加强政党协商与推进国家治理现代化

摘 要：近现代中国政党生长于为实现民族独立和国家统一而斗争的时代环境，权力争夺从来就不是政党关系的焦点。中国共产党团结各民主党派和民主人士，结成了命运共同体关系，奠定了政党协商的历史基础。改革开放新时期，中国发展的现实凸显了国家治理现代转型的要求，国家治理现代化需要政党参与始终在场。以加强政党协商提高政党参与的水平，以推动政党参与保证政党协商的质量，构成当代中国国家治理现代化向前迈进的重大任务。政党协商作为中国政治实践中早已形成的历史形式，完善和发展社会主义协商民主必须把政党协商有机地嵌入到推进国家治理现代化之中。

关键词：政党协商；命运共同体关系；国家治理现代化；民主嵌入

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）04-0028-08

作者简介：齐卫平，华东师范大学政治学系终身教授 （上海 200241）

世界政党政治实践中，不管在什么样的社会制度下，政党都是国家治理的主体之一，只不过因为制度设计不同，各国政党在国家治理中的地位安排和角色扮演存在显著的差别。中国特色社会主义制度下，国家治理实践中始终离不开政党的身影，推进国家治理现代化必须加强政党协商，以此显示中国特色社会主义民主政治发展道路的特色和优势。

一、中国政党生长逻辑与命运共同体：历史视角

政党是近代社会代议制的产物，运行代议制需要相应的工具性政治组织。与古代社会团伙帮组、派系结盟的朋党政治不同，近代意义上的政党是基于某种共同理念信仰和奋斗目标而建立的政治组织，一定的意识形态、组织纲领和规章制度使政党成员结成紧密的政治共同体。在世界近现代历史演进中，政党在国家经营和政治运作中发挥着不可或缺的作用，认识政党在现代国家治理中的角色，成为政治学领域的一个重要研究问题。

在一般的涵义界定中，政党往往被解释为以执政为目标的政治组织。这样的解释符合西方代议制基础上产生政党并规范其关系的历史逻辑，但仅仅局限于执政目标的认知，又难以全面反映政党概念的全部涵义。事实上，各国国情不同，历史发展位序以及时代环境的差异，决定了政党的产生逻辑和角色功能不一样。半殖民地半封建社会中国政党关系不能简单套用西方政党发展逻辑来认识，以执政为目标的政党涵义解释应加以一定的修正。

从历史角度看，近现代中国政党生长于为实现民族独立和国家统一而斗争的时代环境，权力争夺从来就不是政党关系的焦点。毛泽东在论述中国革命问题时曾指出，马列主义关于革命的中心任务和最高形式是武装夺取政权这个原则是“普遍地对的”，但无产阶级政党执行这个原则因不同条件而不一样。他分析说，资本主义各国的条件是“国家内部没有了封建制度，有的是资产阶级民主制度”，无产阶级政党的任务“在于经过长期的合法斗争，教育工人，生息力量，准备最后推翻资本主义”，“中国的特点是：不是一个独立的民主的国家，而是一个半殖民地半封建的国家；在内部没有民主制度，而受封建制度压迫；在外部没有民族独立，而受帝国主义压迫。因此，无议会可以利用，无组织工人举行罢工的合法权利”1。这段分析可以引申的意思是：政党生长的环境不同决定着其任务担当的不同样式。

