科学谋划生态功能区产业准入机制

□罗成书

科学谋划生态功能区产业准入机制

□罗成书

2016年9月29日，国务院印发《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》。至此，国家重点生态功能区的县市区数量由436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。浙江省有11个县市纳入名单，分别为淳安县、文成县、泰顺县、磐安县、常山县、开化县、龙泉市、遂昌县、云和县、庆元县、景宁畲族自治县。根据批复要求，地方各级人民政府要严格实行重点生态功能区产业准入“负面清单”制度，新纳入的县市要尽快制定产业准入负面清单，确保在享受财政转移支付等优惠政策的同时，严格按照主体功能区定位谋划经济社会发展。从浙江国家重点生态功能区的产业发展现状来看，仍然不容乐观，急需加快转型。但这些县市产业基础、财政收入及居民就业机会本来就少，操之过急亦不妥当。科学制定实施产业准入“负面清单”，实现生态环境保护、产业有机更新、居民充分就业相协调，对于推进国家重点生态功能区加快转型发展具有十分重要的意义。

全省11个国家重点生态功能区在低小散企业的整治、“五水共治”等方面下了大工夫、苦功夫。企业也在设备升级、工艺改进、管理优化、污染治理上，投入大量人力和设施。目前遗留下来的产业和企业，总体素质已经有了较大的提升，但也仍有不少污染企业或污染环节。自然资源利用方面，主要是采矿和水能利用，矿山开采对自然山体的破坏，带来粉尘污染和水土流失；小水电还大量存在，有的地方小水电产值占其工业产值的比重还较高，对河流生态影响较大。制造业方面，主要有：单晶硅和有机硅产业潜在的水污染，钙产业带来的山体破坏及粉尘污染，木玩行业造成的粉尘污染和油漆污染，冶炼行业存在的高能耗和粉尘污染等。农业方面，经过近些年的“五水共治”，畜禽养殖的污染已经大为减少，但农业种植带来的面源污染依旧较为严重，茶树、果树种植造成的水土流失也不小。此外，山区地区由于道路等基础设施建设，一旦遭遇台风、山洪等灾害，水土流失亦较为严重。为此，必须加快实施产业准入“负面清单”制度，以继续推动国家重点生态功能区转型发展。

负面清单制度是一种准入管理制度，通常应用于企业投资领域（尤其是外商投资领域）。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资行为，对于清单之外的则是“法无禁止即可为”。2013年，我国设立上海自贸区，首次采用负面清单模式作为外商投资管理措施，此后各地纷纷推出产业负面清单，明确了各行业限制、禁止上马的项目。重点生态功能区产业准入“负面清单”制度则借鉴了相关经验，明确规定限制准入和禁止准入的产业名录，并依照清单对区域产业进行准入管理，力图实现区域经济发展和生态环境保护相协调。

负面清单制度在我国还是一个新事物，制定和实施上还有一个调整完善的过程，对在国家重点生态功能区实施产业准入“负面清单”制度的意义、思路和路径等方面的认识也有待提高。如何正确理解产业准入“负面清单”制度，从调研情况来看，笔者认为必须走出以下三个误区：一是谈“限”色变。部分地区的领导干部还未正确理解“限制类产业”。对于限制类产业，不是不允许发展，而是要对其提出限制的规模（或产量）、区位（或范围）、生产工艺、清洁生产水平等管控要求，强化规划选址管理，对不符合要求的现状产业（企业）提出关停并转或技术改造升级的时限要求和具体措施。简单来讲，就是要通过负面清单制度，推动产业集聚、工艺升级、环保强化；二是谈“禁”不舍。事实上，禁止类的产业主要为《产业结构调整指导目录》和《市场准入负面清单草案（试点版）》等国家文件规定淘汰的产业，产业低端、工艺落后，相较与对环境的破坏，其产生的经济效益微不足道。三是鱼和熊掌兼得。部分地区在调研时，对本地区污染企业藏着掖着，希望列入负面清单的产业门类尽可能地少，同时对国家给予的财政转移支付又志在必得。可以明确地说，这种鱼和熊掌兼得的思想是对国家重点生态功能区转型道路和前景的不自信，极不可取。

但是，也必须避免走向另两个极端。一是格“杀”勿论。特别是看到企业有污染的环节，一刀切地列入限制和禁止，而不考虑污染的影响范围及程度，不考虑污染治理后的结果。事实上，只要环保措施到位，政府及时监管督促，大部分污染是可以得到有效控制的。二是操之过急。浙江11个国家重点生态功能区为保绿水青山，在财政收入、居民就业机会和收入增长上受到较大影响，目前已经听到一些怨言。下一步如果继续采取过度高压的负面清单实施策略，容易引起当地居民的民意反弹，使得国家重点生态功能区失去持续建设的群众基础，反而“欲速不达”。

