中国近代新式邮政兴办成功的原因探析

胡中升

摘要：新式邮政是近代中国举办成功的洋务之一，其成功的主要原因有：该项事业利国便民，既是國家财政收入的一项来源，也有利于维护国家主权，因而政府积极创办：新式邮政办理得法，其在正式开办前曾进行过几十年的试验，积累了多年的办邮经验，开办后又能稳步推进，并妥善处理了与民信局及客邮的关系，对二者既联合又斗争，最终迫使民信局关闭，客邮裁撤，实现了邮政经营的统一：新式邮政为国家事业，又长期由洋员主持，得到了政府的支持与保护。近代新式邮政在中国的成功表明：外来的新事物只要适合中国社会发展的需要，并尽量按照中国自己的方式去办理，就有引入成功的可能。

关键词：新式邮政；成功；原因

中图分类号：K258 文献标识码：A 文章编号：1673-8268（2017）01-0109-06

邮政关乎经济发展与民众生活，“故凡书信之往来，银洋之汇兑，书报之传递，莫不赖是以为枢机”。中国新式邮政肇始于1866年的海关兼办邮递，至1896年，大清邮政正式开办。之后，国家新式邮政发展迅速，不仅规模不断扩大，业务种类日益增多，而且经济实力逐步增强，成为中国社会经济发展中的一个重要行业。关于新式邮政研究，学界已取得丰硕的成果，黄福才的《试论论近代海关邮政与民信局的关系》论述了海关兼办邮递到关邮分家时期新式邮政与民信局的关系演变，易伟新的《晚清国家邮政局创办原因初探》探讨了大清邮局创办的原因，拙作《近代中国邮政人事制度探析》分析了中国近代人事制度的内容及其作用，崔红欣的《晚清中国邮政的近代化》和胡婷的《民信局的取缔和邮政的近代化》对近代中国邮政近代化进行了专门研究，金燕、叶美兰的《英国与晚清中国邮政发展研究（1840-1911）》探析了英国对晚清邮政发展所起的作用，苏全有、白中阳的《论清末民初我国邮差的分类与管理》则对新式邮政邮差的分类及管理问题进行了专题探讨。但是新式邮政作为近代中国兴办成功的一项洋务事业，其成功的原因是什么？目前学界对此问题尚无专文探讨。有鉴于此，笔者不揣浅陋，拟对该问题略加分析，以抛砖引玉，求教于方家。

一、利国便民

新式邮政能够开办和推广，主要归因于其为利国便民之事业，因而中国政府才乐于兴办，使之成为国家事业，并给予支持与保护，使其能够得以发展。

首先，新式邮政可以“裕国”。在近代西方国家，新式邮政是国民经济的一个重要行业，是国家财政收入的一项重要来源。鉴于此，负责兼办邮递和试办邮政的海关洋员屡次向清廷陈述开办国家邮政的益处。这对当时财政拮据的清政府而言无疑是一个巨大的诱惑，正如总理衙门请设国家邮政奏折所言：“杳邮政一事，有裨饷源，外洋各国，行之已久。”况且若由海关兼办邮政，还可利用海关人员与设备，节省开支。

1896年，大清邮政正式创办。开办之初，国家邮政经济入不敷出，但当时正值初创时期，邮局各项支出繁多，在所难免。随着国家邮政规模的扩张及经营范围的扩展，其经济实力亦不断增强。从1915年起，国家邮政开始扭亏为盈，其不仅成为经济社会发展的助力，而且是国家收入的一项来源，实现了创办的初衷。

其次，举办新式邮政也是抵制客邮侵权，维护国家邮政主权的需要。西方列强在近代用武力打开中国国门后，为了便利本国侨民通信，竟然在没有条约允许的情况下擅自在中国通商口岸地区开设了各自的邮政机构——客邮。据统计，1870年时，西方国家在中国设立客邮4家。1896年，大清邮政正式创办时，这一数字达到25家。而至1906年时，外国在华客邮增至65家：1913年更是高达187家之多，两年后，这一数字几乎又翻了一倍，为344家。

邮权是国家主权之一，客邮的设置无疑侵犯了中国的国家主权，“按万国公法，此国官民不能在彼国境界开设邮局，此在本国以外开设邮局之事，在泰西各国视之，即与在他人之地建造炮台、派兵驻守，开征税项等蔑理之事无异，且均属欺压地主之权”。这些客邮“不仅收寄它们本国侨民的信件，而且还收寄中国人交寄的信件。不仅收寄中国寄往外国的邮件，而且还收寄中国国内互寄的邮件”。它们在中国使用其本国邮票，行使各国自己的邮政章程。有些客邮甚至利用其特权进行非法活动，“反使商民珍贵之货多一走私之门径，殊于国家利权有损”。