半殖民地半封建中国，政党产生和政党关系与代议制的发展并无关联。孙中山建立的中国同盟会，是近代中国诞生的第一个具有近代意义的政党，由它组织发动的辛亥革命取得了推翻几千年封建帝制的制度变革伟大成就。孙中山试图效仿西方国家实行议会政治和多党制，但最终归于失败，他认识到，“中国的社会既然和欧美不同，管理社会的政治自然也不能完全仿效欧美”2。事实上，中华民国的诞生并没有带来议会政治和多党制的政党政治格局，后来建立的中国共产党以及民主党派组织都不在代议制下运行。诚然，近现代中国社会政党竞争始终十分激烈，但它们所代表的社会各种政治力量之间进行的博弈角逐，焦点不是相互竞争执政地位，而是如何完成实现国家统一和民族解放的任务。1927年建立的南京国民政府实行国民党一党专制统治，中国共产党和其他民主人士组建的政党或者被视为“非法”政党遭镇压，或者处于政权体制边缘受压制打击，政党之间显然不是一种竞争性的关系。中国共产党领导开展推翻国民党政权统治的斗争，最后走上执掌全国政权的道路，是马克思主义先进政党引领中国发展的使命使然，并不是基于政党竞争的机理。由此而言，近现代中国政治发展逻辑中，从来没有形成过执政党和反对党的政党政治格局，不存在政党竞争执政权力的事实和传统，政党关系的生长逻辑与西方国家两党制或多党制的场景截然不同。

中国共产党成为领导党和执政党是历史的选择。蒋介石国民党政权在抗战胜利后短短几年里的崩溃，可用摧枯拉朽来形容，然而，国民党政权的垮台并非就是因为其治理国家无方。毫无疑问，一座支撑了20多年的大厦轰然坍毁，国家治理肯定出了问题，但国民党拥有相对强大的军事力量和严密的社会控制系统，还不至于导致这么快的失败命运。它之所以不可避免地走向垮台，是因为专制统治的执政方式严重阻碍了中国争取国家统一和民族独立的任务实现，抗战时期还扮演着政府代表角色的执政党在反侵略战争取得胜利后被历史抛弃，不是政党政治衍生的结果。国民党政府在失去民心的同时，也加剧了它与其他政黨的关系对立。中国共产党反帝反封建的广泛政治动员和有效组织功能，显示了先进政党的强大力量。争取国家统一和民族独立的目标抗争，主导和调整着政党关系的变化，中国共产党与各民主党派团结奋斗，结成了以统一战线为纽带的政党合作关系，思想政治共识奠定了命运共同体的基础。在民主与反民主的斗争中，各民主党派、无党派民主人士经过实践比较，郑重地选择了中国共产党的领导，并共同参加新中国政权的筹备和建设。这样的政党关系从一开始就不具有政党政治的竞争特点，中国共产党与国民党在政治舞台上展开的激烈抗争，绝不是国家权力之争，而是决定中国究竟向何处去和建设一个什么样国家的问题。有一个历史事实不应忽视，抗日战争胜利后，建立联合政府的主张曾经得到各党派的普遍赞同，但由于执掌政府权力的国民党竭力阻扰而落空。就当时主张联合政府的内容设计看，即使成功实现的联合政府也不是两党制或多党制的架构。1949年将国民党作为反动势力排除在参与国家政权筹建之外后，通过各政党协商建立的中华人民共和国，更不是沿袭两党制或多党制的政权建制轨迹形成的结果。

中华人民共和国是在民族解放运动中由政党缔造的国家，中国共产党的领导角色奠定了其新中国缔造者的地位。为了实现国家统一和民族独立的奋斗目标，中国共产党在缔造新中国过程中广泛团结和积极争取各民主党派和民主人士，相互结成了命运共同体的合作关系。中国共产党执政实践中探索怎样治理国家，始终以命运共同体作为政党关系发展的基础，思考定位各政党在国家治理体系中的地位、角色和作用。新中国建立初期人民政协代行国家权力机关期间，中国共产党与各民主党派和无党派民主人士共同担当国家治理的重任。1954年全国人民代表大会制度建立后，政治体制的变化影响国家权力结构的变化，主要是明确了担负领导责任的中国共产党居于执政地位，1956年中共八大会议明确提出了“执政党”的概念，并强调加强执政党的建设。在此过程中，中国共产党确定了“长期共存、互相监督”的八字方针，明确共产党存在多久，民主党派就存在多久，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党；由于共产党居于领导、执政地位，主要是民主党派监督共产党。这样一种政党关系是命运共同体的延续，虽然因受到党的“左”倾指导思想的影响，后来国家治理实践探索的失误使政党关系也经历了不正常的挫折，但多党合作始终没有放弃。1982年党的十二大进一步提出“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，作为新时期中国共产党同各民主党派团结协作的基本方针，更是鲜明体现了政党关系的命运共同体特征。1989年底中共中央制定《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，创造性地提出了“参政党”概念，以此与“执政党”概念相对应，这就使政党关系有了清晰的表达，中国共产党与各民主党派以“执政”和“参政”的角色规范结成命运共同体，从而使中国特色社会主义政党制度更具科学性。

