中欧科技合作路径的演化及展望

高 洁，刘 立

(1.北京化工大学，北京 100029；2.清华大学，北京 100084)

中欧科技合作路径的演化及展望

高 洁1，刘 立2

(1.北京化工大学，北京 100029；2.清华大学，北京 100084)

本文对中欧科技合作管理制度体系进行了宏观上的归纳，发现中欧科技各领域合作均从具体项目着手，由点及面，最终形成了以《中欧科技合作协定》为指导、中欧科技合作指导委员会统一协调，科技、能源和信息通信三个领域为主要发展平台的合作制度体系。中欧科技合作的管理模式经历了“一对多”集中管理、多头管理和协作管理三个时期，管理模式的改进有效地整合了中欧科技合作的现有资源，使双方的合作朝着高效平等的方向发展。欧盟研发框架计划(FP)的中欧合作是双方科技合作的主要形式，从FP4以来双方的合作项目数、合作资金、参与人员数等都有了大幅提升，正在执行的“地平线2020计划”中的联合资助机制更使双方科技合作有突破性进展。

中欧科技合作；管理体系；管理模式；合作现状

随着全球化时代的到来，国际科技格局和版图出现了新的特征：不同国家或地区的科技创新体系之间的互动交流日趋频繁紧密，以中国、印度为代表的新兴国家在科技创新领域的表现备受瞩目。当前，中国立足于科技创新赶超战略，借助与美国、欧盟等发达国家和地区的科技合作，正在赢得更多科学话语权，驱动世界科学向多极化发展。欧盟已成为中国最大的经济贸易和科技合作伙伴，本研究将从宏观层面梳理中国与欧盟在科技创新领域的合作体系、管理模式和合作状态，并在此基础上判断当今世界政治经济格局变化对中欧科技合作战略的影响。

1 中欧科技合作管理体系的形成发展

20世纪70年代，世界政治处于两大阵营对峙的冷战格局中。中国和当时的欧共体虽然分属意识形态和政治制度完全不同的阵营，但面对苏联咄咄逼人的政治和军事威胁，中国与欧共体领导人共同商议，于1975年正式建立外交关系。

1.1 中欧科技领域的合作历程

科学无国界。科技领域的合作在中欧各领域的合作中，始终扮演着“排头兵”的角色。1981年，欧共体能源总司司长率代表团访问中国拉开了中欧科技合作的序幕。1991年，在中国国际合作相对困难的情况下，中欧科技合作仍然率先突破，欧共体科研总司司长与国家科委共同成立中欧科技合作工作组。该工作组从生物领域入手，逐步推进中国与欧盟研发框架计划(FP)之间的合作。1998年之前，生物技术是中欧科技合作工作组的主导发展领域。据不完全统计，截至1995年，国家科委和欧盟科研总司共批准支持了约40个项目，其中生物领域的项目34个，占85%；共举办了技术讨论会16个，占69%。在生物领域(含卫生、农业)派出的赴欧博士后学者63名，占总人数105人的60%[1]。

1998年，基于中国与欧盟科研总司、能源总司和信息总司等机构合作的蓬勃发展，双方共同签订了《中欧科技合作协定》，并于2004年、2009年和2014年续签[2]。从此，欧盟研发框架计划和中国的主要国家科技计划向彼此开放，这是中国国际科技合作发展史上的标志性事件。同时，中欧科技合作工作组也升级并更名为中欧科技合作指导委员会，通过定期召开会议，对中国与欧盟科研总司、能源总司、信息总司等欧盟各分支机构的科研合作加强协调管理。2009年5月，中国科技部和欧盟研发创新总司签订了《中欧科技伙伴计划》，这个协议使中国与欧盟科技合作的地位从“不平等”的从属地位逐步转向了共同发展的平等地位，双方在共同的优先领域共同决定、评选和资助研究项目。2012年中欧双方在创新领域签署了《中国—欧盟创新合作对话联合声明》，创建了官方平台。借助这一平台优势，中国在对欧科技合作中的地位稳步提高。通过两次中国—欧盟年度创新合作对话，中欧双方在2015年确立了科研与创新联合资助机制(CFM)。这一机制极大地提升了中方科研人员作为项目主持人参加欧盟研发框架计划的比例，并使中方参加欧盟研发框架计划从以往的各自分散申请的状态转变为从科技部国家科技管理信息系统集中统一申报，使双方的科技合作系统化、规范化。由此，中欧科技合作策略转变为以我为主、互利双赢。

