教育公平视阈中的新型职业农民培训问题与对策

张笑宁?赵丹

摘 要 新型职业农民培训对提高农民人力资本水平、促进农业现代化具有关键意义。为此，我国各级政府将其纳入“基本公共服务”范畴，不断加强职业农民培训的制度建设和投入力度。但现实中，职业农民培训在培训起点、过程、结果三方面存在不同程度的不公平问题。基于此，职业农民培训应该扩大培训对象的范围，促进其起点公平；完善培训方式和内容，提高教学质量，推进职业农民培训的过程公平；建立公平的考核机制，促进结果公平。

关键词 新型职业农民；培训；教育公平；陕西

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）12-0057-05

现代农业发展进程中，新型职业农民培训是破解“谁来种地、怎样种地”难题的关键。2016年的中央一号文件明确提出：“将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。” [1]为此，我国各级政府不断加强新型职业农民培训制度的顶层设计及财政支持力度，将其作为“基本公共服务”提供给广大农村居民，力图通过提升农村劳动力的人力资本水平，带动农村产业发展，从而推进农业现代化进程。但是，当前新型职业农民培训却没有完全体现出“基本公共服务”的“公平性”，许多农民受条件限制无法获得培训机会，享受不到同等水平的培训质量，进而无法达到结果公平。从教育公平视角探讨职业农民培训中的现实问题及对策，具有重要的理论和实践意义。

本研究采用定量与定性相结合的混合研究方法，对陕西省延长县、佛坪县、留坝县、太白县、宁强县、宁陕县新型职业农民进行问卷调查和深入访谈，问卷调查主要采用分层抽样和随机抽样，根据地理位置和经济发展水平的不同，在陕西省选取6个县，在每个县随机抽取若干乡镇，然后用同样的方法选取一定数量的职业农民进行问卷调查，共发放问卷326份，回收问卷311份，回收率95.4%。另外，在问卷调查的基础上，课题组采用访谈法来弥补定量研究的不足，进一步了解职业农民的生活状况和职业农民培训的实施情况。

一、教育公平理论框架下职业农民培训的三个维度

国内外学者提出的有关教育公平的测量维度，为本研究奠定了理论基础。其中瑞典教育学家胡森认为公平有三种涵义：一是个体起点的平等；二是中介性阶段的平等，即教育过程中受到平等的对待；三是最后目标的平等，即促使学生取得学业成就的机会平等[2]。我国褚宏启教授把教育平等界定为教育起点平等、教育过程平等和结果平等[3]。王迈善教授按照教育公平的实现过程依次分为起点公平、过程公平、结果公平[4]。综合国内外学者对教育公平维度的研究和欧盟教育公平指数，新型职业农民培训的教育公平问题也从起点、过程和结果三个阶段进行分析，见图1，进而找到问题所在，提出相应的对策。

二、职业农民培训不公平问题突显

（一）职业农民培训起点不公平

1.女性培训机会少

联合国教科文组织指出：“技术和职业教育与培训应能使社会所有群体中的人都能上学，所有年龄层的人都能上学，它应为全民提供终身学习的机会。”[5]新型职业农民培训也应践行这一宗旨，为所有农民提供终身学习的机会。但是调查结果显示，311位参加过培训的受调查群体中，男性占80.8%，女性仅占19.2%，见图2。可见，男性参加职业农民培训的机会较多，而女性较少。原因是有些地区在选择培训对象時，偏重男性群体，忽视女性在农业生产中的重要作用。

佛坪县高级职业农民苏沭名谈到：“新型职业农民培训应该加强对女性的培训，我们合作社需要在农忙时雇佣大量的女性来采摘、修剪，但是现有很多农村女性没有机会参加培训，在技术、管理方面还有些不足。希望职业农民培训可以加大对女性的培训力度，培养一批懂技术、有文化的女性。”

