高校去行政化的必要性与解决措施研究

常雪萍

[摘 要] 在高校管理体制中，泛行政化是一个存在多年的、十分难以解决的问题。去行政化最为核心的意义在于能够使学术权力独立自主，真正成为各大高校的核心，推动建立现代高校制度，促进高校的科学与和谐发展。深入分析各大高校的行政化现状与当前导致高校行政化的主要原因，采用实证研究、案例研究、文献研究的方法，在总结国内经验后，提出了理顺政府与高校的关系、扩大办学自主权、树立学术的指导思想、打破利益格局、规范内部管理、营造学术环境的若干措施，为各大高校解决行政化问题，建立并完善现代大学制度提供参考。

[关键词] 高校行政化；现代大学制度；学术权力

[中图分类号] G471 [文献标识码] B

高校去行政化问题不断衍化，并产生了两个棘手的问题。其中一个问题就是高校去行政化在教育界存留的时间过长，想要一次性根除，有其难度；另一个问题就是高校去行政化问题给我国各高校教育工作者带来了一个新的挑战。高校行政化有两层含义：一是政府部门在对于各大高校的管理上，采用行政化的方式进行管理；二是各大高校在自己对自己的管理上采用了行政化管理的方式。高校行政化的这两层含义有相同点，也有不同点。相同之处是两者都是采用行政化的方法和手段来对高校的各大事务进行管理。不同之处在于管理的主体不同、管理的领导者不同。在我国各大高校内部，等级分明、学术权利属于被动的劣势地位，行政权力属于主导地位，日久天长，高校行政化这种体制就产生了。高校中的行政化代表了行政人员手中拥有的实实在在的权力。而我国目前所面对的高校中的行政化问题的核心就是学术权力与行政权力之间的博弈。学术权力是各大高校对于学术方面事务进行管理的权利，行政权力是行政机关依照国家相应的法律来支配、管理学校内部事务的一种权利。如今，高校中学术权力的地位日益低下，行政权利的地位日益提高。学校不是以教学作为自身的主要任务，这一切都是行政部门对高校的管理过多所导致的，并且在管理的过程中不免会对于某些问题缺少相应的的规范措施，以及及时的管制，这就最终导致了一些人员明目张胆地谋求私利。所以，高校去行政化这一问题急需解决。

一、我国高校行政化的现状分析

高校的行政化事实上就是高校架构的行政化。在我国，高校与各行政机关有相同的地方，就是都有行政级别。这种行政级别不是随意对应的，而是有秩序的，规范性的对应。行政机关有部级、厅级、科级等等，都是按照一定层级和规范来确定的，根据所拥有权利的大小来給予相应的行政级别。高校中有校级、院级、系级等等，这些都同样的被给予了相应的行政级别。

高校行政化问题主要表现在外部环境和内部环境两个大问题上。从外部环境来看，政府与各高校的接触最多，二者的联系也最为密切。时间久了，一方就会对另一方产生一些潜移默化的影响。政府对高校的事务参与、干预过多，这就会导致高校内部的一些事务被政府完成，高校也就没有了相应的权利，高校的自主权也就逐渐被淡化了。从内部环境来看，存在于高校内部的行政权力处于一个比较特殊的地位上，行政权力的分配不够均衡和公平，与学术权力相比，行政权力就处在一个相对强势的地位。并且高校内部的价值观也随之发生了变化，教育学者们更加注重的是行政权力所带来的相应的行政级别，而不是去关注学术上所产生的一些新的需要去解决的问题。学术权力没人重视，久而久之，学术权力的地位就会越来越低下，学术权利就会无人问津。与之相反，高校中的行政权利就会成为高校运作的根本价值依据和信号，行政权力成为支配高校的真正主体。目前，我国高校行政化的现状可以归纳为以下几种表现形式。

（一）政府管理过多，高校难获自主权

在我国，行政层级最为明显的一种表现方式就是管理与被管理，领导与被领导，政府与高校之间就存在着这样一种十分微妙的关系，基本上就是政府领导着高校，政府管理着高校。由于高校被政府领导，高校的行为和活动就被政府严格的限制着，政府也对高校提出了比较高的要求。由于政府掌握着主要的领导权、管理权、控制权等等，高校在自主性以及自主权方面显得就有些力不从心了。大学以及各大高校在名义上是法人单位，本应享有相应的管理权、领导权等基本的权利，但实际上却没有真正的法人权利。高校最主要的职责和贡献应当是学术研究和学术贡献，但是高校在各自领域的研究、学术方面都没有自己的自主权，所以无法进行创新。高校泛行政化不仅体现在高校缺少行政权力的领导权，还体现在对于学术权力领导权的缺失。