1.2 中欧能源技术和信息领域的合作历程

中欧科技合作工作组的模式为其他各个子领域的合作模式提供了典范，发展势头强劲的能源和信息领域均效仿了这一模式。1985年，欧共体能源总司、发展总司和国家科委共同在浙江大陈岛建立了分散能源系统。在这一大型项目成功实施的基础之上，中欧双方在1991年签订了《中欧能源合作计划》，分别于1994年和1997年召开中欧能源合作第一次大会和中欧能源工作组第一次大会。在此之后的若干年，中欧能源合作大会和工作组大会交替举行，成为中欧在能源领域合作对话的两大机制，使能源领域的合作得以制度化，并稳步向前推进。

信息通信领域的中欧合作同样始于20世纪80年代，基本效仿了能源领域的合作模式：先由欧共体信息总司和国家科委联合尝试联合实施某一具体项目，合作成功后再设立专项工作组。相比于能源合作，信息通信领域的中欧合作虽然项目不多，但从起步阶段就获得了丰硕成果：中欧富春江流域水情自动测报系统的成功运行大大减少了洪灾损失、GSM移动测试中心项目为中国推广GSM移动通信系统扫清了技术障碍、数字声广播项目使中国跻身于国际仅有的6个能开播数字声广播的国家行列。基于这些成果，1998年双方成立中欧信息通信技术合作工作组(2001年改为中欧信息社会对话工作组)，并同能源合作一样建立了定期对话的合作制度。《中欧科技合作协定》生效后，信息通讯领域的合作对象从欧盟信息总司拓展到了研发创新总司，同时参与欧盟研发框架计划和信息社会对话工作组成为信息通信技术领域中欧合作的重要形式[3]。另外，不定期的高级别合作论坛，例如“2002中欧信息社会合作论坛”，更是将双方在这一领域的合作推向了高峰。

1.3 中欧科技合作历程

由上可以看出，中欧科技各领域的合作均从具体项目着手，由点及面，通过一系列政策制定和机构建立完成顶层设计。最终，中欧双方形成了以《中欧科技合作协定》为指导，科技、能源和信息通信三个领域的执行机构为主要发展平台的合作制度体系。国家层面的中欧科技合作指导委员会被赋予了较高的沟通协调功能，分别与能源、信息通信和生物技术领域的合作工作组共同搭建了完整的科技合作平台，从项目合作、人员交流和培训、研讨班等多个角度，有力地推动了合作的深度发展。除此之外，其他领域的科技合作虽然没有完成制度化进程，没有形成完整的合作体系，但通过不定期工作组会议、签署协议等方式也推进了双方的合作。例如，中欧在材料研究领域也成立了工作组，不定期召开会议；因农业领域的合作取得了显著成效，2011年成立了中欧农业工作小组成为《中欧科技合作协议》下辖的第一个单领域工作小组，2013年还签署了堪称旗舰计划的“食品、农业和生物科技科研创新合作意向书”；欧盟科研总司代表欧洲原子能共同体先后签订了《核能合作协定》和《和平利用核能研发合作协定》，开启了双方在核能领域合作研究；在面对重大或突发性事件时，如SARS爆发和北京奥运会，中欧科技合作均反应迅速，立刻成立专门合作工作组，建立专项计划用于解决具体问题。

数据来源：作者根据参考文献[2][4][9]整理。图1 中欧科技合作体系演变

2 中欧科技合作管理模式的演变

与中美科技合作的(自下而上)发展模式不同，中欧科技合作自始至终是政府为主导，以自上而下的方式，由欧盟超国家实体与中国政府机构共同促成。以我为主，中欧科技合作的管理模式的转变大致可以分为三个时期：1998年之前的一对多集中管理模式、1998年《中欧科技合作协定》签订后的多头管理模式、2015年联合资助机制(CFM)设立后的协作管理模式。

2.1 一对多集中管理模式时期(1981—1998年)