客邮虽系恃强设置，但中国那时没有经营外国侨民通信的邮政机构，这的确为客邮的存在留下了借口。当时不少中外人士认为，中国若不设立自己的邮政官局，客邮会愈设愈多；反之，则可以对其进行抵制，使之失去存在的借口，自行从中国裁撤。长期担任海关总税务司的赫德就曾言：“日本和其他国家在通商口岸设立邮改机构，说明人们对于邮政局确有需要，中国为了维持自己的体面起见，也应当开办邮政来满足这个需要，而不是让别的国家去办。”中国内部从封疆大吏到总理衙门请办邮政的奏折以至光绪皇帝开办大清邮政的“朱批”，无不认同这种观点。由此可见，抵制与撤销客邮成为近代中国政府创办新式邮政的原因之一。

最后，开办新式邮政不仅利国，也能便民。中国在开办近代邮政之前，国内主要通信机构有官办驿站和民办民信局（也称民局或信局），但同新式邮政比较，两者都有缺陷。驿站只递公文不寄私函，每年耗费国家巨帑且弊端重重。而民信局虽寄递私人信件，却也存在不少问题“惟其所拓展者尽在获利之路班，而于入不敷出之路，即不稍加留意”：；而且“信局多延搁或致浮沉银两珍物，甚致遭乾没，既无条例以惩其罪，又无专责以分其劳，此其便捷可恃，远不如泰西之邮局矣”；另外，民信局传递信件的速度太慢，这“在过去问题还不大，现在轮船已经行驶各口岸，对于一个寄费低廉、稳妥、经常的传递信件的工具，就感觉有了需要……这些民信局任意收费，办的并不能令人满意”。显然，驿站与民信局已经不能适应和满足近代中国社会的通信需求，仿照西法开办新式邮政，为官民提供便捷的通信服务亦为时代之需要。

二、兴办得法

新式邮政在正式开办前曾进行过长期的试验，积累了多年的办邮经验。其正式开办后又能够稳妥推进，并根据自身实力，因时制宜地妥善处理与民信局的关系，不仅积极吸取民信局的长处，而且采用民信局的经营方式来拓展邮政业务。同时，新式邮政通过努力，迫使客邮最终裁撤。民局的取缔与客邮裁撤，扫除了官邮发展的两大障碍，中国近代邮政取得了经营权的统一。endprint

（一）新式邮政在正式开办前进行过多年的试办实践，积累了办邮经验

第二次鸦片战争结束后不久，外国使馆与海关邮件由总理衙门交由驿站在北京和上海间运送。基于便利及安全等方面的考虑，1866年，总理衙门将之交于海关，由海关兼办邮递业务。1878年，海关开始试办近代邮政，在北京、天津、大沽、牛庄、烟台、镇江等地之间设置陆运骑差运送邮件，并于次年向其他通商口岸推广。至1895年底，全国24处设有海关的口岸都设立了邮政机构。1896年，清政府正式开办大清邮政。海关从兼办邮递到开办国家邮政，历经30年。其间，海关不仅设立了邮政机构，收寄华洋书信，而且参酌西方制度，发布邮政公告，拟定了邮政章程，不断拓展邮务，并不时提出各项邮政改良的建议，游说中国政府兴办国家邮政。总税务司赫德对这项工作也十分负责，缜密规划，谨慎从事。他认为，邮政“在着手开办以前，有一大堆难题必须慎重考虑……哪些事情在中国的条件下是办不到的，哪些事情将来可能证明是不必要的：哪些事情是开办时必须要做的，哪些可以留待将来逐渐发展；在多大程度上可以不顾邮政制度的一些技术问题，用常识来代替；怎样在中国的邮政工作里采取欧洲的方法，等等”。有赫德的精心筹划，加之试办邮政30年积累的经验，保证了大清邮政创办后国家邮政工作的有序推进和稳步发展。