基于以上分析，笔者认为，要让产业准入“负面清单”真正发挥好推动浙江国家重点生态功能区转型发展的作用，除了国家有明确要求的，下一步要重点抓好以下四方面工作。

图/任延

一是洗“脑”，深入贯彻“绿水青山就是金山银山”理念。“绿水青山就是金山银山”理念是习总书记系列重要讲话的重要内容。2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平来到了安吉县余村，首次提出了“绿水青山就是金山银山”。此后在丽水等地，多次强调要走“绿水青山就是金山银山”的发展路子。浙江国家重点生态功能区必须以此为指导，把保护好“绿水青山”作为发展根本前提，把发展好“金山银山”作为转型根本目标，把从“绿水青山”里面要“金山银山”作为转型根本路径。具体到产业准入“负面清单”编制，在全面评价资源环境承载能力的基础上，梳理本行政区域内的产业发展情况，筛选并提出纳入负面清单的产业类型，该限制的要明确提出限制的规模（或产量）、区位（或范围）、生产工艺、清洁生产水平，该禁止的一律限时淘汰。特别是针对环保影响大且改善难度大的低端产业，要做好源头控制、有序清退、对外转移等三方面工作，重整河山，重塑产业。

二是缩“手”，正确处理好政府和市场的关系。产业准入“负面清单”的制定，本质上是为了理顺政府在产业引导方面的行为准则。与之相呼应，则应加快建立“权力清单”式的管理方式，不断精简政府职能、提升政府运行效能，不断发挥市场作用、激发市场主体活力。具体就产业的培育和引进而言，要严格按照产业准入“负面清单”进行招商引资，减少政府“一厢情愿”的规划和安排。同时，在产业平台的布局上应有“留白”的耐心和自信，遵从不同产业发展对生态环境要求的客观规律变化，为未来引进环境友好型企业留足空间。相应考核机制也应较大调整，除了不考核地区生产总值和工业增加值之外，还应弱化对固定资产投资的考核，重点强化生态环境保护和民生事业的考核。

三是托“底”，做到“输血”和“造血”双管齐下。一方面要托好地方政府“钱袋子”的底。国家已经明确加大对国家重点生态功能区的转移支付，各县市一旦编制实施产业准入“负面清单”，即可列入中央财政预算。下一步，省级和市级政府也应配套建立转移支付制度，确保财政总盘子与全省保持同步增长。另一方面也要托好老百姓“钱袋子”的底。产业准入“负面清单”制度的实施，必然会关停一些企业，短期内必然带来老百姓增收致富、充分就业的挑战。除各地政府自身努力发展生态经济外，省市应做好产业发展的协同扶持。首先，实质启动“生态经济走廊”建设，省“十三五”规划纲要提出的杭州城西科创大走廊、义甬舟开放大通道等建设如火如荼，唯有“在衢州、丽水等地区建设生态经济走廊”无实质性动作。其次，要补科技和人才短板，鼓励各地在杭州城西科创大走廊通过购买或租赁楼宇建设“异地科创基地”，孵化企业及研发成果在11个国家重点生态功能区定向转化，相关建设费用由省里补助。第三，加快建设一批大学生及城市白领返乡创业示范基地。逆城市化的趋势和苗头已经开始显现，特别是随着交通、通讯技术及县域综合环境的提升，越来越多的大学生、白领开始崇尚新的生命价值追求，重点生态功能区以自然环境、淳朴风情和个性的事业空间吸引着他们，下一步可在有机农业（自然农法）、乡塾教育、精品民宿、特色种养殖、文化创意等产业重点加以突破。由此继续延伸，鼓励探索“新乡绅”制度，全面提升乡村治理的人情味和亲和力。

四是织“网”，重点完善交通网和环保设施网。加快推进文成、泰顺高速建设，实现县县通高速目标。提速铁路建设，早日实现11个国家重点生态功能区县县通铁路。抓住通用航空发展机遇，优先支持11个国家重点生态功能区实现县县有通航机场。加快小水电整治，努力恢复河道自然修复能力。整治修复河道自然岸线，防止硬化渠化。积极探索省立“国家公园”制度，对国家主导的“国家公园”形成梯队补充。加大大数据的应用，建立环保设施的运营、监控网络，建设环保大数据中心。

作者单位：浙江省发展规划研究院