一对多集中管理模式是指在这一时期内，中方由当时的国家科委统一负责与外方的科技合作，而欧方的能源总司、信息总司、发展总司等各部门均被赋予了科学技术决策和管理的功能，需要在中欧建交后通过发展相关科技领域的合作来拓展本部门职能。

基于对20世纪80至90年代末的中欧科技合作相关资料的分析可以发现，在能源、信息等领域的协议签订、合作项目确立、人员交流互访中，中方几乎都由国家科委主导，而欧方则根据具体的合作领域由对口的能源总司、信息总司等职能部门负责。例如，1991年是中欧科技合作的丰收年，国务委员兼国家科委主任宋健与欧共体能源总司签署了《中欧1991年能源合作计划》，与欧共体信息总司签署了《信息科技合作成立工作组备忘录》，与欧共体科研总司成立中欧科技合作工作组并签署了《中欧生物技术联合研究中心合作延长协议》。

这一时期，中国与欧共体的科技合作多采用援助性、示范性的方式，欧共体作为主导，中国处于被动地位，人员培训、专家互访等各项费用基本都由欧共体承担。中欧合作项目大多与中国的“863”计划所属项目相关。虽然在合作时中国相对弱势，但是也提高了国内科研人员的研究水平，积累了国际合作研究经验。

2.2 多头管理模式时期(1998—2015年)

1998年，《中欧科技合作协定》的签订从制度层面确定了双方的合作机制，是双方合作的突破性进展。签署协定之前，绝大多数欧盟研发框架计划的项目不对中国开放。而1998年的协定中明确了“中国继续作为发展中国家参加欧盟的为了发展的研究活动”。这一条款保障了中国不但可作为平等伙伴参加欧盟框架计划的主体部分，而且继续在框架计划的国际合作专项(INCO)中享有发展中国家的受援待遇[5]。从此，中国的科研机构和人员不需要通过国家科委(科技部)作为中介，只要能找到欧盟的研究合作伙伴，可以直接与其建立联系共同申请框架计划的资助，这极大地鼓励了科研人员自发寻找合作对象的积极性。更重要的是，这一协定使一些原本属于欧盟能源总司、信息总司的科技合作项目在欧盟科研总司的研发框架计划中也能获得项目支持，双方的合作范围、机构和方式都得到了极大地拓展。

由此，这一国家层面的协定使中欧合作的“一对多”模式转变成为“多对多”的多头管理模式。在科研管理决策层面，中国的信息产业部、教育部、农业部、中国能源局等多个国家职能部门都积极加强本领域的科技合作，欧盟方面的发展总司、欧洲原子能机构、联合研究中心等机构也融入其中；在科技合作信息传播交流层面，科技部国际合作总司、中欧科技合作促进办公室、中国驻欧盟使团科技处都在发布和更新合作信息和动态；从事科技合作的主体更是大幅增加，中国科学院、中国农业科学院、清华大学、北京大学等高校和科研院所是主力军，企业参与合作的比例近年也有所提高。

中欧科技合作进入了全面开花、蓬勃发展的阶段。虽然总体上双方的合作还是自上到下政府导向为主，但科研人员和企业对外交流意识增加，主动性也明显加强，双方共同形成了很多固定的合作伙伴，以自下而上的方式共同推动了中欧科技合作的进程。但就合作方式而言，由于中国还处于框架计划中规定的发展中国家序列，所以援助性、示范性合作，外方机构主导合作项目依然占主流。据调查，在中方单位参与的所有项目中，由外国机构发起的占70.16%，中方机构发起的占3.23%，中外共同发起的占26.61%。参与欧盟研发框架计划的中方单位有82.4%是由外国机构邀请参与框架计划，8%是通过中方单位邀请参加的[6]。

2.3 协作管理模式时期(2015年至今)

虽然多头管理模式极大地促进了双方科研团队的培育，但有时不能避免不必要的竞争和资源浪费，松散的管理模式使双方无法掌握科技合作的全局，更难以对中欧科技合作进行战略管理和前瞻规划。中国作为一个大国，以往的多头管理导致国家层面缺乏对中欧科技合作项目的总体数据，无法对合作项目进行综合评估。另外，科研人员在申请合作项目时感受不到中国科研管理部门的支持，长期的合作“不平等”地位难以逆转，这些对未来的科技合作势必会造成不利影响。

