“十二五”以来我国职业教育重大政策举措评估报告

于志晶?刘海?程宇+?张祺午+?孟凡华?李玉静?周晶?房巍

摘 要 中国正在举办着世界最大规模的职业教育，这个庞大的系统在同整个国家一道加快迈向现代化的进程。政府主导是中国职业教育发展的主要方式，政策推进是政府主导的主要内容。回顾改革开放以来我国职业教育发展与政策推动情况，分析和总结我国职业教育政策推动的主要特点和体系构架，为展开政策讨论提供逻辑基础；遴选和判断“十二五”以来国家出台的重大职业教育政策，并对其政策系统进行分析，建立起国家战略—政策要点—具体措施之间的关系；对遴选出的6方面重大政策的执行成效做出分析评价，找出问题及其原因，提出改进建议，并在此基础上对中国职业教育政策推进情况做出总体分析评价；研究未来一个时期我国职业教育的政策走向，为提出重大政策建议提供分析基础；对未来一个时期职业教育的政策设计与推动提出建议，包括对一些重大战略做出转型调整的建议和主要政策包组成内容的建议。

关键词 “十二五”；职业教育；重大政策举措；政策评估

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）12-0010-23

＼中国正在举办着世界最大规模的职业教育，这个庞大的系统在同整个国家一道加快迈向现代化的进程。政府主导是中国职业教育发展的主要方式，政策推进是政府主导的主要内容。作为公共政策范畴，职业教育政策是由党和政府经过法定的决策程序所做出的旨在合理分配职业教育资源、规范职业教育办学行为、解决职业教育发展问题、促进职业教育发展的权威性决定，它的表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

改革开放以来，每当经济社会发展的关键时期，党和政府总要做出战略部署，出台重大政策举措，推动职业教育与经济社会发展相适应，这是中国职业教育取得成功的重要经验。现在，我们再次面临又一个关键时期——我们国家已经进入了全面建成小康社会、实现中华民族第一个百年奋斗目标的决胜阶段，在这样的历史节点上，加快发展现代职业教育比以往任何时候都更加重要，研究和出台新一轮的政策推动举措势在必行。在这样的背景下，对“十二五”以来的职业教育政策推动工作进行总结，对重大政策效果做出科学的评价，并据此提出新的政策建议，是一项紧迫而具有重要意义的工作，这也是设立本项目的目的所在。

受教育部委托，中国职业技术教育学会承担了本项目的研究任务。学会委托吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院、吉林省职业教育研究中心、职业技术教育杂志社、吉林省职业技术教育学会等单位组织课题组具体负责调研和报告的撰写工作。北京师范大学职业教育研究所、辽宁省教科院、宁波职业教育研究所、广东省中山职业技术学院职业教育研究所等单位共同参与了课题的论证和研讨。

公共政策研究一般包括三个部分，即：对政策本身的研究、对政策执行组织及人员的研究、对执行行动和环境的研究。鉴于改革开放以来我国职业教育的发展采用的是渐进式的模式，即在保持发展定力和延续性的同时，通过不断调整、修正和创新实现新的发展和提高，职业教育的政策具有比较高的稳定度和成熟度，所以我们把研究的重点更多集中在政策的执行情况上，即重点从政策执行的环节如政策构成、政策工具的选择、部门和地方的落实等方面来进行总结和分析。

在研究时间比较紧迫的情况下，课题组在吉林、辽宁、天津等地分别召开了3次有教育行政部门代表、行业企业代表、职业院校代表和研究机构代表参加的座谈会，深入访谈了23位有关人士，在职业院校的师生、企业负责人和员工中中发放了共计1560份问卷（收回有效问卷1046份）。有关方面对调研活动给予了大力支持，一些专家学者还专门为课题组提供了研究成果。

本报告在结构上主要由五个部分组成。第一部分是回顾改革开放以来我国职业教育发展与政策推动情况，分析和总结我国职业教育政策推动的主要特点和体系构架，为后面展开政策讨论提供逻辑基础；第二部分是遴选和判断“十二五”以来国家出台的重大职业教育政策，并對其政策系统进行分析，建立起国家战略、政策要点、具体措施之间的关系；第三部分是对遴选出的6方面重大政策的执行成效做出分析评价，找出问题及其原因，提出改进建议，并在此基础上对中国职业教育政策推进情况做出总体分析评价；第四部分是研究未来一个时期我国职业教育的政策走向，为提出重大政策建议提供分析基础；第五部分是对未来一个时期职业教育的政策设计与推动提出建议，包括对一些重大战略做出转型调整的建议和主要政策包组成内容的建议。

一、我国职业教育发展与政策推动

中国职业教育的发展不是盲目的而是自觉的，不是自发的而是有目的的。不断发展的延续、新形势的驱动、国家政策的推动，三者的叠加构成了中国职业教育发展的基本逻辑。理清职业教育政策推动的基本过程、主要特点和体系构架是评价职业教育政策成效的基础课题。

（一）改革开放以来职业教育发展与重大政策事件

1978年后，通过改革开放，我国生产力得到空前解放，经济实现腾飞，与此相伴随，职业教育也得到持续加快发展。后者既是社会经济变革的有机组成部分，也是促进这种变革的重要力量。所以，每当改革发展的关键时期，党和政府总要做出战略部署，出台重大政策举措，推动职业教育与经济社会发展相适应，从而迈上一个新的高度。

——改革开放之初，面对“文革”造成的中等教育结构单一、青年就业缺乏必要的职业技能的局面，1978年4月，邓小平在全国教育工作会议上明确提出要扩大农业中学，各种中等专业学校、技工学校的比例；1980年，国务院批转《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》，推动各地大力举办中等职业学校；1985年，中共中央做出《关于教育体制改革的决定》，把“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”确定为教育体制改革的重要方面。在一系列政策推动下，到1989年，全国中等职业学校在校生总量达到580多万人，高中阶段职普比例从1976年的6.1∶93.9增长到44.8∶55.2[1]。