近现代中国历史表明，政党始终担当着参与探索和实践国家治理的重要角色。从孙中山探索治理中华民国，到南京国民政府时期国民党执掌治国权力，再到中国共产党执政治理国家，政党身影始终在场。政党关系的样态成为影响国家治理探索的重要因素，辛亥革命后社会制度转型中两党制和多党制未能在中国建立起来，根本原因在于它完全不适合半殖民地半封建社会的国情，政党关系的生长发展逻辑沿着救亡图存斗争的历史轨迹而展开。国家治理探索中的纷争焦点不是由哪个政党执掌权力，而是集中在谁能胜任完成国家统一和民族独立的重任担当。取得成功的中国共产党以创建命运共同体的新型政党关系，在探索国家治理的实践中走出了一条新路。命运共同体的政党关系奠定了中国特色社会主义政党制度的基础，推进国家治理体系现代化必须立足于政党命运共同体的合作关系，发挥各政党的角色功能并形成良性互动，以产出国家治理的合力。

二、当代中国国家治理与政党参与：现实视角

社会主义进入人类实践的历史以后，从夺取政权向治理国家的转变就成为一项重要任务摆在各国共产党面前。20世纪世界上各社会主义国家进行了探索，虽然曾取得了不俗的成绩，但最终大多归于失败。20世纪80年代末90年代初东欧剧变和苏联解体，使几十年建构起来的社会主义国家治理体系陷入不可自救而遭抛弃的困局，共产党治国理政的能力受到历史拷问和时代挑战。

中国社会主义实践如果不在1978年底实施改革开放中发生变化，国家治理体系也难以逃脱苏联以及东欧社会主义国家的失败厄运。邓小平说，中国不改革死路一条，十分深刻说明了这個道理。我们党始终在探索国家治理的道路，期间确立的一系列经济、政治、文化和社会制度，从根本上奠定了治理国家的基础。然而，直至改革开放前，在国家治理体系上还没有找到一种完全适合我国实际的模式。长期照搬苏联模式的实践束缚，既带来思想理论的严重停滞，也造成体制机制的高度僵化，国家治理体系在政治运动持续不停的冲击下弊端日益暴露，国家治理能力在生产力发展遭不断破坏中日渐式微。改革开放作为决定命运的关键一招，引领中国走上重新探索怎样治理国家的历史新道路。党领导人民开始以全新的角度思考国家治理体系问题。在不动摇社会主义方向、立场和原则，坚持既定政治制度的前提下，立足国情实际，解放思想，冲破苏联模式的束缚，形成了以公有制为主体、多种经济共同发展，实行社会主义市场经济体制、全面深化改革、全面依法治国等重大创新举措，谱写了党治国理政的新篇章。在此基础上，2013年党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。这是我们党第一次提出国家治理现代化。它的重大意义在于“现代化”被作为一个价值符号，鲜明地植入到共产党从夺取政权向治理国家的任务转变之中。