（二）开办后稳妥推进，妥善处理了与民信局的关系

大清邮政开办后，尽管有朝廷的上谕，海关是奉旨行事，但赫德依然采取稳妥推进的办法。“开始办理时仍然要谨慎从事，逐渐发展。制定章则办法时，应当防止对于现有的机构作不必要的干涉，以免影响有关人们的生计，并替官方引起麻烦和困难。”大清邮政初办时，先在各通商口岸开展业务，在其还未开设内地邮政分局之前，内地的信件依然由民信局递送。因此，官局开始时对其采取利用政策，“凡有民局仍旧开设，不夺小民之利。并准赴官局报明领单，照章帮同递送，期与各电局相为表里”。在邮政开办章程中也规定，信件“若寄送内地，即用已设之民局代递，……凡往来内地不联约各处之信件，其内资多寡应由民局自行酌定”。至1902年又规定，“至尚未设立邮局之所，如有投寄信件者，可由附近挂号民局代送代收。”

但是，邮政官局在对民信局利用的同时，又从行政和业务方面采取措施控制并排挤民信局，维护官邮权益。据学者研究，从1896到1905年，“由于本阶段邮政官局在内地所设分局有限，许多地方还需由民信局递送信件，所以官局对内地民信局还是利用、控制为主”。而从1906年起，随着邮政官局规模的扩张及实力的增强，其对民信局主要采取了控制、排挤的做法，民信局日趋衰落。至中华邮政时期，民国政府继续对民信局进行限制和排挤，直至将其取缔。1928年，国民政府交通会议议决：“所有各处之民信局应一律取消。”鉴于实际困难，为给民信局改谋他业的机会，国民政府又给予其数年的停业缓冲期。1933年11月，交通部令饬邮政总局“凡国内民局，应严令逐渐停止营业，至二十三年年底为止”。以后虽有民信局请求政府再展期取缔，但遭到交通部严词驳斥和拒绝。交通部认为其已经给了民信局改谋生业的充足时间，“所予时期已经数年，不可谓不宽”。对于民信局自1935年1月1日起发出的信件，中华邮政拒绝递送，并对其实行扣信制度。当年1月11日，上海就发生了当地民信局信差及其所携带信件被邮务管理局查扣事件。其结果是信差被逮入捕房，信件“一并扣留，送请第一特区地方法院发落”。迨邮局采取扣信行动后，民信局便逐渐绝迹，营业停顿。

近代国家邮政开办后，根据自身实力情况，在不同时期对民间通信机构——民信局采取利用、限制、排挤、打击以至最终取缔的不同政策。这既保证了当时国人的用邮需要，也给了民信局改营其他生业以充裕时间，减缓了因兴办邮政造成的社会震荡与冲击，一定程度上也减轻了新式邮政自身发展的阻力。同时，民信局的取缔有利于邮政的国家统一经营，符合当时的世界通例，促进了中国邮政的近代化。

与民信局并存期间，新式邮政也會主动学习对方的长处，采用民信局的一些受到中国商民欢迎的经营方式以拓展邮务。海关尚在试办邮政时，浙海关税务司葛显礼给赫德的呈文中就明确指出，“要使一个洋式的邮政局能够成功或者同民信局竞争，必须修改业务制度并且仿照大的民信局的惯例办理。……以适应当地的需要和习惯”，强调“海关不应当忽视旧习惯”。1893年，总税务司赫德给中国海关住伦敦税务司金登干的信函中也提道：“中国对于欧洲的任何制度都不会原封不动地接受，因此（新式邮政）必须改头换面，才能适合中国人的眼光。”可见，还在海关试办邮政期间，洋邮政司们就已经开始意识到：中国要成功开办新式邮政，就不能完全照搬近代西方邮政制度，而应该借鉴该国传统的民间通信机构——民信局的办法与经验。

大清邮政开办后，外籍邮政司们认识到，“照搬外国传送邮件的办法是不会完全适用于中国国土的，而民信局的经验是几百年来的经验，……因而民信局的一些办法在许多情况下被采用了”。邮政官局遂注意研究民信局的经营方法，开办能迎合中国商民习惯的邮政业务。如，民信局传递信件非常注重时效，经常深夜派人赴各大商铺登门收信，延长信件的封发时间。官局仿此设立邮政专羞，“一面特派专差于应交各商之来信立到立投；一面即令该专差等就便分往各商号，收取应发之信”。为了与民信局竞争这部分业务，邮局还开办了快递信函业务，“采用中国习惯做法，……只要交纳快递费，贴上快递信件联单，立刻盖戳销票”。此外，邮局复增加了投递班次，开辟昼夜兼程邮路，以提高邮运速度，争夺民信局的业务。又如，民信局有送信后捎回回信的做法，官局仿此设有“收信回执”，其上载有“由收信本人于回执上左边，注明姓名画押为凭”字样，回执需交给发信邮局，作为原件投到之证明，以方便寄件人查询。官局开办挂号邮件业务，也参照了民信局的做法。据记载，根据民信局铺规，民众交寄信件时，先付给一半信资，等信件送到后，再付另一半。寄件者认为这种先付半资的办法比较稳妥，可让民信局尽心负责。“而邮局章程先付满费，寄件者未免怀疑。既有挂号之章，故均乐于照办，以其妥善。”endprint