高校的泛行政化具体表现在：一是在各大高校内部划分的行政等级过多、过细，从而导致高校将其中心与重心从学术权力转移到行政权力上，造成方向的偏离。二是高校与政府的交集过多，高校的众多事务被政府过多的干预，包括科研经费、职称的评定、高校资金的运转等等，这一切因素都使得高校与政府有着密切的联系。三是高校内部的评估体系以及对高校的监督等等一系列事项都是由政府来制定的，而且对于这些事项的执行，政府往往采取极其强硬的态度和方式，造成高校对于配合政府的工作产生抵触情绪。

（二）校内行政权力强化，学术权力弱化

目前，各大高校内部权力之间最大的矛盾就是行政权力与学术权力之间的矛盾。从表面看，行政权利主要负责学校内部的行政事务的管理，学术权力主要负责学校内部的学术研究，二者本应该不会有过多的接触，从而不会产生矛盾。实际上，高校内部权利以及各项事务的运转应是由这两者相互配合完成的，但在高校的运行中，两者却占据着不同的地位。高校是培育人才和科研成果的重要地方，学术权力理应成为各大高校的主导权利，这也是各大高校最为基本的权利，但实际上行政权力却主导着一切。高校内部的资源被高校内部的行政权力所支配，行政权力过多，而且它的表现形式过于细化、分散，这也是导致各大高校内部行政权力泛化的一个主要原因。行政权力对于学术权力的挤压，侵蚀，使得高校内部的学术权力的地位一落千丈，使得各大高校的学者学术研究的积极性受到重创，行政权力的强化，学术权力的弱化使得教职工代表大会、学术委员会的作用难以得到发挥。

（三）社会力量未融入大学管理中

大学内部的管理体系等级森严，管理模式比较僵化，最为明显的特征就是大多数大学都是由国家财政拨款，资金链都是延伸到政府管理当中，很少得到社会的募捐，也很少公开向社会进行募捐。这就导致了大学在管理体制上的封闭性，与社会外界没有什么过多的接触，外界不了解大学的内部管理体系。这就导致很多社会人士参与大学治理的積极性不高，社会力量被阻挡在大学校园之外，所以这种封闭式的管理和治理就会导致大学失去了外界对它的监督，同样也失去了可以依靠外界的力量。

二、高校去行政化的必要性

由于高校泛行政化问题在高校中存在时间比较久，其突出的问题也越来越明显，解决高校去行政化这一问题迫在眉睫。

（一）高校行政化导致社会公信力下降

近几年，高校主要的精力都放在行政权利方面，这就导致行政人员大幅度增加，行政人员手中的权利过于集中，这就容易产生贪污腐败问题。行政权力的过度强势和学术权力的过度弱势使得一些学者的自身权益得不到保障，避免不了与行政人员发生一些矛盾和冲突。这使得外界对于高校的印象和评价也会一落千丈，使高校的社会公信力下降。同时在招生考试、基本建设、物品采购、学术研究、科研经费的管理与使用等诸多方面都不同程度的存在着腐败问题，高校在社会上的公信力持续下降。

（二）高校行政化导致学术之风不正

据了解，在我国大部分高校当中，学风不正、学术不端的现象较为普遍，学术抄袭、成果剽窃现象层出不穷，学术腐败的级别越来越高。这种因权力而导致的占有大量学术资源的不公平的客观现实，使得评奖领导优先，项目领导先得，论文多是领导领衔。由于行政权力的过度干预和影响，科研和行政不分，最终滋生学术腐败。在高效行政化的指挥棒下，学校片面追究行政级别，教师踊跃竞争行政领导岗位，而唯独冷落了学术研究。由于过度的追逐名利，完全忽略了现代高等教育的根本宗旨和核心价值建设，发展高等教育的初衷与所期待的目标渐行渐远。当下很多高校都在想方设法去努力争取国家授予的“985”，“211”大学光环，而争取的这些头衔又将会直接带来各种名誉上的潜在价值和相关利益，这种严重偏离高等教育目标的逐利思维不仅不会给学术研究带来多大益处，最终会导致学术氛围世风日下。