——进入1990年代，我国现代化建设“三步走”战略第二步战略部署全面启动，迫切需要职业教育发挥重要支撑作用。1991年，國务院出台《关于大力发展职业技术教育的决定》并批准召开全国职业教育工作会议，提出要实现到本世纪末“再翻一番”和下世纪经济振兴的目标，必须高度重视和大力发展职业技术教育，要初步建立起从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出职业技术教育是工业化、生产社会化、现代化的重要支柱，要充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面。到1995年，全国中职学校在校生达到1180万人，高中阶段职普比例达到56.8∶43.2[2]。

——建立社会主义市场经济体制的本质是建立法治国家，实行依法治教是职业教育发展的根本之路。1994年、1995年《劳动法》《教育法》相继出台，作为其下位法的《职业教育法》于1996年5月正式颁布，并从当年9月1日起施行，标志着职业教育进入依法治教轨道，职业教育法律法规体系进入加快建设时期。截至2001年底，全国已有28个省、自治区、直辖市相继制定了实施《职业教育法》的地方法规或政府文件，初步形成了以职教法为核心、地方配套法规为支撑的职业教育法律法规体系，从法律上确立了具有中国特色的初、中、高等职业教育相衔接，职业学校教育和职业培训并举，又与其他教育相沟通的职业教育体系[3]。

——迈入新世纪，中华民族进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史时期，职业教育面临新的发展要求。2002年，国务院召开全国职业教育工作会议，印发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，重申大力发展职业教育的方针，首次提出建立“现代职业教育体系”，强调以中职为重点，保持中职与普通高中教育比例大体相当，扩大高等职业教育规模，进一步明确职业教育管理体制和多元办学格局。2004年，经国务院批准，教育部等七部门建立起职业教育工作部际联席会议制度，召开全国职业教育工作会议，提出以就业为导向、以服务为宗旨，逐步建立起与经济社会相适应的现代职业教育体系。2005年，再次以国务院名义召开全国职业教育工作会议，提出把职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，明确中央财政同样担负支持职业教育发展的任务，强调以服务为宗旨、以就业为导向，大力发展有中国特色的职业教育。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，要求把职业教育摆在更加突出的位置，提出到2020年形成现代职业教育体系，更好满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。在新世纪的头一个10年，我国职业教育办学条件发生了深刻变化，培养能力不断提升。2010年，中职在校生达到2238.5万人，高职在校生达到966.2万人[4]，职业教育在校生总量达到历史最高水平。

——2012年，党的十八大召开，我国进入全面建成小康社会决定性阶段。协调推进“四个全面发展”战略布局，适应经济新常态，党和政府对职业教育发展做出新的部署。十八大报告提出要加快发展现代职业教育。十八届三中全会进一步强调加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。2014年，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，明确了新时期职业教育的战略地位、时代重任、发展方向、支持重点和各方职责，要求各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才保障。2014年，国务院召开全国职业教育工作会议，印发《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，推动职业教育与经济社会同步发展，使人才培养的规模、质量、规格更加适应技术进步、生产方式变革和社会公共服务的需要，为学生和社会成员搭建多样化选择、多路径成才“立交桥”。党中央的战略决策、习总书记的重要指示、国务院决定和会议部署，以及此后出台的一系列政策措施，把职业教育的战略地位提到了前所未有的高度，建成现代职业教育体系、基本实现职业教育现代化的步伐全面提速，职业教育发展进入“黄金时期”，站在了新的起点上[5]。

（二）中国特色职业教育政策推动特点和体系框架

纵观改革开放以来我国职业教育的发展历程，我们大致可以将其概括为四个阶段，即扩大中职学校比例，积极发展中等职业教育的调整结构阶段；适应“第二步走”战略要求，大力发展职业技术教育的大力发展阶段；保持中职与普高大体相当，扩大高职规模的持续增长阶段；以及至今尚在进行的加快现代职业教育体系建设的形成体系阶段。这四个阶段既是职业教育在自身发展规律驱动下不断成长壮大的过程，也是职业教育在国家大政方针引导下，主动适应经济社会发展需要，持续深化改革创新的过程。从国家政策推动的角度看，可以总结出这样几个特点：

一是在政策方向上，始终坚持国家重大发展战略的引导。改革开放以来的每一项职业教育重要政策出台，都以国家推动经济社会改革发展的重大战略为根本依据，充分体现职业教育发展服务国家重大战略的立足点，及时回应国家与民族发展的重大诉求，突出职业教育服务现代化建设、服务区域经济发展、服务民生改善的基本功能和作用。

二是在政策目标上，始终坚持不同发展时期的一致性。逐步建立职业技术教育体系是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出的职业教育发展目标。此后，在每个时期出台的职业教育战略决策中“建立职业教育体系”作为总的发展目标，一直没有改变，并且在对目标的内涵不断丰富、深化和完善基础上，进一步做出强化和更加清晰的描述，从而保证在发展上不折腾、不走弯路。

三是在政策关系上，始终坚持发展的延续性和与时俱进。从最初提出“促进经济社会发展和劳动就业”，到强调“以服务为宗旨，以就业为导向”，再到明确“以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向”；从最初提出职业教育要培养“实用人才和熟练劳动者”，到强调培养“高素质劳动者和高技能人才”，再到明确培养“高素质劳动者和技术技能人才”，等等，既注重不同时期政策间的延续，又注重适应时代要求，不断丰富内涵，拓展外延，体现发展和创新。