在2014年开始执行的“地平线2020计划”中，中国和其他新兴经济体将不再自动获得“地平线2020”项目资金，中国参与者必须自行寻找资源(现金或实物)，作为他们身为H2020项目参与方的贡献[7]。这一改变为中欧科技合作带来了新的挑战和机遇。就挑战而言，这意味着中国与欧盟的合作中，中方科研人员必须自带资金才能与欧方合作，政府增加资助力度势在必行。机遇是中方科研管理部门在大幅增加资助时，会考虑借助这一契机提高中方科研人员的地位，改变现有的松散管理，从而系统管理中国政府提供的科研资金。

在2015年6月举行的“第17次中欧峰会”期间，中欧共同倡议设立联合资助机制(CFM)。根据这一机制的规定，2016年起，中国科技部将为中方机构参与“地平线2020计划”科研创新项目及科研人员的交流提供资金支持。2016—2020年期间，中欧分别筹集1.5亿欧元和5亿欧元用于联合资助计划[8]。从此，中方作为主持人的欧盟研发框架科研项目统一在科技部网站上提交申请，中方科研人员主持的项目比例也会大幅度提高。

CFM机制使中欧双方的科技合作管理向协作管理模式转变。在此模式中，中方科技部和欧方研发创新总司通过中国国家科技管理信息系统和欧盟科研信息网统一管理申报项目，对中欧科技合作进行强有力的协调。新的管理模式有效地整合了中欧科技合作的现有资源，改变了以往合作的零散状态，使双方合作向高效和平等的方向发展。

3 中欧科技合作状态

欧盟是超国家层面与各成员国国家层面共同组成的双层管理体系。中国与欧盟各成员国均签订了科技合作协定、成立了科技合作委员会，与法国、德国等核心成员国的科技往来尤其频繁，但国家层面的科研资助计划对中国的开放程度毕竟有限。相反，欧盟的研发框架计划(FP)从1998年起对华全面开放。如今，中国与欧盟在研发框架计划的合作已成为中欧科技合作的主要渠道。本文以1998年以来研发框架计划中的中欧科技合作为主要研究对象，探讨中欧科技往来的发展状况。

3.1 合作项目数及项目领域分布情况

中国参与欧盟研发框架计划基本信息如表1所示。FP5至FP7期间，中国参与研发框架计划的项目数量有大幅增长，FP7达到了274个。现在正在进行的“地平线2020计划”已收到227份申请书，中方已有60人参加33个主要项目[11]。可以看出，中国参与研发框架计划的项目数在FP6有了很大提升，比FP5多了近3倍。FP7的中欧科技合作项目数量增幅不大并不意味着双方合作减弱，而是欧盟对框架计划的设定从小型项目转向了大型项目，导致框架计划的项目总体数量有所下降。

表1 中国参与欧盟研发框架计划基本信息

数据来源：根据参考文献[9][10][11]整理(—表示此数据未知)。

《中欧科技合作协定》签订之初，中国参与研发框架计划的主要集中在国际合作专项(INCO)和能源、环境与可持续发展等已有合作基础的领域，这两个部分的合作项目达到了60个，占总数的77%。从FP6起，中国与研发框架计划的合作几乎拓展到各个领域，能源环境与可持续发展、信息技术、食品、国际合作和纳米技术五个领域的项目数量占总数的80%[6]。FP7把研究领域重新做了分类并纳入了不同的专项中，中欧合作几乎涉及所有的专项，健康，环境(包括气候变化)，食品、农业、渔业和生物技术，信息与通信技术是双方的主要合作领域。进行中的“地平线2020计划”里，食品安全、可持续发展和生物经济，气候变化依然被列为重点合作领域。

可见，中欧在传统领域的合作占据优势，高技术领域中只有信息通信技术一枝独秀，而在气候变化、环境等全球共同关注的领域以及一国无法承担的“大科学”项目中加强合作是未来的发展趋势。

3.2 合作项目资金和参加人数

1981年11月，中国与欧共体建立科技合作关系之初，欧共体对华开展的科研项目属于援助性质，中方不需要提供资金。1982—1992年欧共体对华科技投入持续上涨，1986年获得的资助金额甚至是1985年的一倍(见图2)。

