的产物。2013年9月，挪威大选，选出了由保守党和进步党组成的新内阁。新内阁在其发布的《保守党和进步党联合政府的政治平台》（Political Platform）政策文件中，表示将“继续发展更为积极的北极政策，推动挪威工业发展，维护挪威利益，提升与北极国家尤其是俄罗斯的双边关系”Government of Norway， “Political Platform for a Government Formed by the Conservative Party and the Progress Party，” available at https：//www.regjeringen.no/contentassets/a93b067d9b604c5a82bd3b5590096f74/politisk_platform_eng.pdf，2013-09-21.。2014年11月10日，挪威首相埃娜·索尔贝格（Erna Solberg）在北极港口城市哈默菲斯特（Hammerfest）重申“北极事务是挪威政府最为优先的政策方向。政府将一如既往地关注北极国际合作、商业发展、知识发展、基础设施建设和环境保护”Government of Norway， “Norways Arctic Policy，” available at https：//www.regjeringen.no/en/dokumenter/nordkloden/id2076193/，2014-11-10.。

简而言之，作为更新北极战略“最为迅捷”的北极国家曹升生：《挪威的北极战略》，载《辽东学院学报（社会科学版）》，2011年第6期，第144页。，挪威政府时刻关注快速变化的北极地缘政治环境，采取具体措施不断修正和完善其北极战略，使其成为在北极治理中立场最为坚定和采取的政策措施最为明确的北极国家。挪威北极战略的核心目标（存在、活动和知识）也没有发生改变，其多个战略文件在目标追求和利益界定方面表现了较强的持续性和连贯性。

二、挪威北极战略的特点

挪威北极战略基于快速变化的北极地缘政治和经济环境，与其他北极国家的北极战略相比，有其自身独特性。

（一）以对俄“双轨”政策为思路，减轻地缘政治压力

挪威与邻国俄罗斯的关系是促使其密切关注北极地区的重要原因之一。构建与俄罗斯的北极合作关系是挪威北极战略的最为显著的一个特点。二战之后，挪威所承受的地缘政治压力，使得挪威尤为重视与美国、北约的合作关系，并把此视为其国家外交和安全政策的基石，支持美国军事力量在欧洲的存在甚至扩大这种存在孔寒冰：《小国中的“大国”：挪威现象》，载《世界知识》，2005年第5期，第37页。。同时，挪威也努力保持与苏联（俄罗斯）和平稳定的政治关系。为此，在冷战期间，挪威北极政策的根本目标在于使其北部疆界处于安定状态，并积极通过发展与苏联的双边合作，处理巴伦支海海域划界和渔业纠纷问题，而在冷战后的20世纪90年代和新世纪初期则积极推动巴伦支区域多边机制的构建，期望把俄罗斯纳入到多边安全体系当中。当前，挪威政府沿袭冷战期间的对俄“双轨”政策思路，一方面强化自身北极地区的军事存在，强力推动北约介入北极事务，应对俄罗斯在北极地区的“整军经武”行动Jo Inge Bekkevold & Kristine Offerdal， “Norways High North Policy and New Asian Stakeholders，” Strategic Analysis， Vol.38， No.6， 2014， p.827.。另一方面，挪威尤为重视发展与俄罗斯的北极合作关系，于2010年“一揽子”解决了两国长达40年的海洋划界争端及渔业与跨界油气田开发问题，排除了一个可能引起北极冲突的争议问题，为双方在巴伦支海的油气共同开发和渔业养护合作奠定了法律基础。2014年乌克兰危机，虽然强烈冲击了挪威对周边安全环境的评估，在它看来，“乌克兰危机反映出俄罗斯的领土野心和随时利用武装力量捍卫自己目标的决心”Ekaterina Klimenko， “Russias Evolving Arctic Strategy： Drivers， Challenges and New Opportunities，” Policy Paper of SIPRI， No.41， 2014， p.13.，但具体到北极事务上，挪威却谨慎地使用具有“对抗性”和“挑衅性”的政策话语，担心会从根本上改变北极合作的发展方向，因而采取了较为务实的政策立场，“在确保北极成为俄罗斯和挪威等北欧国家之间合作的场所之际，也在国内采取现实主义的政策（譬如加强与北约的联系），避免遭受乌克兰危机之类的噩梦”Danlel S.Hamllton & Andras Slmonyl， Advancing U.S.-Nordic-Baltic Security Cooperation： Adapting Partnership to a New Security Environment， Washington： Brookings Institution Press， 2014， p.198.。