何谓国家治理现代化，以及相应的体系架构和能力要求是什么，理论界从多个维度作出了许多的阐述。普遍认知是现代国家治理与传统国家管理的显著不同主要表现在三个方面：一是治理主体一元与多元的区别；二是治理机制垂直与扁平的区别；三是治理效能单向与互动的区别。这三个方面指向虽然内容不同，但涉及的都是国家治理的参与问题。国家治理具有非常丰富的内涵，解决国家治理问题是极其复杂的任务，但从根本上说，国家治理的实质可以简单地归结为一句话，即由谁来治理。至于治理什么（内容）以及怎样治理（方式）都是由谁来治理决定和实施的。近代西方民主思想的诞生，从理论上使人民参与国家治理得到权利上的普遍认同，天赋人权、主权在民、权由民赋等先进思想的提出，在人类历史上第一次实现了国家治理的革命性变革，议会制作为一种制度设计体现了人民参与国家治理的意愿和权利。然而，人民参与国家治理制度设计的形式应然与真实兑现的内容实然，并没有因为议会制的实践而达到统一，通过选举委托授权的少数人治理方式只是一种间接民主，人民参与国家治理缺乏直接的通道，主权在民更多地呈代表性特征。因此，近代西方代议制决非完美，其治理国家的民主缺陷十分明显。

对西方代议制进行审视早已有之，中国民主革命先进者孙中山先生“效法欧美”的奋斗历程，伴随着他“思患预防”的思考和纠弊补缺的思想足迹，他发现西方民权思想并不彻底，代议制也有缺陷，表现之一就是人民并没有因为拥有选举权而真正参与到国家治理之中。孙中山先生把国家治理视为政治行为，他解释说，“政”就是众人之事，“治”就是管理众人之事，由此他从“政权”和“治权”两个维度阐述国家治理问题。在孙中山先生看来，一个民主的国家，必须由人民掌握政权，人民才是真正享有权力的人，显示了其民主思想的真诚。但他又认为，治理国家是一个人民不能胜任的技术活，需要委托让权，由一些有知识有能力有本事的人来担负。孙中山先生区分“政权”和“治权”的国家治理思想蕴含着一个民主悖论：享有政权不意味着掌握治权，权力由主人委托的代理人治理。这样的所有权与行使权机械分离，事实上造成了国家治理中政权与治权的隔断。理论上的悖论使孙中山先生并没有真正寻找到一条国家治理的民主实践方案，但这个“权能分立”理论却有着积极探索的意义。孙中山先生围绕解决“政权”问题，提出了人民应享有选举权、罢免权、复决权和创制权，围绕解决“治权”问题，提出了在立法、行政、司法三权分立基础上添加监察权和考试权。这“四权”原则和“五权宪法”思想，体现了孙中山试图克服西方制度的弊病，超越议会制的局限，让人民能够更实质性地参与国家治理，留下了近代中国先进代表人物探索国家治理的宝贵思想财富，其中有些理念和思想至今仍有参考和借鉴价值。

孙中山先生国家治理思想中蕴含的民主悖论，在马克思主义理论逻辑中可以得到化解。人民当家作主是共产党治国理政的最高原则，这个原则源于近代西方主权在民思想，因为它兼容了国家权力的人民性，而它又高于一般意义上的主权在民思想，体现在这个原则突出了权力主人的国家性。人民性与国家性在理论逻辑上是一致的，国家是人民的集合体，人民意愿构成国家意志。西方议会制的制度设计只是从授权形式上解决了国家权力人民性的问题，但选举少数代表人掌握国家权力则从治理形式上局限了权力主人的国家性。选举当然体现民主，但民主不局限于选举。“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”1社会主义并不排斥选举民主，我国的政治制度表明，选举仍然是社会主义的重要民主形式，通过选举体现人民当家作主成为社会主义民主实践的重要路径。从人民性与国家性相一致的理论逻辑看，社会主义国家治理坚持人民当家作主，有利于实现人民享有政权与行使治权的统一。国家权力的人民性要求国家治理的广泛参与，人民权力主人的国家性要求人民参与国家治理的真实有效。社会主义国家治理实现人民当家作主，必须防止授权委托的让渡形式下发生主权在民的虚化，避免人民当家作主原则异变为“由人代主”现象，真正使国家权力的人民性与人民权力主人的国家性统一于国家治理的实践逻辑。