四是在政策落实上，始终坚持政府统筹多方协调联动。职业教育较强的跨界性和正外部性特点，决定了在职业教育发展中政府统筹的重要。改革开放以来，在职业教育的重大政策规定中，始终强调政府的发展责任，核心就是发挥统筹作用，做好总体规划，协调各部门行动，动员全社会的力量，共同推进工作落实。

五是在政策保障上，始终坚持以法治为核心的制度建设。政策的推进最终要依靠制度建设的保障。《职业教育法》颁行后，不断加快推进以职教法为核心，以其他相关法律为补充，以行政法规、地方法规为配套，以各类相关制度和标准为基本内容的职业教育制度体系建设，初步形成了职业教育发展的制度保障体系。

同其他公共政策一样，在从计划经济向社会主义市场经济转型过程中，职业教育也逐步形成了自己的政策推动和落实的体系与机制。从顶层设计看，党的领导是职业教育重大政策形成的动力源泉。由我国的根本政治制度所决定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是改革发展的设计者和引领者，总揽全局。因此，一般情况下，我国职业教育的重大战略和政策都是由党的领导人或在党的报告、文件中首先提出，集中反映的是党的社会、政治、经济、民生理念，以及国家发展战略全局性的要求。从责任主体看，政府推动是达成职业教育政策目标的主导力量。《职业教育法》规定“国家发展职业教育”，即政府要承担发展职业教育的责任。随着市场导向的改革不断深入，政府与市场作用的边界发生了很大变化，但是政府作为推动职业教育发展的责任主体始终没有改变。政府推动仍然是主导力量，其基本内涵就是：发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等[6]。从实施重点看，地方为主是激发职业教育政策活力的关键环节。在职业教育政策的组织实施中，我国采用的是分级推进、地方政府为主的方针。省（自治区、市辖市）是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展的规划单位，具有较大的行政调控能力，因此地方为主的重心是强化省级人民政府统筹。国家职业教育的总体战略安排能不能落地，职业教育的政策活力能不能充分释放出来，地方政府是关键。从路径选择看，社会参与是实现职业教育政策效益的基本途径。职业教育是具有显著外部性的开放系统，尤其需要政府、行业、企业、社区以及社会力量方方面面的共同行动。让更多的社会成员和民间力量深入了解和参与职业教育政策的研究制定、贯彻执行和广泛普及，是推进职业教育发展的必然要求和基本途径。所以，改革开放以来，我国不断拓展民众和社会各方面参与职业教育的道路和空间，并形成了基本的制度安排。

通过分析，我们也发现，作为典型的公共政策转化方式，我国职业教育政策在推进过程中，同样存在两大难题：一是层级困境，即政策目标在从中央到地方和基层单位的过程中往往要经历多个层级的政策细化或再规划，由于存在着较长的层级距离，因此，容易出现政策效益衰减或目标偏差；二是合作困境，即分属不同系统的部门形成了条块分割的资源控制领域，在共同落实某项政策时常常出现彼此之间的目标不一致，由此产生九龙治水、甚至相互掣肘的现象[7]。这些问题及由此产生的种种障碍，为我们评价职业教育政策执行情况的优劣得失，以及研究进一步提升推进质量提供了聚焦点。

综上，我们试图理清职业教育政策推动的基本过程、主要特点和体系构架，这是我国职业教育取得有效进展的最为重要的动力系统，是科学规划未来一个时期职业教育发展新的战略与政策的重要依据，它也构成了中国特色职业教育发展道路的基础元素。

二、“十二五”以来国家推动职业教育的重大政策举措

“十二五”以来，国家出台了一系列发展职业教育的政策举措，按照一定的标准，遴选和判断出一批具有战略性影响的重大政策，并进一步认识围绕它们所形成的政策系统，是开展重大政策评估的基础性工作。

（一）“十二五”以来的重大政策

遴选和判定“十二五”以来的国家推动职业教育的重大政策举措，主要着眼于四个标准：第一，政治的权威性，即是由党的代表大会决议、中央政府的决定和规划、国家最高领导人的指示、国家有关的法律法规等最高层次提出的政策，这方面主要有：2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2011年全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2012年召开的中国共产党第十八次代表大会报告、2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年习近平总书记关于职业教育工作的重要指示、2014年颁布的《國务院关于加快发展现代职业教育的决定》、2015年发布的《全国人大常委会关于检查职教法实施情况的报告》、2015年党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、2016年全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、李克强总理关于加快发展现代职业教育的重要批示等。第二，影响的全局性，即具有统领全局的战略性，对当下和未来一个时期全国的职业教育发展产生深刻影响，各地和各部门必须贯彻落实、遵照执行。第三，实施的系统性，即需要形成一个整体系统，在实施中要制定一系列子政策予以配套，各层级政府和有关部门必须密切协调与配合。第四，相对的独立性，即具有比较清晰的施行对象且与其他重大政策之间的界限相对明确，可以在相对独立的领域内组织推进和实施。

基于上述四个标准，我们遴选出“十二五”以来国家推动职业教育的重大政策为以下6类：1.深入推进职业教育办学体制机制改革；2.加快构建现代职业教育体系；3.着力提升职业院校人才培养质量；4.不断深化产教融合校企合作；5.切实加强教师队伍建设；6.全面提高职业教育发展保障水平。每项政策的来源见表1。

（二）重大政策的体系构成情况

在我国国家层级的治理体系中，一项重大公共政策的形成，往往首先由党中央、国务院提出战略性的部署，反映在文本上往往采用目标性、宏观性和指导性的表述；接下来要由相关的职能部门或地方进行政策的细化或再规划，把中央的战略部署转化为基层和民众能够接受的政策指令，从而形成一个政策的完整系统[8]。按照这样的理解，中央提出的职业教育战略性政策与有关部门出台的落实性政策就组成了国家层级意义上的关于职业教育的重大政策体系。见表2、表3、表4、表5、表6、表7。

