互联网彩票重启之路上的监管问题

高源

[摘要]我国互联网彩票自2015年2月底开始全面禁售，原因在于政策领域对互联网彩票的界定一直较为模糊，没有明确的发展战略，未能形成有效的监管体系。文章以独特的视角从法经济学的角度对互联网彩票的监管问题进行深入的剖析，分别从信息不对称、外部性、正义与效率、成本与收益等角度结合互联网彩票发展的实际现状提出互联网彩票监管的必要性，并给出互联网彩票监管机制完善的具体措施，这必将为适时而有序地重启互联网彩票铺平道路，同时也为今后《彩票法》的制定提供依据。

[关键词]法经济学；互联网彩票；监管问题

1引言

《2014年互联网彩票市场分析报告》中显示，2014年全年我国互联网彩票销售金额达850亿元，增长率高达惊人的1024%。虽然当前我国互联网彩票仍处于禁售状态，但就长远发展趋势来看，互联网彩票势必占据越来越高的市场份额。相比于实际业绩的突飞猛进和资本市场的火爆炒作，政策领域对互联网彩票的界定一直较为模糊，没有明确的发展战略。因此，互联网彩票自从出现以来就没有形成较为有效的监管。这也直接导致了互联网彩票销售历程较为波折，大体经历了发展—禁止—再发展—再禁止的过程，这种发展禁止交替出现的窘境和怪圈恰恰体现了监管的不到位。我国互联网彩票业亟须完善相关的法律和法规，规范互联网彩票业的监管体制。

法经济学，是在传统法律寻求的公平正义的基础上，将效益、效率纳入分析的框架内，用经济学的视角分析和审视法律制度的功能与效果，以效益为标准来研究和制定相关法律法规。

针对于互联网彩票行业，我国学术界对此研究涉及很少，为数不多的文章还是将重心放在了互联网彩票发展的对策建议，缺乏对于该行业本质性深入性的探索和研究，陈煊（2014）指出我国互联网彩票存在私彩、问题彩民、监管缺失等问题，可以建立全国统一的互联网彩票一体化管理平台，确保理性投注。冯百鸣（2014）认为我国互联网彩票存在数据安全风险以及问题彩民等问题。目前看来，尚未有文章从法经济学角度对于互联网彩票行业的监管问题进行针对性的分析。因此，在互联网彩票重启的大背景之下，文章通过对互联网彩票监管的法经济学分析，试图寻找和探究出一条互联网彩票重启之后持续健康发展之路。

2互联网彩票监管必要性的法经济学分析

互联网彩票属于彩票的一种形式，归属于博彩行业。博彩行业存在天然瑕疵，极易诱发人性贪婪等弱点，造成上瘾。然而我国政府似乎只看到了彩票的集资功能，只把重点放在发展数量和规模上，对该行业相关的监管措施不到位，没有认识到监管的必要性，这直接造成了互联网彩票曲折的发展历程。下面，我们分别基于信息不对称、外部性以及成本与收益的视角来阐释互联网彩票监管的必要性。

21基于信息不对称的视角

“信息不对称理论”指的是在市场经济中，各经济主体对于有关信息的了解具有差异性，信息作为一种重要的资源，掌握更多有效的信息能够使经济主体处于有利的位置。信息不对称对于监管的效率有很大影响，有关部门应给予足够重视。互联网彩票发行过程中出现的信息不对称风险主要体现在以下三个方面：

（1）“坐私莊”等诈骗风险。彩民与互联网彩票销售机构的信息不对称容易产生“坐私庄”等诈骗风险。“坐私庄”在互联网彩票销售过程中通常是指互联网彩票销售机构在收到彩民的投注资金后，并未按规定程序完成出票或者只是在自己非法彩票系统中记录购买信息而并未真正“出票”，如果彩票未中奖或者中奖金额小，该互联网彩票代销机构就自行支付彩金，若是中奖金额巨大就出现了所谓的“吃票”。以竞彩足球为例，互联网彩票销售商会根据各大境内外博彩网站的赔率，有选择地对某些胜负把握大的比赛“不出票”，从而获取巨大的利润。

（2）公益金去向的道德风险。部分互联网彩票销售机构为了提高销售额会不惜采取非法手段，触及15%的彩票公益金红线，与此同时，也有部分互联网彩票销售公益金的去向不明。这种事后道德风险的危害性极大，彩票发行的根本目的是以公益性为基础，这也是各国政府明知彩票业属于博彩业却给予彩票业合法存在的原因。这种信息不对称、不透明会极大影响彩民投注的热情。监管部门如若不能从法律上对于这种信息不对称问题给予足够的重视，不能保证彩票公益性的根基，那么彩票业将失去其存在的意义。