2.学历水平低阻碍部分农户获得培训机会

从“教育公平”的本质来看，所有农民都应有机会通过培训提高其技能，其文化程度不应成为限制条件。但是我国各省的政策都将学历水平作为一项硬性指标加以限制，陕西省也不例外，如《陕西省新型职业农民认定管理办法》明确规定：初级职业农民应具备初中以上文化程度；中级原则上具备高中或中专以上文化程度；高级原则上具备大专或相当于大专以上的文化程度。现有的挑选标准无疑体现了我国对于新型职业农民标准的较高期待，但实际上这一政策要求既违背了教育公平本质要求，也与现实的农户群体特征相悖。调查发现，参与培训群体中小学及以下学历的农民占54.1%，初中学历占32.1%，中专或高中占10.8%，大专或本科学历占3%，见图3。因此，如何从教育公平的本质涵义出发，关照农户的真实群体特征，是确保新型职业农民培训起点公平的重要议题。

延长县一位农民谈到：“现在参加培训的农民很少有初中毕业的，大多数都是小学毕业，有的初中没有上完，现在留在农村务农的都是40岁左右的人，文化程度都不高，如果那时候上了高中，现在也不在农村种地。所以说，如果政府严格按着选拔标准来选拔，那农村大多数人都不能去参加培训。”

3.产业规模和经济收入的刚性要求损伤职业农民培训的公平

职业农民培训将产业规模和经济收入作为限制条件，导致产业规模、经济收入处于弱势的农民受到不公平的待遇。从经济收入角度来讲，2015年陕西省的年人均纯收入是24366元，根据《认定管理办法》规定的“初级职业农民收入应达到当地农民人均纯收入的5-10倍”的要求，初级职业农民的年人均纯收入应该达到10万元左右，但是调查结果显示，年人均纯收入低于3万元的农民占97.3%，年均纯收入3～7万元的农民占1.7%，年人均纯收入超过10万元的农民仅占1%，见图4。可见，大部分农民的经济收入达不到职业农民培训的要求。此外，48.3%的农民认为产业规模限制了农民参加培训，见图5，新型职业农民培训偏重于产业规模大的农户，小规模农户参加培训的机会少，所以很难保证职业农民培训的公平性。

太白县鹦鸽镇一位农民提到：“职业农民培训的目的是让农民懂技术、会经营，这也是我们这一代农民所需要的。但是，现在职业农民培训的限制条件太多，比如经济收入、产业规模还有学历，这些正是我们通过学习才能达到的，现在反而成为我们学习的门槛了，这是不合理的。”

4.培训信息获取不公平

在信息时代，信息公平是社会公平的重要内容，然而不同群体在人际关系、经济收入和文化程度等方面的差异，导致信息获取不公平。调研结果显示，43.7%农民认为限制条件受到农户个人与乡镇政府政策执行者间关系的影响，一些与政策执行者关系密切的农民总能及时获得对自己有利的政策信息，也能利用便利的人际关系为自己获得实实在在的利益，而一些没有优越社会关系的农民无法享受到便利条件。此外，经济发展水平和基础设施也影响农民获取培训信息，互联网和智能手机是信息传递的快捷方式。然而82.9%的农民没有使用过互联网和智能手机。由此可见，如何保证农民及时获得培训信息是保证新型职业农民培训起点公平的重要内容。

高寨子镇何家院村一位养殖户谈到：“我现在主要是养鸡，今年5月份左右开始养蜂，我想通过参加培训，学习到更专业的知识，但是村支书没有通知我去参加培训，因为平时和村干部走动较少，有好的政策肯定也不会想到我，去年的职业农民培训，我是在他们培训结束后才知道的消息。”延长县安沟镇一位农民谈到：“我们这里地理位置偏僻，交通不便，村里的基础设施也不完善，村子没有安装网线，村里的农民也不会使用网络，村民的手机也都是非智能手机，很难及时获取培训信息。”

（二）职业农民培训过程不公平问题突显

1.培训资源配置不均等

培训资源是开展培训的基础，每位农民都应获得同等质量的培训资源，培训资源配置均等是公共服务均等化的重要方面，也是保证新型职业农民培训公平的必然要求。但是在实际操作中，不同地区的资源配置存在较大差异。从人力资源角度来看，太白县请的是西北农林科技大学的专家，而佛坪县只找到临时抽调的工作人员，理论素养和实践经验参差不齐。其次，经济发展水平不同的地区，教学设备等硬件设施不同，太白县使用互联网教学，利用远程教育对农民进行帮扶，而延长县仍采用传统的教学方式。不同地区享受到的财政补贴力度也不同，佛坪县每年培训名额仅有50人，政府的财政补贴相对较少，而太白县的政策资金相对较多。资源配置的不均等损害了农民的受教育权，也严重影响了新型职业农民培训的公平性。