三、“十二五”期间职业教育重大政策成效分析

（一）推进体制机制改革政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”以来出台的职业教育政策，关于体制机制改革的重点是统筹发挥好政府和市场的作用，激发职业教育办学活力。主要表现在以下几个方面：一是建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，充分发挥市场机制的作用，实现多元化办学格局的形成；二是深化产教融合、校企合作，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用；三是创新管理体制，完善现代职业学校制度；四是推进考试招生制度改革；五是建立以培养质量和服务贡献为主的考核体系，形成社会各界共同参与的质量评价机制；六是推进职业教育集团化办学，实现资源共享、优势互补、合作育人、合作发展的目标。

2.政策响应

“十二五”以来职业教育体制机制方面政策的响应和落实，主要表现在两个方面：一是有关部委颁发的配套文件，二是全国各省发布的文件、召开的会议。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要》发布为标志，国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部等有关部委发布了一系列相关的配套文件，其中，2011年、2015年是主要配套文件发布比较集中的年份，这两年发布了10余项配套文件。

2010年《规划纲要》颁布后，到2011年5月，全国31个省市区都召开了教育工作会议，并发布了本省的《中长期教育发展规划纲要》，一些市级城市也发布了《中长期教育发展规划纲要》。河北、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、重庆、陕西、宁夏等地提出，职业教育实行市县为主、政府统筹、行业指导（参与）、企业参与、社会支持的管理体制。山东、广西等地提出强化市级政府在协调区域职业教育发展、整合职业教育资源方面的责任。2014年《决定》发布后，全国各地陆续召开加快发展现代职业教育工作会议，结合地方职业教育发展实际情况，贯彻落实《决定》精神。据不完全统计，截至2016年1月31日，全国共有28个省、自治区、直辖市颁发了本区域贯彻落实《决定》加快发展现代职业教育的实施意见或决定。

3.政策效果

2010～2015年，随着生源的减少，民办中等职业学校数减少的比较多，在校生由306.99万人减为183.37万人；民办高职（专科）在校生由195.70万人增加到227.52万人[9]。

2010年，全国职业教育集团553个，2014年增加到1048个，共有成员单位46400家，平均每个集团有44家单位。其中参与职业院校8330多所（本科院校180多所），参与集团企业23500多家，政府部门1630个，行业组织1680个，其他组织机构1450个[10]。

地方政府促进高等职业教育发展综合改革试点，是国务院《关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出的改革项目，试点地区包括北京市部分区、吉林省长春市、上海市、江苏省部分市、浙江省部分市、山东省部分市、河南省商丘市、湖南省部分市、广东省广州市、广西壮族自治区部分市。目的是激发活力，努力形成有利于教育事业科学发展的体制机制。试点项目实施以来，各地积极探索，取得了很好的成效：一是打破体制机制障碍，形成统筹发展中、高等职业教育的局面；二是以集团化办学为载体，打破隶属关系的限制，整合职业教育资源；三是以提高服务能力为导向，促进了职业教育改革和体制机制创新。

4.政策反映

为了解职业院校管理者、教师等对职业教育体制机制政策执行情况的态度，课题组召开座谈会，并发放了调查问卷。

调查发现，近四成的被调查者不了解职业教育体制机制改革的政策，说明政策宣传不足或宣传效果不理想。91.69%的被调查者对职业教育体制机制改革政策持非常认可和认可的态度，表明改革的方向和内容得到普遍的认同。但认为政策没有得到很好落实的比例却达到60.95%，与此相应的有46.86%的人认为对政策执行的督导不力，超过半数的人认为投入力度一般。关于政策执行的关键环节，排在前两位的是立法和政府执行力，但认为应该注重制度建设和市场机制的也分别达到79.92%、68.15%，说明立法、政府作用、制度建设和市场机制都不可或缺。大多数（80.43%）人认为激励性的政策工具更有利于推进体制机制改革。

5.政策评价

“十二五”以来，不论从有关部委配套政策的出台，还是地方政府以会议和文件形式落实，关于职业教育体制机制方面的政策都得到很好响应。但调查表明，60.95%的人认为政策没有得到很好落实。说明职业教育体制机制方面的政策总体执行成效不理想，政策目标达成度不高。

究其原因，主要表现在以下几方面：政策宣传不足或宣传效果不理想，广大职教管理者和教師不了解职业教育体制机制政策的内容和目标；投入不足，没有更多的应用激励性政策措施，导致推进的动力不足；督导不力，政府的督导、监管作用没有得到很好发挥。

根据以上分析和调查结果，对“十三五”职业教育体制机制改革政策提出如下建议：

一是加大财政投入力度，充分发挥激励性政策工具的引导性作用，以市场机制推进体制机制改革创新，激发职业教育办学活力。

二是建立健全政策执行的监督机制，进一步明确各级党委政府发展职业教育的责任，特别是对一些具有突破性、挑战性的政策，要明确责任主体，重点推进。

三是以多部门合作出台政策为主，既要体现教育部门的意见，还要考虑有关部门的诉求，更要体现资源整合的优势，充分发挥政策的效益。

四是吸收行业企业参与到政策执行中，让行业企业既参与兴办职业教育，又成为推进职业教育政策的责任主体，充分体现“十三五”时期职业教育发展的新思路和新举措。

（二）构建现代职教体系政策的成效分析

1.政策核心

2012年党的十八大作出“加快发展现代职业教育”的战略部署，十八届三中全会进一步明确了加快发展现代职业教育的总目标，即“加快现代职业教育体系建设”。建设现代职业教育体系既是中国职业教育发展的总目标，也是改革开放以来，中国职业教育不断聚集社会各方面共识、不断推进职业教育理念创新的过程。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）提出，“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出现代职业教育体系实施“两步走”战略目标，具体见表8。