（3）彩民信息泄露的风险。彩民目前在购买互联网彩票时面临的最大风险还是信息泄露的风险，和在网上购物一样，彩民在网上购买彩票其个人信息安全成为一大隐患。彩民在购买彩票时必须使用真实的身份信息采用实名制，而在纸质彩票的销售过程中往往采用的是无记名的形式。因此，彩民网上购买彩票更容易发生泄露个人信息的风险。由于信息都掌握在互联网彩票销售机构手中，一旦出现纠纷，由于信息不对称问题，彩民完全不占优势。

（4）彩票佣金分配失衡。我国现行的《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》并未明确彩票公益金在省级彩票中心和网络代理销售商之间的分配比例，公益金跨行政区域的流动性问题也未明确作出说明。政策领域的模糊导致互联网彩票和实体彩票之间出现佣金分配失衡的信息不对称现象，这种现象容易引发彩票发行机构工作人员和代理销售点相互串谋，滋生腐败。

22基于外部性的视角

正外部性是指经济主体的活动使他人受益，而受益者却无须付出相应的代价。负外部性是指经济主体的活动使他人受损，而造成负外部性者却无须承担相应的成本。彩票在本质上属于博彩行业，作为赌博的一种形式，彩票行业存在负外部性。由于存在负外部性，彩票的发行者不必考虑社会成本，因而互联网彩票竞争模式对资源配置是缺乏效率的。政府不宜采取诱导等手段鼓励民众购买彩票，而且必须出台相应的法律法规对互联网彩票的销售进行监管。彩票的负外部性及其风险主要表现在以下几个方面：

（1）购彩成瘾：购买彩票就像吸烟一样可以导致上瘾，这是赌博所共有的属性特点。我们通常把这种现象称作“问题赌博”。而互联网彩票可以在PC端和移动端随时购买，更具有私密性，这使得彩民更易购彩上瘾。

（2）青少年购彩问题：青少年自控能力差、明辨是非能力较弱，购买彩票时比成年人更易变成问题彩民。互联网彩票相比传统纸质彩票更加具有成瘾性，购买方式更加便利，再加上销售互联网彩票的网站通常会使用煽动诱惑性语言易导致青少年在购买彩票时很难自控。

（3）贫困、犯罪等问题：一旦购买彩票成瘾变成问题赌徒时，极易诱发犯罪行为。很多人购买彩票心存暴富的幻想，这种想法在低收入群体中尤为明显，但毕竟从概率学的角度来看，中特等奖一夜暴富的概率微乎其微，曾经有数学家推算说“购买彩票中特等奖的概率比出门行走在马路上时被楼上落下的花盆砸到的概率还要低”。由此可见，通过彩票发家致富的想法显然是荒谬的。从金融经济学理论的角度来看，购彩所获彩金的期望值为负，因此，寄希望于彩票中奖致富只能使低收入者更加贫困。

23基于成本收益的视角

著名法经济学专家波斯纳教授认为：“市场的交易成本过高抑制了交易，那么权利应当赋予最珍视它们的人”，波斯纳教授提出采用经济学理论和研究方法去研究相关法律问题，其理论假设是：“行为人所做的行为是在特定法律环境和法律条件之下进行成本收益分析之后的结果；明晰的产权能够降低交易费用，通过制定权利让渡成本的法律能够使资源配置效率提高；法律制度带来的成本收益能够用均衡和效率来进行评价。”浙江大学法律与经济研究中心熊秉元教授认为：“如果用一种理论贯穿法经济学整个框架的话，那就是成本收益理论。”成本收益理论无疑是法律经济学的核心理论。

对于法律进行成本效益分析的核心在于法律的本身是否能够适应收益的调节需要。正所谓“利之所存，法之所在”。当前，由于互联网彩票监管的不完善，在很大程度上制约了互联网彩票的销售和发展，此时法律的投入和产出是不同的。我们分别在立法、执法和司法上对于互联网彩票业付出的成本将会带来更多的收益，也就是说，法律在最初实施阶段能够产生规模效应，达到比较高的效益。而互联网彩票的正规化和合法化，能很大程度上弥补财政资金的不足，并把彩票筹集的资金用于福利、体育等社会公共事业的建设和发展。

3我国互联网彩票监管机制的完善

马克思在《资本论》中阐明了历史唯物主义的法律观。经济基础和法律之间相互影响、相互作用。经济基础决定法律上层建筑的形成，而法律则反作用于经济基础。而法经济学将效益纳入其分析框架之中，认为法律的制定和实施应当有利于经济效益最大化，效益和公平正义同样可以作为评价和分析法律的基本准则。法经济学分析告诉我们法律并不是消极反作用于经济基础，法律制度的制定和实施对于经济体系有重大的影响。从某种程度上来说经济问题的最终解决路径总是依赖于一个高效的法律制度。因此，互联网彩票业的持续健康发展离不开监管机制的不断完善，必要时应当制定《彩票法》对于相关的问题进行规范和监督。反过来讲，监管机制的不断完善也有利于互联网彩票业效益的提高。因此，笔者从法经济学的角度就互联网彩票监管机制的完善提出以下建议。