2.小规模产业农民无法公平接受培训内容

为保证新型职业农民培训的公平性，必须充分考虑小规模产业农民的需求。但是现实中，新型职业农民培训内容存在产业偏向性和课程偏向性，导致小规模产业农民无法公平地接受培训。产业偏向性指培训内容倾向于当地主导产业，忽视了小规模产业农民的需求。例如在太白县，职业农民培训主要是蔬菜和种蜂培训，但是当地还有中药材、粮食作物的散户没有参加过培训。课程偏向性是偏重某项课程。职业农民培训内容过多的注重农业技术指导，对农民素养、市场销售、涉农政策法规、农产品质量安全、生态环保等涉及较少。

太白县梅湾村一位种植粮食作物农民谈到：“太白县的高山蔬菜最有名气、经济效益最好，因此当地政府针对主导产业组织培训、制定培训内容，而且几乎所有种植蔬菜的农民都有机会参加培训。但是，种植粮食作物的农民很少，所以政府没有组织相关的培训。”青木川村菌菇合作社负责人也谈到：“我们这里的培训内容以酒店经营、餐饮业为主，没有菌菇种植的培训，农户的培训需求无法满足。虽然我曾以合作社负责人的身份参加过2～3次的菌菇种植培训，但是合作社內小规模的农户没有参加过菌菇种植的培训，菌菇种植的知识都很欠缺，大家都希望得到相关的培训。”

3.不同地区培训方式差异较大

新型职业农民培训方式主要有农民田间学校、广播电视教学、互联网教学、固定课堂教学和跟踪指导服务，采用多样性的培训方式目的是满足农民的需要，确保公平。但是由于经济发展水平不同，一些较贫困的地区无法利用先进的培训方式。调查显示，75.2%的农民没有享受过广播电视教学，82.9%的农民没有享受过互联网教学，74%的农民没有享受过电视教学，见图6。此外，不同地区种植的农作物不同，培训方式也应根据产业的不同而有所侧重。固定课堂教学并不是适合所有地区、所有产业，田间学校的教学方式也不能使所有的农业生产群体得到实效。

（三）职业农民培训结果不公平

1.不同产业的培训收益差异较大

新型职业农民培训对不同产业有不同作用。调研中发现，不同产业经过培训后出现了马太效应，例如，职业农民培训可以帮助从事蔬菜种植、中药材种植的农民及时地调整种植结构和管理技术，更快地增加收益；而农家乐培训对相关农民收益的影响较小，使强者愈强，弱者愈弱。职业农民培训没有改变传统弱势产业的发展现状，从事弱势产业的农民在培训中受益甚微，再加上他们获取市场信息的途径单一、时间滞后，导致在交易的过程中，往往处于不利地位。

留坝县一位农家乐的老板谈到：“培训教师授课内容大多是理论性的，不切合实际，例如讲师提到筷子的摆放需要距离盘子10cm，这些知识农家乐的服务员都知道，他们在实际操作中也都是用手来丈量。可见，对我们这些参加农家乐培训的农民来说，这些培训是不切合实际的，并没有多大意义。”

2.不同等级农民享受的政策优惠差异大，且晋升困难

新型职业农民培训政策要确保培训结果公平性，必须保证不同等级的职业农民享有均等的继续发展的机会。但在现实中，根据新型职业农民认定等级的不同，政府的奖励扶持力度是不同的。调查显示，35%的初级职业农民表示没有享受财政补贴。而在访谈中了解到高级职业农民可以免息贷款200万元。可见，不同等级的职业农民享受的政策优惠差异较大。此外，在访谈中了解到初级职业农民晋升到中级职业农民非常困难，一方面是因为农民不能及时获得政策信息，另一方面是政策的刚性要求过多，阻碍了初级职业农民的继续发展。许多优秀的初级职业农民因为限制性条件无法进一步发展。数据显示，初级职业农民占被调查者总数的78.5%，中级、高级职业农民各占2.5%，3.2%，无证书的占15.8%。因此，只有保证占大多数的初级职业农民享有均等的发展机会，才能保证培训结果的公平。