官局借鉴民信局的经营方式拓展邮政业务，迎合了中国社会的用邮习惯，使得自身能够较容易为中国官民所接受。如此既扩大了官邮的业务种类和范围，也提高了其服务质量，增强了自身的经济实力和社会影响力，并逐步挤压民信局的生存空间，为挤垮民信局、实现邮政的国家专营提供了有利条件。

（三）与客邮做积极斗争，捍卫了新式邮政经营权及国家邮政主权

在妥善处置与民信局关系的同时，官邮还对客邮进行了联合与斗争，最终迫使客邮裁撤，既维护了邮政的国家专营权利，又捍卫了国家主权。在海关试办邮政时期，中国无办理外国侨民通信的邮政机构，列强继续以此为借口在中国设置客邮。因为那时无正式的国家邮政，一定程度上默许客邮的存在似乎“迫不得已”。新式邮政开办后，仍无法令客邮撤回，只好暂时对其加以利用，“即不得不与订立互相收发寄递之合同，以期两益”。但客邮的存在毕竟侵犯了中国邮政主权，并在业务上和新式邮政存在竞争关系，令其裁撤才能更有利于新式邮政的发展。故早在试办邮政期间，海关邮政人员就不断呼吁中国政府早日正式开办国家邮政，以抵制客邮的侵犯。其中一些人还主张中国应早日加入万国邮政联盟，为客邮的裁撤创造条件。清政府亦有此意，总理衙门在1896年3月议办邮政奏折中指出“万国联约邮政公会系在瑞士国，应备照会由出使大臣转交该国执政大臣为入会之据。自可援万国通例，转告各国在华所设信局一律撤回。……中国既经入会开局，各国当无从借口”。海关税务司兼邮政总办阿里嗣在1901年7月21日致赫德的申呈中也主张中国应立即加入万国邮政公会，“一经入会，凡有外国邮政不按邮政公会章程办理者，中国邮政自有理可辩，彼时虽有某国仍置诸不理，大约另有某国仗义直言，以相辅助”。清末邮传部成立后，也曾积极交涉，主张收回邮权的态度十分明确。但由于种种原因，直到清朝灭亡，中国也未能加入万国邮联，客邮也未能撤销。

民国时期，中华邮政为撤销客邮继续努力斗争。交通部接管邮政之后：“政府继续前议谋客邮之撤消”。1914年，中国加入万国邮联。入会后，“邮件与他国运寄机关直接交换，不经客局之手”。在1919年1月的巴黎和会上，中国代表曾提出“裁撤客邮”的要求。次年10月，在馬德里召开的第七届万国邮联大会上，中国交通部邮政司司长兼邮政总局局长刘符诚再次提出撤销“客邮”之诉求，虽未成功，却为裁撤客邮打下了一定的基础。1921年，中国外交部正式照会美、英、法、日四国，要求撤销各国在华客邮。在同年的华盛顿会议上，中国代表施肇基宣读了中方要求撤销客邮的宣言，声明各国在华客邮的设置是非法的。1922年2月1日，太平洋会议终于通过了撤销在华客邮之议案。之后，在人民反帝反封建斗争的推动下，中国又逐步将邮政管理权从外国人手中收回，在收回邮权，实现邮政国家专营方面又迈出了重要一步。

三、政府的支持与保护

新式邮政在中国兴办成功还得益于政府的支持与保护。海关试办邮政后，其快捷便民的服务逐步得到广大民众的认可与欢迎，中国政府及其官员认识到新式邮政具有官办驿站和民办民信局无可比拟的优越性，还可以为国家财政带来收入，为利国便民之要政。同时，中国也逐步认识到邮政由国家经营为彼时之世界通例，邮权是国家主权的一部分，积贫积弱的中国只有开办了自己的国家邮政，能有效满足中外通信之需，才有足够的理由促使客邮撤出中国。有鉴于此，清政府终于在海关试办邮政取得成功的基础上正式开办了国家邮政。新式邮政从此有了国邮或官邮的地位，成为国家事业，获得了政府的保护。