表8 现代职业教育体系两步走战略

总目标 两步走

目标 具体建设目标

形成中国特色、世界水平职业教育体系 到2015年，初步形成现代职业教育体系框架 1.现代职业教育的理念得到广泛宣传；2.职业教育体系建设的重大政策更加完备；3.人才培养层次更加完善；4.专业结构更加符合市场需求；5.中高等职业教育全面衔接；6.产教融合、校企合作的體制基本建立；7.现代职业院校制度基本形成；8.职业教育服务国家发展战略的能力进一步提升；9.职业教育吸引力进一步增强

到2020年，基本建成中国特色现代职业教育体系 1.现代职业教育理念深入人心；2.行业企业和职业院校共同推进的技术技能积累创新机制基本形成；3.职业教育体系的层次、结构更加科学；4.院校布局和专业设置适应经济社会需求；5.现代职业教育的基本制度、运行机制、重大政策更加完善；6.社会力量广泛参与；7.建成一批高水平职业院校；8.各类职业人才培养水平大幅提升

构建现代职业教育体系这一目标是处于动态调整和不断发展创新的，然而有关现代职业教育体系框架的核心元素特征则始终持续，即具有“体现终身教育理念，服务需求、开放融合、纵向流动、双向沟通”的特点。

具体来说，《决定》《规划》所提出体系框架最终要实现四方面目标：一是结构规模更加合理；二是院校布局和专业设置更加适应经济社会需求；三是职业院校办学水平普遍提高；四是发展环境更加优化。

2.政策响应

围绕现代职业教育体系建设，2011年以来，教育部等部门密集出台文件，建立高职生均拨款制度、开展学徒制试点等，多项配套政策形成了涵盖学校设置、专业建设、教学标准、教师队伍、学生实习等环节的制度体系。这些文件围绕现代职业教育体系框架的层次结构、办学类型、终身一体等方面进一步深入改革探索，并取得了一定成果，为形成现代职业教育体系奠定了基础。

与此同时，自2014年《决定》颁布以后，各地按照《决定》的指示要求，陆续颁发了《加快现代职业教育体系构建的实施办法（决定）》（以下简称地方《决定》）。统计显示，全国共有30个省市陆续颁发了地方《决定》。至2016年底，全国共有16个省（市、自治区）向社会公开发布本省未来5～15年《现代职业教育体系建设规划》（以下简称地方《规划》）。地方《决定》与《规划》同中央的《决定》与《规划》相呼应，是各地构建现代职业教育体系的整体设计与行动指南。同时，为全面推进落实中央及地方现代职教体系建设《决定》和《规划》，2012-2015年4年间各省市共制定涉及职业教育管理、中本贯通、专本贯通、中高职衔接、普职沟通、院校建设、考试招生等各类政策总计约200余项[11]。

3.政策效果

围绕构建现代职业教育体系，“十二五”以来，按照“适应需求、面向人人、有机衔接、多元立交”的思路，各级各类职业教育统筹发展，职业教育、普通教育、继续教育沟通衔接，高职学校与普通高校考试招生相对分开，初步构建了人才成长的“立交桥”。2014年高职分类考试招生151万名，占高职招生人数的45%，2015年通过分类考试录取的学生占到高职招生计划数的50%。目前，我国已经建成了世界上规模最大的职业教育体系，已基本具备了大规模培养高素质劳动者和技能型人才的能力。

在各地探索现代职业教育体系建设过程中，亮点频现。如上海提出，构建中职至本科10条通道的学制体系，构建以企业为主体、职业院校为基础、公共实训中心为支撑、职业培训机构为补充的终身职业培训系统；建立体现职业教育特征的职业院校与开放大学、成人高校的学分转换机制及课程学分转换制度。广东提出，实施现代职业教育体系建设五大工程，即标准体系建设工程、专业课程体系建设工程、强师工程、信息化工程、国际化工程，到2020年，支持100所职业院校与国（境）外优质职业院校进行实质性合作，加强与粤港澳台职业教育交流合作，建立区域职教联盟，共享两岸四地职教资源。

4.政策反映

为了获得对构建现代职业教育体系政策本身及其执行情况的反映，课题组在吉林和天津先后召开4次座谈会，并采取随机抽样的方法，开展问卷调查。总体来说，各界对政策的本身具有高度认同，对政策的了解程度也比较高，但对已颁布政策的执行情况和落实环节则评价不高。

5.总体评价

以《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》为引领的战略部署及《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等一系列政策文件的颁布，对于全面推进现代职业教育体系建设具有重大作用，并取得了阶段性进展。

然而，有关落实现代职业教育体系建设的相关政策落实情况并不令人满意。虽然31个省份都出台了高职生均拨款政策，但政策落地还有很大差距。295所地级市政府举办的高等职业院校中，2015年仍然有73所年生均财政拨款水平低于6000元，占比25%，有20多所甚至低于3000元，距2017年要达到国家规定的生均财政拨款水平12000元还有很大差距。教育部提出的学生企业实习、兼职教师课酬等财政专项补贴政策的落实困难重重。2015年，除了“生均企业实习责任险补贴”落实的地区超过30%以外，“生均企业实习财政经费补贴”“企业兼职教师人均财政补贴”没有落实的地区占80%左右[12]。