（二）以強化北极科研为基础，提升北极治理参与能力

在当前国际公共事务的治理过程中，科学知识往往能在公共政策的制定中发挥决定性作用Paul Arthur Berkman， “Stability and Peace in the Arctic Ocean Through Science Diplomacy，” Science and Diplomacy， Vol.3， No.2， 2014， p.1.。北极科研成果日益成为主权国家维护北极权益、发挥北极治理影响力的重要基础肖洋：《地缘科技学与国家安全：中国北极科考的战略深意》，载《国家安全研究》，2015年第6期，第117页。。挪威政府认为，通过加强北极科学研究，夯实北极知识储备，既有助于强化对北极的认知并促进相关政策的制定，又有助于开展北极外交和推进北极国际合作。2006年和2009年的挪威北极战略文件明确提出“知识是挪威北极政策的核心”，并强调挪威政府将在维护主权的前提下，依托科研成果加强北方环境和资源的使用和管理。2011年6月，为推进挪威北极战略的执行，挪威科研理事会（The Research Council of Norway）发布《2011—2016年北极区域的研究方案》，列出了六大优先研究领域，包括气候与环境变化研究、环境与生物资源开发研究、能源和矿产资源分布及开发技术研究、北极文化和社会的研究、基于知识的工业发展研究以及其他具有特殊潜力的科学研究等。需要特别指出的是，由于历史和地理因素，挪威在北极科学考察和研究中积累了历史性优势，构建了以“四校两所”（特罗姆瑟大学、卑尔根大学、奥斯陆大学、挪威科技大学、挪威极地研究所和挪威海洋研究所）为核心的北极科研体系，其北极科研水平处于世界领先地位。同时，挪威完善的北极科研领导体制为其强化北极科研和夯实北极知识储备提供了制度保障。挪威政府首先确定北极科研的总体目标和科研方向，具体的政策制定和战略实施由挪威科研理事会负责。挪威科研理事会则依托其下属的战略顾问机构——国家极地科研委员会（Norwegian National Committee on Polar Research），确定科研项目、分配科研经费预算以及推动北极科研国际合作等。

（三）以发展尖端技术为依托，实现油气开发和环境保护之间的平衡

在“北极开发时代”，如何实现北极油气开发和环境保护之间的平衡，是挪威政府决策者需要认真面对的问题。其一，虽然20世纪70年代以来，挪威油气公司在挪威海和北海的能源开发中积累了国际领先的大陆架能源勘探和开发技术、海域污染清洁技术等，为北极油气开发提供了重要技术支撑，但北极地区极寒的自然环境对油气探测、开发和运输有更高的技术要求；其二，北极油气开发和渔业发展、环境保护之间潜在的冲突是挪威选举政治的关注焦点之一。随着挪威油气资源开发重心向北极巴伦支海海域转移，油气开发与渔业开发的区域重叠将会越来越严重。不同利益团体的认知分歧迫使挪威政府努力寻求平衡点Hooman Peimani， Energy Security and Geopolitics in the Arctic， London： World Scientific Publishing Ltd， 2013， pp.128-129.；其三，北极虽然是自然生态环境敏感区域，但也是资源绿色开发技术可能取得突破性进展的地区。抢占先机，充分利用北极这个技术突破的试验场，已经受到国际社会众多国家的重视。为此，挪威政府强调，挪威北极开发方案要严格遵循 “共存”（Co-existence）和“知识” （Knowledge）两个发展原则，要依托尖端技术实现油气开发和渔业发展、旅游开发等产业部门之间的平衡发展Ryszard M.Czarny， The High North between Geography and Politics， New York and London： Springer， 2015， p.117.，积极推动能源领域持续的技术积累、研究与开发，使挪威成为北极地区资源的最佳守护者，并在北极地区实行超前的和面向未来的产业政策，把重点放在该地区具有特殊竞争力的部门，如环保技术部门，促进北极地区知识性产业的发展等。