三、高校去行政化问题的解决措施研究

高校泛行政化的问题主要是围绕着高校、政府、高校内部的行政权力、学术权利来展开的。最为核心的两个问题：一是政府对各大高校的干预过多，使得各大高校缺少自主权，政府用管理各部门的方式和手段管理各大高校，这是不科学的。二是各大高校没有处理好自身内部行政权利和学术权力的关系，使得二者不能够和谐的处理好它们之间的关系，共同为高校内部管理事务做出贡献。想要解决行政权利与学术权力之间的矛盾与冲突，最好的方法就是政校分开，同时按照高等学校学术发展规律和办学规律管理高校，这就意味着高校要重视教授治学、民主管理、学术至上的现代大学治理模式。一是要按高校发展规律办学。政府必须将宏观行政管理权限下放给高校，政府通过宏观指导、提供必要的公共服务，最终实现办学者权力和责任的统一。二是要按人才成长规律育人。人才培养的核心理念是尊重个性、尊重个人的全面发展，对待学生的教育更是要因材施教，注重方法。具体措施有以下几个方面。

（一）切实转变政府职能，重新定位与高校之间的关系

目前，政府参与高校事务管理过多，政府现在所扮演的角色是“划桨”而并非“掌舵”。现在的当务之急，就是切实转变政府的职能，将“划桨”变为“掌舵”，将政府与高校的隶属关系转变为委托代理关系，将干预高校的内部事务转变为为其出谋划策。

（二）落实和扩大高校办学自主权

一定意义上来说，一所大学的健康自主发展不仅仅需要落实法律层面对高校办学教学自主权的各项规定，更重要的是要培养大学的“主体性”意识，必须具备内在的信念和使命感，应该起到社会灯塔的作用。要以深入推进“管、办、评”分离为切入点，即建立“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与”的中国特色高等教育治理体系，完善规章制度，做到依法治校、依规办学，推进治理能力和教育治理体系现代化，要注重改革的耦合性和关联性，增强教育改革的预见性、系统性和创造性，使全面深化改革成为推动高等教育事业发展的动力。

（三）从理念上打破现存的利益格局

高校“去行政化”改革必然会触犯既得利益集团的利益，“去行政化”就是在打破现存利益格局的基础上重组新的利益集团，因此新旧利益集团的价值冲突就成了高校“去行政化”改革的焦点。高校“去行政化”改革的主体是在高校“去行政化”中处于主动地位的人或利益集团，包括“去行政化”后可获利的人或者集团，他们是高校“去行政化”价值的发现者、推动者、拥护者，是“去行政化”改革的主要推动力。因此，在高校“去行政化”改革的现实推动中，应该关照既得利益集团的利益，尽可能地保障他们享有对应的利益和权利，争取既得利益集团的支持。此外，利益冲突实质上是价值理念的冲突，所以政府应该充分发挥正面引导和舆论宣传作用，呼吁全社会共同关注大学发展，关切人才培养社会的宗旨，而不是只是个人利益，所以，要把新旧利益集团的利益冲突转变为理念的融合统一，从理念上重新回归到依法依规治校、按规律办学的正确轨道上来。

（四）营造以学术为主导的学术环境

如今，大学成为社会一个重要的组成部分，它不仅要遵循大学内在的发展逻辑，而且要遵循高等教育的外部发展规律。因此，高校应为每一名教师和科研人员营造一个不受约束的、可以自由交流的学术环境和学术氛围，逐步提高他们的工资水平和福利待遇，消除一切后顾之忧，确保他们能全身心地投入到教学科研工作当中。同时要使时间分配制度化，使大学教师能够把大部分时间用于自主研究和独立思考，最重要的一点就是高校要保障成员学术自由。另外要改变现在严格的学术考核制度，从学术风气、学术氛围、学术品质等方面入手，为学术创新和学术研究提供宽容、宽厚的条件和环境。建立以学术为本位的规则和管理制度，实行以学者的民主管理、自主管理为特征的学术本位管理，这是高校提高学术水平和创新能力、培养优秀人才的基础性制度。

总之，进行高校去行政化改革是一项长期而艰巨的任务，不是一蹴而就的短期行为，更不能指望一气呵成，要在政府的正确引导下，遵循教育规律，以立德树人为根本，以中国特色为统领，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会为导向，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，培养一流人才，产出一流成果。要引导和支持高等院校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，通过体制机制改革激发高校内生动力和活力。

[参 考 文 献]

[1]木坤坤.非营利组织参与公共服务供给研究[D].郑州：郑州大学，2014

[2]王宇博.我国政府公共服务外包行为的法律规制[D].湘潭：湘潭大学，2014

[3]汪磊琳.新型城镇化背景下我国基础设施建设BOT模式研究[D].杭州：浙江财经大学，2015

[4]孙成龙.我国地方政府公共投资效率研究[D].杭州：浙江财经大学，2015

[5]王静.推进和完善我国公共服务外包的研究[D].石家庄：河北经贸大学，2014

[6]张军勐.公共事务管理中的政府作用[D].南昌：南昌大学，2014

[责任编辑：史朴]