总体而言，围绕《决定》和《规划》提出的目标，教育部等部门出台的若干政策文件，主要以强制性政策工具为主，自愿性政策和混合性政策工具为辅，并积极拓展市场工具的特征。特别是在涉及公共财政支出、生均拨款或能力建设等政策方面，强制性政策工具使用最多。而在继续教育、招生考试改革、校企合作等方面的政策文件，混合性政策工具使用较多。但是整体而言，各项落实政策的强制性力度不够，鼓励号召、舆论宣传等政策工具效果不明显。建议中央政府可进一步加强顶层设计和宏观指导，充分给予地方政府建设现代职业教育体系的统筹权，让地方上具有更大的活力。

（三）提升人才培养质量政策的成效分析

1.政策核心

国家出台有关提升人才培养质量政策的主要目标就是要着力提高人才培养质量，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。主要内容包括：1.树立正确人才观，培育和践行社会主义核心价值观，着力提高人才培养质量；2.把立德树人作为教育的根本任务；3.着力提高教育质量，培养学生社会责任感、创新精神、实践能力；4.以服务为宗旨，以就业为导向，推进教育教学改革；5.建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估；6.推进人才培养模式创新；7.建立健全课程衔接体系；8.提高信息化水平；9.开展职业技能竞赛。

2.政策响应

第一，响应国家大力提升职业教育人才培养质量的要求，教育部单独或与有关部门联合出台了12份配套文件。一是贯彻十八大把立德树人作为教育的根本任务的要求，出台了《关于在全国各级各类学校深入开展“我的中国梦”主题教育活动的通知》等3份配套文件。二是贯彻教育规划纲要提出的以服务为宗旨，以就业为导向，推进教育教学改革的政策要求，出台了《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》等4份配套文件。三是贯彻教育规划纲要提出的建立健全职业教育质量保障体系的政策要求，出台了《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》1份配套文件。四是贯彻教育规划纲要提出的开展职业技能竞赛的政策要求，出台了《教育部关于印发〈全国职业院校技能大赛三年规划（2013-2015年）〉的通知》1份配套文件。五是贯彻教育规划纲要提出的加快教育信息化进程的政策要求，出台了《教育部关于加快推进职业教育信息化发展的意见》1份配套文件。六是贯彻《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出的推进人才培养模式创新的政策要求，出台了《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》等2份配套文件。

第二，各地也积极响应国家大力提升职业教育人才培养质量的要求。截至2016年，全国共有28个省、自治区、直辖市颁发了本区域贯彻落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》加快发展现代职业教育的实施意见或决定。各省实施意见或决定中都涉及“提升人才培养质量”的政策板块[13]。山东省还细化全省职业教育人才培养方案，出台了《山东省教育厅关于发布中等职业学校专业教学指导方案的通知》《山东省教育厅 山东省财政厅关于全面深化中等职业教育和五年制高等职业教育公共基础课程改革的意见》等文件[14]。部分地方还结合实际积极探索高等职业教育质量监测和评价机制。如广东省教育厅委托省高职教学管理委员会对全省高职院校2015年新增、新办专业进行抽检；湖南省进一步完善学生专业技能抽查制度，组织校企专家新立项开发了12个高职学生技能抽查标准，等等。

3.政策效果

在国家和地方一系列提升职业教育人才培养质量政策的推动下，职业院校正在成为高素质技术技能人才的重要培养基地。目前，职业院校每年输送近1000万技术技能人才，占新增就业人口的60%，开展培训达上亿人次，大面积提高了劳动者素质[15]。

具体来看主要体现在四个方面：一是就业质量明显提高。2015届高等职业院校毕业生半年后平均月收入为3409元，相比2011届的月收入提高26.1%。近些年，高职院校毕业生对于自身就业现状的主观评价在不断提升，2015届毕业生的就业满意度达到61%，相比2011届上升17个百分点[16]。二是优化专业设置。2013年，教育部启动高职专业目录和专业设置管理办法修订工作。新《目录》专业类由原来的78个调整增加到99个，专业总数由原来的1170个调减到747个[17]。三是强化标准引领。2012年，教育部组织制订印发了涉及17个专业大类的410个《高等职业学校专业教学标准》。2014年又依托行业组织制订印发了涉及16个专业类的230个《中等职业学校专业教学标准》[18]。三是信息化发展迅速。截至2015年，中央财政支持建设的专业教学资源库达到72个， 745所院校、1377家行业企业参与建设。资源库项目已建成各类多媒体资源71万余条，资源总量15.8TB，注册学员92万余人，累计访问量超过1.5亿人次[19]。

4.政策反映

根据课题组在吉林、辽宁、天津等地分别召开的4次座谈会，及对发放的调查问卷进行的梳理发现：公众对相关政策普遍了解，90%的受访者选择了解该方面政策，但有深入了解和理解的受访者并不多，只占10%。公众对相关政策全部认同，但其中有47%的受访者认为应该对相关政策进行适当调整。对落实政策的关键环节，63%的受访者认为应该注重立法。公众对相关政策执行监督的力度评价不高，近四成受访者认为力度一般或不力。公众对相关政策的公共财政保障的评价呈现两极分化的现象，56%的受访者认为投入力度大、到位快，但也有39%的受访者认为投入力度小、到位慢。

5.政策评价

2010年党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把提高质量作为教育改革发展的核心任务。要求树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准。2012年，党的十八大召开。会议提出，要努力办好人民满意的教育。这为整个“十二五”时期职业教育乃至整个教育“培养什么人、如何培养人”提供了总体要求和核心任务。围绕这一总体要求和核心任务，十八届三中全会针对职业教育明确了提升人才培养质量的主要路径，就是要深化产教融合、校企合作，培養高素质劳动者和技能型人才。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则进一步明确提出提高人才培养质量的主要举措。教育部深入贯彻中央精神，在5年间单独或与其他部门联合出台了12项配套文件，基本形成了我国提升职业教育人才培养质量的国家政策框架。从国家的政策设计来看，在提升人才培养质量方面主要关注三大领域：即始终坚持正确的育人方向，全面落实立德树人根本任务；深入探索有利于个性发展的人才培养模式；探索建立开放多元的评价体系。