数据来源:根据参考文献[12]整理。图2 1982—1992年欧共体对华科技投入趋势

21世纪初，欧盟对中欧合作的项目投资趋于稳定，FP6和FP7的投入基本都保持在3500万欧元。但是，中方对中欧科技合作的投入不断加大，从FP6的1360万欧元增加到了FP7的2100万欧元。2014年启动的“地平线2020计划”里，中国被欧盟列为非资助名单，中欧双方对科技合作的投入都有了质的飞跃。2016—2020年，欧盟和中国用于科技合作的投资达到了6.5亿欧元，足以看出双方对科技合作前景的重视。

参与中欧科技合作的中方科研人员数量从FP5的154人陡然增加到FP6的392人。虽然因为框架计划本身的调整导致参加FP7的中方科研人员数量并没有太大变化，但是就“地平线2020计划”的投资规模和CFM合作机制来看，中国将会有更多科研人员参与该计划。

3.3 参与单位的类别

与欧洲参加欧盟研发框架计划的机构类别相同，中方参加该计划也以大学和科研院所为主。FP5期间，共有148个中方机构从事研发框架计划中的科研活动，其中企业只有7个，所占比例为4%。FP6期间，无论是参与的中方机构的总数量(338个)、大学和科研机构数目(227个)，还是企业参与的数量(51个)和所占比例(15%)都有大幅提高。而在FP7时，企业的比例相对有所下滑，下降到12%。

在框架计划科研活动的执行机构中，中国科学院、中国农业科学院、清华大学、北京大学和上海交通大学是佼佼者。研究人员发现，科技、教育比较发达的省市，如北京、上海、江苏、浙江、广东、湖北等，对欧盟研发框架计划的关注度也较高[13]。信息通信技术研发是中欧科技合作的传统强势领域，参与框架计划的企业多来自于该领域。

总体上，在欧盟的对外科技合作中，美国作为超级科技强国，俄罗斯作为欧洲国际体系的重要成员，与欧盟的合作最为密切。中国无论是申请成功的项目数量还是项目申请成功率都位居第三，欧盟对中国的投资金额位列欧盟对外科技投资国家中的第四位。德国、英国和法国是与中国开展科技合作最为密切的欧洲国家。

4 展望

中欧科技合作走过了从无到有、从少到多、从小到大、地位趋于平等、管理逐渐规范、机制逐步完善的发展历程。在中欧合作的整体框架中，双方在科技领域的合作始终能发挥火车头的作用。无论在中欧外交关系的启动阶段还是面临困境的时刻，都能打破僵局，找到双方利益共同点，率先推进合作关系的深入。目前，在中国提倡的“一带一路”战略中，中欧双方已经在5G移动网络技术方面签署了战略合作协议，率先为“一带一路”战略下的中欧对接打开了局面。不仅如此，欧盟议会会长也公开对中国发起的亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB)进行表态，受到欧洲舆论的普遍关注。中欧双方都希望能使自己的影响力超越已有的地理范围，辐射到更具活力的地区。可以预见，中欧双方在未来有广泛的合作前景，科技合作更应延续传统、顺应形势，积极致力于“一带一路”下的中欧科技对接、共同应对气候变化、环境治理等问题。同时，在亚投行的战略定位下，中欧双方也应借助科技合作打开局面，共同促进亚太地区发展，精准定位，构建国际新秩序。

在看到中欧科技合作发挥领头羊作用的同时，我们还应注意，国际政治经济格局的变化及双方对外关系的调整随时会对双方科技领域的合作产生影响。英国已通过公投脱离欧盟，这对英国以及欧盟一体化进程，都是一次自我修复的挑战和机会。这些政治格局转变对中欧科技合作则意味着机遇与风险并存。当今科学已经步入“大科学”时代，科技方面的重大突破需要多国共同合作努力方能完成，欧盟一体化的停滞甚至倒退都会给双方科技合作协议的签订、科技交流的机制等具体事宜增加难度。然而，在欧盟内部一体化受挫之时，挖掘欧盟之外的合作伙伴和市场，多管齐下，将成为欧盟及英国未来的选择。2016年，欧盟已经出台了新的对华战略，其中专门谈到双方通过欧盟“地平线2020”计划和欧洲原子能共同体组织所达成的成果，依托“地平线2020”计划背景下建立起的共同投资机制和旗舰项目计划拓展合作[14]。这一战略诉求与中国正在推进的“一带一路”战略相契合，中国与欧盟及欧洲各国在科技领域的战略合作未来将会进一步加强。

[1]科技日报.中欧科技合作纵述[J].中国科技奖励，2004(10)：91-94.