（四）以推动北极多边合作为助手，提升国际政治影响力

相对于规模较大的国家而言，小国对外部环境的变化更为敏感，由于又缺乏必要的实力支撑和外交资源，参与各种有利于切身利益的多边外交进程也就成为小国的国际行为偏好韦民：《小国与国际关系》，北京：北京大学出版社，2014年，第236页。。细观挪威北极战略文件的内容和其北极政策实践，挪威政府尤为注重参与和构建北极多边治理框架，努力建构有利于自身北极地区国家利益实现和维护的稳定国际环境。挪威是巴伦支欧洲—北极联合理事会、北极理事会、北冰洋沿岸五国机制、国际海事组织等多边机制的重要成员国，是北极治理机制化的主要推动者，是《联合国海洋法公约》的重要实践者和遵守者。为更好地推动巴伦支欧洲—北极联合理事会的工作进展，2008年，在挪威政府倡议下，理事会决定在挪威的基尔科内设立固定的“国际巴伦支秘书处”，提供日常管理服务和技术支持杨剑主编：《北极治理新论》，北京：时事出版社，2014年，第166页。。挪威政府与其余四个北欧国家积极推动北极理事会在北极治理中发挥核心作用，推动北极理事会机构改革和功能定位，提升了北极理事会的国际影响力，被视为“北极区域制度的一次重生”Valur Ingimundarson， “Managing a Contested Region： The Arctic Council and the Politics of Arctic Governance，” The Polar Journal， Vol.4， No.1， 2014， p.185.。挪威在国际海事组织框架下，积极推动北极航运治理，在议程设置、草案提交和规则制定过程中发挥了不可或缺的作用。挪威2006年创设“北极前沿论坛”（Arctic Frontiers），该论坛由政策、商业和科研三个部分组成，为各国政府政策制定者、科学家和学者提供年度交流平台。迄今为止，该论坛已经连续举办十次，成为当前全球规模最大的北极事务国际论坛。同时，在域外国家参与北极事务问题上，挪威政府展现了开放性和包容性的态度，支持域外国家成为北极理事会正式观察员国，赢得了域外国家的赞赏，逐渐成为这些国家参与北极事务的“战略支点”，增强了挪威在北极治理中的国际影响力和国际话语权。

总之，冰川融化和全球化正在重新塑造北极与世界其他地区之间的关系，北极已经超越北极国家视野中的“北方地区”，成为全球利益碰撞和交汇的新区域。挪威北极战略在北极利益定位、优先领域筛选、政策工具选择等方面体现了其强大的国家治理能力和底蕴深厚的外交文化。与俄罗斯、美国、加拿大三个北极大国相比，挪威虽然是“北极小国”，但其怀着“北极事务大国”的政治抱负，在北极区域经济开发、北极环境保护、北极治理制度化等方面发挥着重要作用，已然成为在北极治理中表现“最为活跃的北极国家”Jo Inge Bekkevold & Kristine Offerdal， “Norways High North Policy and New Asian Stakeholders，” Strategic Analysis， Vol.38， No.6， 2014， p.836.。正如挪威南森研究所诺德·韦吉（Njord Wegge）博士所言“随着全球气候变暖而导致的北极地区人类活动日益频繁，挪威也可以成为非传统意义上的‘大国。尤其是，在世界经济日益走向海洋的当今时代，挪威的‘大国地位可能是当之无愧的”[挪威]奥拉夫·施拉姆·斯托克：《国际合作与北极治理：北极治理机制与北极区域建设》，王传兴译，北京：海洋出版社2014年版，第1页。。

三、中挪北极事务合作展望

在全球化时代，北极资源开发将会形成一个全球化的产业链和利益链，北极环境保护也将会构成一个超越北极地区的责任链和贡献链刑丹：《大国的北极》，载《中国船检》，2013年第7期，第10页。。在中国快速和平崛起的背景下，中国国家利益的边界开始向全球延伸。逐渐冰融的北极地区为我国提供了科学研究新区域、大国政治新舞台、国际海洋运输新通道以及能源进口新方向。2015年7月1日，中国第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了新的国家安全法，正式将极地与外层空间、国际海底区域共同纳入中国国家安全战略。2016年3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过的《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出我国要“积极参与网络、深海、极地、空天等领域国际规则的制定”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，资料来源：http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.。這一系列举动表明我国党和国家领导人愈来愈重视网络、太空、极地等战略新疆域的国际治理，为我国系统谋划参与北极治理的策略提供了良好的国内政治基础。