但是，通过系统梳理和开展相关调研也发现，相关政策在制定和执行等方面还存在一些问题。一是配套政策体系还不完善。从对“十二五”期间，教育部出台的主要政策梳理情况看，对于国家在提升职业教育人才培养质量方面提出的“建立健全课程衔接体系”“加强国际交流与合作”等政策要求，有关部门目前还没有出台专门的相关配套文件，存在“政策真空”，导致中央的改革精神难以落地。二是政策执行环境亟待优化。由于法制建设不完善，加上现有用人和就业政策的影响，导致目前开展学徒制培养等政策实施还面临体制机制障碍。从调研结果来看，公众虽然对提升人才培养质量的相关政策的执行情况评价较高，但也有相当数量的受访者认为政策没有得到落实。更有6成以上的受访者认为应该注重立法，保障政策的执行。三是政策工具使用不均衡。提升人才培养质量方面的政策工具主要为能力建设性工具，而使用的激励性政策工具明显不足，难以调动地方和院校改革的积极性。

为此，在“十三五”时期，还需进一步完善相关政策体系。一是教育部要围绕促进学生全面发展、服务社会需求、塑造工匠精神等要求，加快制定关于“建立健全课程衔接体系”方面的政策文件；教育部还要积极与有关部门沟通协调，联合制定鼓励职业院校更好参与“一带一路”建设的引导政策，推进高职院校在办学理念、办学模式、办学质量和产业支撑方面辐射“一带一路”沿线的发展中国家职业教育发展。二是要提高相关政策执行的有效性，通过完善法律保障体系、加大政策宣传力度、加强政策监督、建立政策制定多元参与机制等途径，不断提高政策落实能力。三是充分利用多种政策工具，在下一步政策制定中要注重对各种政策工具的统筹使用，在实现前期的能力建设的基础上，多采用激励等政策工具，全方位调动各方落实政策的积极性。

（四）推进产教深度融合政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”以来，国家出台的一系列发展职业教育的重大政策举措都提出，要深化产教融合校企合作，培养技术技能人才。政策的基本内涵包括：实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式；探索集团化办学、企业办校、校办企业等校企合作模式和机制；推行产教融合、校企合作的应用型人才和技术技能人才培养模式，促进职业学校教师和企业技术人才双向交流；专业设置、课程内容、教学方式与生产实践对接；推进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。

2.政策响应

这一时期，教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展改革委员会、农业部等部委单独或联合发布系列指导性政策文件，如《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（2011年）、《国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部关于印发促进东北地区职业教育改革创新指导意见的通知》（2011年）、《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（2011年）、《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（2014年）、《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（2015年）等，从不同角度提出充分发挥行业企业作用，积极推进产教融合校企合作。

从地方来看，最显著的变化是职业教育校企合作法规或条例的出台。“十二五”之前，只有浙江省宁波市于2009年出台了国内首部职业教育校企合作地方性法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》。进入“十二五”，各省市陆续出台校企合作法规或条例。2012年，河南省人民政府通过《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》，以政府规章的形式规范校企合作相关事项，这是国内首个由省级行政单位颁布的校企合作促进办法。另外，《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》《三门峡市职业教育校企合作实施办法》《开封市职业教育校企合作实施办法（试行）》《沈阳市职业教育校企合作促进办法》《唐山市职业教育校企合作促进办法》《江西省职业教育校企合作促进办法》等相继出台，有效促进了职业教育校企合作的开展。

此外，我国还通过各种会议或媒体，加大对校企合作政策的宣传力度。教育部等部委及行业协会组织召开了“全国中职教育工学结合、校企合作人才培养模式暨职教集团工作研讨会”（2012年）、“国家职业教育体制改革试点工作暨职业教育集团化办学现场交流会”（2012年）、“中英职业教育现代学徒制暨现代职业教育体系研讨交流会”（2013年）、“现代职业教育校企合作制度与机制创新经验交流会”（2013年）、“职业教育集团化办学工作座谈会”等一系列校企合作经验交流和推广活动，宣传和解读校企合作政策。

3.政策效果

职业教育集团化办学是推进产教融合校企合作的一个重要方面，国家和各地不断研究制订职教集团支持政策，鼓励多元主体组建职教集团，发挥职教集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。至2016年，我国已推动组建了1300个职业教育集团，有效推进了职业教育产教融合校企合作。职教集团增长数量见表9。

表9 2011～2016年职业教育集团数量变化

年份 数量

2011年 500家

2013年 927家

2016年 1300家

注：2011年数据来源于《职业技术教育》，2013年数据来源于《中国教育报》，2016年数据来源于张德江职业教育报告。

现代学徒制是职业教育产教融合校企合作的重要形式，2014年，我国开始推进现代学徒制试点，首批确定17个试点地区，8家试点企业，100所试点高职院校，27所试点中职学校，13家行业试点牵头单位[20]。

行业指导是开展产教融合校企合作的重要力量。至2016年，教育部联合行业主管部门、行业建成62个行业职业教育教学指导委员会。一些地方政府如吉林、河南、江西、广西、四川等通过以奖代补、购买服务等方式，支持校企合作。

各地和各学校在开展职业教育产教融合校企合作方面，从本地区和学校实际出发，积极探索适应本地区和学校发展的校企合作模式。如南京地铁集团有限公司与南京铁道职业技術学院共同成立地铁学院，双方构建了以理事会为领导的组织架构，形成了决策、执行、监控等一体化的办学机制，搭建了长三角地区城轨职业教育资源整合平台。吉林省汽车工业贸易集团有限公司与吉林交通职业技术学院以股份制合作形式共同创办吉林交通职业技术学院吉刚分院。采取校企股份制合作办学体制机制，成立由“学校、行业、企业”三方组成的吉刚分院董事会。分院运营实行董事会领导下的院长负责制，董事长由集团总经理担任，发挥企业的主体作用，让企业成为办学主体、投资主体、培养主体、管理主体和评价主体。