中国共产党执政实践中始终坚持人民当家作主原则，一些保障制度和相应的体制机制逐步建立和完善，以人民代表大会、多党合作和政治协商、民族区域自治、基层群众自治为主体的社会主义政治制度，成为国家治理的基本路径依赖。世界各国都有自己的治国之道，治理国家的机制、内容、方式构成其具有自身特色的治理体系。规律表明，国家治理体系总是受一定社会的政治制度制约，而政党在国家治理体系中的角色确定以及功能发挥，则与各国政党制度紧密相联系。中国特色社会主义政党制度下，共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的关系规范，以制度性安排“规定了中国共产党和各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系”1，从而提供了政治发展秩序中各政党职责清晰、旨意鲜明、地位明确的保证。与两党或多党竞争的政党制度不同，中国特色社会主义政党制度下，各政党不以夺取执政权力为目标，其存在的价值是推动国家和社会健康发展的需要，政党合作是中国特色社会主义政党制度的重要特色，也是政治发展的显著优势。命运共同体的合作关系决定了政党共识是连接各政党关系的思想和政治基础，它排除相互竞争、相互倾轧的政党纷争，以国家和社会的整体利益反对任何党派作为利益集团存在，参政党是如此，执政党更是如此。现实中国推进国家治理现代化决不是要打乱既有的政治发展格局，更不是要对长期形成的政治制度进行颠覆性的改革，而是要使国家治理更好地吸纳各种社会力量，尤其是充分发挥政黨参与治理的作用。

现代世界民主发展中，政党是政治参与的重要组织载体。国家治理现代化需要政党参与始终在场。但是，国家治理现代化不是一个政党唱的“独角戏”，现代民主发展催生政治参与多元平衡的需要，国家治理的政治现代化过程中政党不能以单数存在，而应该是复数的概念。如果我们把国家治理视为一个政治现代化大舞台的话，那么，多个政党作为治理主体的政治参与是它的整部剧情得以逻辑展现的必然要求。

政党组织是国家治理的重要资源，政党的政治参与在国家治理中占有重要分量。我国民主党派一般都有70余年的历史，在近现代中国是组织化程度很高的政治团体，无论是在新民主主义革命时期，还是在社会主义建设和改革开放实践中，各民主党派的政治参与都发挥着极其重要的作用。从一定意义上说，国家治理体系现代化就是政党参与国家治理的角色扮演和功能发挥的现代化，国家治理能力现代化就是整合政党资源推进国家治理的现代化。充分发挥政党的政治参与作用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有资源支撑的重大意义。政党参与作为社会主义协商民主的一种形式，在当代中国国家治理中必须加强建设。以加强政党协商提高政党参与的水平，以推动政党参与保证政党协商的质量，构成当代中国国家治理现代化向前迈进的重大任务。

三、国家治理现代化与政党协商：民主嵌入

2015年12月，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，该意见指出，“政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要路径”。从这三层意义上的界定认识和理解政党协商，它与推进国家治理现代化关系的连接点是民主嵌入。

从“民主嵌入”审视政党协商，以2014年9月习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表讲话为依据。习近平指出，“协商民主深深嵌入中国社会主义民主政治全过程”。政党协商是社会主义协商民主体系中的组成部分，是协商民主实践在政党关系处置中的运用形式。加强政党协商是推进国家治理现代化进程中发扬社会主义民主政治的内在要求。

在中国政治话语中，政治协商如果从1945年算起，已经使用了70多年。从实际内容看，政治协商最先的表现形式主要就是政党协商。新民主主义革命时期党开展统一战线实践，两次国共合作表现的就是政治共识基础上的政党协商。中华人民共和国成立后，随着多党合作和政治协商制度的确立，政治协商的范围大大拓宽，政党协商仍然包括其中，而且也是政治协商中的主要形式。中共十八大后党中央明确提出构建社会主义协商民主制度和体系。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，揭示了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，并从政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七个方面，形成了推进协商民主体系建设的大体框架。在这个框架中，政党协商以不同于其他协商形式的独立概念分列出来，既以历史实践为基础，又具有新的时代意义。在推进国家治理现代化的时代背景下，政党协商与以往一般意义上政治协商相比，深刻之处是以一种专门的民主形式嵌入到国家治理体系之中。