开办国家邮政是中央政府的决策，地方政府自然不宜怠慢。当然，地方官们大多也认识到了兴办新式邮政的重要意义。1901年，山西巡抚在其发布的保护邮政告示中认为“邮置旁通，实经邦之要政。……创设邮局为周恤商旅、收回利权之要图”。他告诫山西民众“其有不法匪徒，胆敢到局喧哗滋扰者，则是故违功命，白干刑辟，定当拘获重惩不贷”。1904年，河南巡抚亦发布了保护本省邮政的告示，主张“欲整顿农工商务，先以开通邮政为要义，欲开通邮政，尤以保护推行为要义。”其警告该省民众，“尔等须认明河南地方邮局是国家设立，为便民便商之美政，嗣后应当推诚交易，情意淡洽，至于小有龃龉，不妨和平调处，言归于好；倘有不法之徒，借问讯为名，到局喧哗，任意滋扰，有碍地方利便，则是故违功命，本部院当饬该管州县拘获严惩，决不宽贷，勿谓言之不预也”。1905年，山东巡抚亦告知该省民众“倘有无知之徒借端滋扰，布散谣言，阻碍邮政，当由各府州县随时查明秉公究办”。

政府积极保护近代邮政，除了认识到其为利国便民的良政外，还与中国近代邮政较长时间内由洋人主持有关。1911年以前，新式邮政一直附设在海关内，由把持中国海关的洋员主持。1911年，关邮分家，邮政从海关中独立出来，但其由洋员把持的状况依旧没有改变，这种情况甚至一直持续到南京国民政府统治初期。邮政洋员虽为中国政府雇员，但其毕竟是具有外籍身份的客卿。他们受不平等条约的保护，在中国享受特殊权利，背后有帝国主义国家撑腰，中国政府开罪不起，政府官员们遂形成了一种惧外心理。同时，“政府在查禁鸦片走私、发送政府紧急公文、对违法邮件尤其是对煽惑性的报刊和书籍的检查等方面，也需要取得邮局的同意与配合”。在这种情况下，中国各地方政府与洋员主持的新式邮政保持了密切的关系，政府官员们对于官邮提出的要求一般是能帮则帮，对邮局尽量提供支持和保护。而为了借助政府的力量推动邮政事业的进步，邮局也会积极维持与政府的良好关系，以寻求其奥援。大清邮政时期，邮局就曾通过总税务司署转咨各省督抚，要求“各府、州、县地官应保护及辅助邮平各员役”。内地新设邮政分局时，邮政官局也会要求各有关人员“照例恭送该管之州、县官邮政章程一本，拜会时托其竭力保护”。到中华邮政时期，邮局与地方政府的良好关系继续得以维持。例如，1914年，福建邮区邮务长史密斯曾向继任者卜礼士坦诚，自己和中国官员的关系一直是真诚友好的，他交代卜礼士：到任后应该去拜会该省镇守使、民政长和内务司长。而在卜礼士卸任时也交代下任：“你接任后要去拜访督军、省长、政务厅长及特派交涉员。”

在近代动荡的政治与社会环境中，政府对邮局的支持与保护是十分重要的。政府不仅在取缔民信局和裁撤客邮方面多所作为，消除了新式邮政发展的外在障碍，而且帮助邮局扩大了对外宣传和社会影响，使之能不断增强自身实力，减少了外界不利因素的冲击，降低了邮局所受损失。1919年，福建邮务长在其给下任的交代书中写道：“与中国官员的关系一直是非常好的。对于我们报告的对于邮政的不轨之事，政务厅长会要求本省的官员们采取行动，……几乎邮局所有的损失都会得到妥善处理，劫匪们发现在本省妨害邮务的行动是要付出代价的。”可以说，政府的保护是中国近代邮政成功的重要外因。

综上所述，新式邮政是近代中国成功举办的一项洋务事业。其成功主要归因于该项事业利国便民、兴办得法及政府的支持与保护。上述三方面是密切联系的，其中利国便民是根本，为新式邮政成功的内因：兴办得法保证了中国近代邮政的顺利发展，减轻了因其兴办与推广造成的社会震荡，也减少了官邮所受的阻力与反对，是其兴办成功的重要原因：政府的支持与保护为新式邮政的发展提供了外部保证，是其成功的外因：三者缺一不可。新式邮政的成功促进了中国邮政的近代化，也适应与推动了中国近代社会经济的发展。

（编辑：段明琰）endprint