但是我国在参与北极治理之时，由于不具备北极国家这样的先天身份优势和地理优势，还因其不甚清晰的北极战略目标及政策、逐渐壮大的“块头”、不受西方国家欢迎的或者遭受西方国家敌视的国家政治制度和意识形态等因素，遭到一些北极国家、国际非政府组织的误读。挪威作为国际社会小国群体中的一员，却在北极事务中拥有较强的国际话语权，在北极治理机制建设和改革进程中发挥着重要作用。更为可贵的是，挪威在北极国际合作上的开放性和包容性态度，为中挪北极事务合作提供了政治保障。挪威前外交大臣约纳斯·加尔·斯特勒（Jonas Gahr Store）曾言，“北极地区具有全球范围的影响，挪威政府认为像中国这样的全球行动者，应该拥有合法利益，并且可以为该地区的发展做出宝贵贡献”李绍哲：《北极争端与俄罗斯的北极战略》，载《俄罗斯学刊》，2011年第6期，第22页。。我国应该重视顶层设计，加强政策谋划，积极建构与挪威的北极合作关系，把挪威塑造成为中国参与北极事务的“战略支点国家”，以实现和拓展中国在北极地区的国家利益，提升中国北极事务国际话语权。

首先，巩固以科研合作为根基的中挪北极利益纽带。科学研究是中国当前在北极最主要的活动。北极科学研究是我国提升对北极生态环境的认知、累积北极科学专业知识、增强北极治理参与能力的最基本政策手段。目前，中挪两国在北极科研方面已经取得了富有成效的合作Jingchao Peng & Njord Wegge， “Chinas Bilateral Diplomacy in the Arctic，” Polar Geography， Vol.38， No.3， 2015， pp.233-249.。中国在2004年在挪威斯瓦尔巴德群岛设立了北极黄河站，成为第八个在斯瓦尔巴德群岛设立北极科考站的国家。中挪双方在北极理事会六个工作组层面也在积极开展合作，为北极理事会重要研究报告的出台发挥了关键作用。挪威是北极科学研究大国，在实践中展现了强烈的北极科研国际合作意识，其北极科研成果的产量和质量也都居世界前列。我国应该强化与挪威在北极科学研究领域的合作，进一步夯实双方北极合作的根基。

其次，探索双方在北极油气开发等经济领域的合作项目和方式。北极资源开发、北极航道利用等是中国积极参与北极事务的重要利益考量，也是挪威政府北极战略的重要期冀。在北极经济开发方面，挪威享有地缘位置优势、资源储备优势、技术开发优势，而我国拥有市场规模优势、资金充裕优势以及某些行业的技术优势。我国应该在市场经济的原则下，择机参与挪威北极经济开发项目，实现优势互补。需要强调的是，我国在“挖掘”北极经济机遇之际，要在具体的投资地区体现应有的环境保护意识和人文关切，尤其是要特别关注当地原住民的利益关切，加强与他们的沟通和协商等赵宁宁、周菲：《英国北极政策的演进、特点及其对中国的启示》，载《国际论坛》，2016年第3期，第22页。。

第三，在北极多边机制框架下与挪威开展双边交流与合作，积极参与北极治理制度供给进程。多边外交是挪威北极战略的政策偏好。对于我国而言，通过制度供给或者参与制度供给来保障国家利益的实现，往往能取得事半功倍的效果，因为国际制度可以为一国追求的国家利益披上合法的外衣，是增强国家实力的一种“投入小、收效大”的方式王杰主编：《国际机制轮》，北京：新华出版社，2002年，第463页。。通过参与北极治理进程中的制度供给，其“最小的结果便是增加国家的政治影响力，最大结果便是增强在国际制度上的收益”许嘉、蔡玮：《国际制度与中国的选择》，载《国际政治研究》，2007年第4期，第139页。。

我国应该在国际海事组织、北极理事会、北冰洋沿岸五国机制等多边机制框架下，密切保持与挪威的政策交流，使其成为中国参与北极事务的可靠伙伴，提升我国在北极多边框架下的议程设置能力、舆论引导能力和规则制定能力。

最后，推动中国北极公共外交，强化中国北极政策及行动的对挪宣传，增信释疑，提升挪威国内非政府组织等对中国北极行动的信任感。虽然说挪威政府对中国等域外国家参与北极事务持较为开放的态度，但因为自身的巨大规模以及正在崛起的大国身份，中国的北极行动在挪威国内依然引起争论，媒体上甚至出现“中国北极威胁论”“资源攫取论”“环境破坏论”的报道。为此，我国一方面应该借助中国—北欧北极研究中心，强化以学者为主体的“第二轨道外交”的政策解释和宣传作用，另一方面，我国政府应该善于借道挪威主办的年度“北极前沿论坛”，客观地向挪威各界传递“中国理念”、“中国声音”和“中国贡献”，为构建中挪北极合作关系创造有利的舆论环境。

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（責任编辑：崔建树）