太白县塘口村一位初级职业农民谈到：“我参加完职业农民培训受到了一些启发，想要扩大自己的产业规模，却缺乏资金和政府扶持，我是初级职业农民，但初级职业农民的优惠政策少，高级职业农民可以贷款200万元，所以想尽快考取中、高级职业农民证书，但是我不知道怎样考。”

3.部分农民不能公平的获取证书

调研发现，对“农民能公平地获取培训证书”这一问题，15.3%的农民表示不同意，19.8%表示完全不同意，11.2%的农民表示说不好。原因有三点：第一，职业农民培训考核是总结性评价，并不能完全反映农民的学习成果，一些文化水平低的农民通过培训确实在产业发展上受益，但因为没有通过笔试考核而没有获得职业农民培训证书。第二，职业农民考核缺乏监督机制，职业农民对“培训政策执行有监督机制”问题，10.8%的农民表示完全不同意，9.9%的农民表示不同意，25.5%表示说不好。第三，职业农民培训执行过程存在不公平，43.6%的职业农民对“每位农民都能公平的享受职业农民培训政策”质疑，还有42.5%的职业农民表示不能及时获得培训信息。见图8。

三、完善职业农民培训政策，促进教育公平

（一）完善职业农民培训政策，提升培训对象选拨的公平性

针对职业农民培训起点不公平的问题，无论是政策的执行者还是政策的落实者，都应该以公共利益价值的标准来制定培训对象的选拨条件，放宽农民参加培训的限制条件，扩大职业农民培训对象的范围，给农民提供均等的教育机会，保证职业农民培训起点公平。

（二）完善培训方式和内容，推进职业农民培训的过程公平

职业农民培训应该尊重差异性，这是因为职业农民培训的对象是认知方式、生活环境和发展路径不同的农民。如果仅是提供无差別的培训方式和内容，将无法保证新型职业农民培训的公平性。因此，新型职业农民培训应该突破旧的思维模式、克服对传统路径的依赖，将互联网教学应用到新型职业农民培训中，运用先进的培训方式，使农民享受到同等质量的培训资源，提升培训的公平性。此外，职业农民培训内容应与农民的产业需求、市场信息相匹配，为农民开设必修课程与选修课程，满足农民个性化的学习需求，避免因农民被动学习造成的资源浪费，以提升职业农民培训过程的公平性。

（三）建立公平的考核机制，促进结果公平

职业农民培训应改变传统的考核方式，建立公平的考核机制，不单以分数作为考核结果，而是针对农民的实际情况将总结性评价与形成性评价相结合。同时在培训过程中，政策的执行者可以通过焦点团体法、参与观察法对培训对象进行多方面的考核评价，使评价不但具有筛选功能，还具有激励、导向作用。其次，如果新型职业农民培训仅提供无差别的、单一途径的教育，对那些有额外需求的人群是不公平的。因此，政策执行者要为考核合格的农民提供继续学习的机会，为初级职业农民提供晋升的机会，促进培训结果公平。

（四）创新培训模式，以合作社作为培训机构

现有的新型职业农民培训是一种由政府主导，地方农业局或者农广校组织的上传下达的模式，这种模式具有权威性，但是存在过多的条件限制。因此，新型职业农民培训应该积极探索新的培训模式，将培训资金直接落实到合作社，以合作社作为培训机构，这样可以对合作社成员进行全覆盖，扩大培训对象，保证培训的起点公平。同时，也可以依据当地实际情况灵活地控制培训时间和内容，解决培训与实际情况相脱节问题，提升职业农民培训过程的公平性。以合作社作为培训机构，可以根据实际情况灵活地对农民进行考核评价，使评价结果更公平、公正。

参 考 文 献

[1]中共中央 国务院. 中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[Z]. 2015-12-31.

[2]托尔斯顿·胡森，张人杰. 平等——学校和社会政策的目标（上）[J]. 全球教育展望，1987（2）：14-21.

[3]褚宏启，杨海燕. 教育公平的原则及其政策含义[J]. 教育研究，2008（1）：10-16.

[4]王善迈. 教育公平的分析框架和评价指标[J]. 北京师范大学学报：社会科学版，2008（3）：93-97.

[5]李向东， 卢双盈. 职业教育学新编[M]. 北京：高等教育出版社，2015.