4.政策反映

为深入了解职业教育产教融合校企合作的政策实施效果，课题组通过召开座谈会、访谈、发放调查问卷等途径，了解相关情况。结果显示，人们对职业教育产教融合校企合作政策了解程度比较深，对政策的认同程度也很高，认为产教融合校企合作政策应坚定执行下去的人数比例达到了58%。

调查显示，对政策执行情况的评价也很高，只有10%的人认为“政策没有得到落实”。但是，对政策执行监督力度的评价方面，人们的认可度比较低，认为“力度一般”的占比为30%，“督导不力”的占比达到了21%。

对落实政策关键环节的认识方面，“应注重立法”占比62%，“应发挥市场机制”占比46% ，“应注重政府执行”占比36%，“应注重制度建设”占比28%。对政策工具适切性的评价方面，“宣传性”最高，占比56%，其次为能力建设性占比48%，强制性占比42%，激励性占比36%。

5.政策评价

“十二五”以来，在国家构建现代职业教育体系的过程中，职业教育产教融合、校企合作政策已经深入人心。人们对政策的认可程度比较高，认为这些政策应坚定执行下去。

但在实际工作中，也存在一些问题，反映最突出的就是“法”的缺失。因为没有相应的法律法规，企业法律责任不明确，激励政策缺乏，企业举办职业教育的积极性不高。

建议国家尽快制定出台校企合作促进办法、集团化办学指导意见、混合所有制试点等政策措施，使企业的主体地位得到法律保障，为企业自主举办和参与举办职业教育提供法律动力。要通过税收优惠、财政直补、购买服务等支持企业投入和兴办职业教育，鼓励企业举办实习实训基地，探索实行“学校+企业+实训基地”的培养模式，促进产教深度融合、校企共同育人。

（五）加强教师队伍建设政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”时期，我国高度重视职教师资队伍建设。根据相关政策要求，以“双师型”教师为重点，完善“双师型”教师培养培训体系，加快建设一支数量充足、素质优良、结构合理、特色鲜明、专兼结合的高素质专业化师资队伍，是我国职教师资建设的基本目标。

2.政策响应

围绕《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的加强“双师型”教师队伍建设这一目标，2011年以来，教育部从实施项目、制度建设等方面发布了一系列政策文件，推动职教师资水平的提升。

2011年12月27日，教育部在廣西南宁召开新世纪以来第三次全国职业教育师资工作会议，提出把师资队伍建设摆在更加突出的位置[21]。围绕“双师型”教师队伍这一核心任务，“十二五”以来，各地着力创新教师管理制度和机制。山东、湖南等地开展教师专业技能分级培训；2013年，在国家教师专业标准的基础上，河南省教育厅印发《河南省中等职业学校“双师型”教师基本能力标准（试行）》；江西、黑龙江两省制定了《“双师型”教师认定及管理办法》，完善了“双师型”教师管理制度；安徽省出台双师型教师认定办法和标准，江西、黑龙江等地启动“双师型”教师认定工作；河南、辽宁、湖北等地启动“双师型”教师培养培训基地建设工程；北京、天津、上海等地骨干教师和专业带头人建设；江苏、重庆、浙江等地试点开展职业学校教师资格单独考试；广西、新疆等地实施职教教师免费定向培养。

各省也积极设立专项资金支持职业院校聘请兼职教师。如湖北省财政支持设立了“楚天技能名师”教学岗位，每年支持全省中职和高职学校各聘任100名，来引领职业院校加强兼职教师聘任；福建省教育厅出台《福建省职业院校校企人员互兼互聘管理办法（试行）》，鼓励职业院校授予考核优秀的企业兼职人员“客座教授”“客座讲师”等荣誉称号；山东、安徽等省允许职业院校把20%教职工编制给学校自主聘用“能工巧匠”，所需经费全部由财政拨付；浙江省率先开展了中等职业学校教师正高级职称评定。

3.政策效果

一是双师型教师数量和比例显著增加。如图1所示，中职学校“双师型”教师占比从2010年的21.35%增长到2014年的27.61%，五年间增长了6.29个百分点；高职院校双师型教师占比从2009年的31.42%增长到2014年的38.27%，增长了6.85个百分点。

二是生师比更加合理。如表10、表11所示，2011-2015年，全国中等职业学校生师比从25.75下降到20.47，更加接近《中等职业学校设置标准》中生师比20∶1的要求；高等职业学校生师比从18.03增长到18.69，与普通本科院校的17.73∶1相当。

三是高层次教师比例有了明显提升。中职学校硕士以上教师占比从2011年的4.5%增长到2015年的6.7%；高职院校专任教师数及副高级以上教师数呈连年增加趋势，见表10、表11。

表10 2011～2015年中职师资相关数据变化

地区 专任教师数 博士 硕士 正高 副高 在校生 生师比 硕士以上教师占比

2011年 689363 799 30510 4927 147089 17749068 25.75 4.5%

2012年 684071 792 34425 4018 153165 16898820 24.70 5.1%

2013年 668754 915 37383 3383 155455 15363842 22.97 5.7%

2014年 663782 736 40666 3179 158175 14163127 21.34 6.2%

2015年 652447 705 43304 2869 157931 13352414 20.47 6.7%

数据来源：教育部2011-2015年全国教育事业发展统计公报。生师比为研究者根据在校生数与专任教师数计算得出。