[2]Delegation of the European Union to China.S&T Relations-Agreements and Framework Programmes[EB/OL].[2016-07-31].http://eeas.europa.eu/delegations/china/eu_china/research_innovation/st_relations/index_en.htm

[3]秦涛，韩军，施筱勇.中国参与欧盟框架计划的经验、问题与对策分析[J].中国科技论坛，2010(04)：148-153.

[4]WATSON J P，HARRAP K A，XIN Mingyi，SHI Guangchang.An impact assessment of the Science and Technology agreement concluded between the European Community and the Government of the People’s Republic of China[R].Brussels：European Commission，2004.

[5]尹军，杨京京.早期中国与欧盟科技合作评述[J].科学对社会的影响，1999(4)：12-16.

[6]秦涛，韩军，施筱勇，叶资英.中欧科技合作现状与对策分析——基于中国参与欧盟框架计划情况的调查[J].调研世界，2010(11)：18-21.

[7]欧洲联盟驻中国和蒙古国代表团科技环境处编制.欧盟“地平线2020”中国实用指南[R].布鲁塞尔：欧盟出版署，2014.

[8]European Commission.Available local support for H2020 participants.[EB/OL].(2016-05)[2016-07-31].http://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/h2020/other/hi/h2020_localsupp_china_en.pdf 2016.05)

[9]Manfred Horvat，Nannan Lundin.Review of the Science and Technology(S&T)Cooperation between the European Community and the Government of the People’s Republic of China[R].Brussels：European Commission，2008.

[10]FRESCO L，MARTINUZZI A，BUTKUS E，et al.Ex-post evaluation of the 7th EU framework programme[R].Brussels：European Commission，2015.

[11]European Commission.EU-China R&I relations-facts and figures[R].Brussels：European Commission，2015.

[12]韩丽娟.中国—欧洲共同体科技合作简介[J].全球科技经济瞭望，1993(04)：59-60.

[13]王同涛，徐离永.中方机构参与欧盟框架计划的现状及问题研究[J].中国科技论坛，2012(09)：142-147.

[14]European Commission.Joint communication to the European Parliament and the Council：elements for a new EU strategy on China[R].Brussels：European Commission，2016.

(责任编辑 刘传忠)

The Evolution and Prospects of China-EU S&T Cooperation

Gao Jie1，Liu Li2

(1.Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China；2.Tsinghua University，Beijing 100084，China)

This paper outlines the management structure of China-EU S&T cooperation and finds that China-EU S&T cooperation has gradually developed from some specific projects to all-round cooperation.Guided by EC-China S&T Agreement，China-EU S&T cooperation institutionalization has formed a Steering Committee as coordination and three main cooperation research areas.This paper gives a brief historical analysis on the development process of the China-EU cooperation management system，dividing the whole process into three stages：centralized management，many-headed management and coordinated management.The improvement of the management model can integrate the existing resources and make the cooperation more effectively and equally.China-EU S&T cooperation in the EU RTD Framework Programmes plays a very important role in bilateral S&T cooperation.The number of cooperation projects，funding and participations have experienced a massive increase since FP4，and have a breakthrough progress according to the new Co-Funding Mechanism in “Horizon 2020”.

China-EU S&T cooperation；Structure of S&T management；Patterns of S&T management；Cooperation situation

北京高校思想政治理论课教师队伍建设扬帆资助计划，清华大学自主科研计划资助课题(20141081191),国家软科学研究计划(2014GXS5B203)。

2016-08-29

高洁(1983)，女，甘肃敦煌人，博士,北京化工大学科学技术与社会研究所讲师；研究方向：科技政策、科学技术哲学。

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