31监管以安全和效益为目标，实行垄断性的经营模式

安全穩定是互联网彩票业监管的基本目标，但是在此基础之上效益最大化则是最终目标。就国外的发展经验来看，对于彩票业的主要管制手段是对彩票公司实行行政许可制度，大多数国家采用区域性垄断经营模式，一般在一个国家或一个具有独立管辖权的行政区域内，有且只有一个彩票经营网站销售互联网彩票，购彩者根据规定只能在政府授权的互联网彩票销售网站上购买彩票，这种做法很大程度上降低了政府监管的难度。结合我国的实际情况，从长期来看，传统的竞争性互联网彩票经营模式并不利于我国互联网彩票业发展的规范化和秩序化，而带有垄断性的经营模式既能够满足人们对于互联网彩票消费的内在需求，也有利于降低各种销售过程和兑奖等环节中可能产生的风险，有助于提高互联网彩票销售的效率，最大化彩票销售的效益，更有利于政府对于互联网彩票行业的监管，从而使该行业能够良性健康发展。

具体实践中来看，中国福利彩票中心与中国体育彩票中心可以各自负责一个互联网彩票网站的彩票销售，利用各自的特点有针对性地发行相应的彩种。而福彩中心和体彩中心也可以委托经授权的第三方机构销售互联网彩票，但前提是销售彩票时必须经过彩票中心的官方网站，互联网彩票投注依然可以根据所在区域按照以前的原则分配彩票公益金。这样的做法能够在很大程度上对各地政府及彩票销售中心起到支持和鼓励的作用。

32互联网彩票监管的原则

（1）分阶段、循序渐进的原则。一方面，监管部门要积极总结过去互联网彩票发行过程中的经验教训；另一方面，针对互联网彩票销售过程新发现的问题要及时予以纠正。当前，我国互联网彩票行业发展尚不成熟，应该在吸取国外发展经验的同时积极发展适合互联网销售的彩种。可以优先推行体育竞猜类彩票例如足球、篮球彩票。体育竞猜类彩票的特点适合网上经营，像足彩中的2串1、3串1以及多串1的玩法，彩民在实体销售站购买彩票很不方便，但购彩者借助互联网能够大大缩短购彩的流程和时间，与此同时也能在互联网上及时获取相关的赛事更新信息和各大竞猜机构实时数据分析资料，互联网彩票在该领域更具优势。在体育竞猜等彩种发展成熟，相关监管机制逐步完善之后可以将销售领域扩大到其他彩票品种。

（2）保护购彩者的原则。互联网彩票存在负外部性，比传统彩票更具有成瘾性。为了更好地保护购彩者的利益，监管机制的出台应当要求互联网彩票网站具备一套识别购彩者身份的系统，可以采取人脸、指纹、虹膜识别等形式，防止青少年中问题彩民的出现。另外，限制互联网彩票的销售品种。即开型彩票、高频彩票在监管中的难度较大，很容易出现人为操纵等违法现象，应该对违规风险和监管风险较大的彩种予以限制。最后，互联网彩票发行网站应当对于当日购彩金额进行限制。单个彩民的每日购彩金额应给予限制，这样做既能够避免彩票属于博彩一种的天然瑕疵，又可以很大程度上防范可能发生的风险。

33构建透明有效的互联网彩票监管机制和体系

我国互联网彩票业出现的各种风险和问题很大程度上由于监管机制的不健全，制定和实施有针对性的法律法规尤为重要。应对互联网彩票网站及相关从业人员实行行政许可制度、加强互联网彩票运营过程的内部控制制度以及经常性的风险评估与改进。具体可以采取以下监管手段：

（1）出台准入机制。很多人并不知道，之前绝大多数销售互联网彩票的网站并没有拿到合法的经营牌照。目前来看，只有深圳市易迅天空网络技术有限公司下的500彩票网和中体彩票运营管理有限公司下的中国竞彩网具有销售互联网彩票合法的资质。今后，相关法律的制定应当重新考虑互联网彩票销售经营牌照的问题，要提高互联网彩票的销售门槛，并实行严格的市场准入机制，控制销售互联网彩票网站的数量和规模，在运营和销售资质上实行严格把控，监管部门应对互联网彩票网站进行实时监管，严厉打击不合法彩票和相关违法犯罪行为，以减少“吃票”等现象的发生，真正确保具有良好资质的互联网机构进入到彩票业。

（2）建立一体化的电子彩票销售管理系统。传统互联网彩票经营模式的负外部性较大，需要对传统经营模式进行相应的改进。以往多个网站经营互联网彩票，不同的销售平台会有不同的操作系统，而且互联网上各种技术复杂多变，很容易逃避政府的管制，这就为政府监管蒙上了一层阴影。应当建立一体化的电子彩票销售管理系统，彩民在购买互联网彩票之后能够在有关互联网销售管理系统的网站在线验证电子票，为了保证安全性，彩民始终面对的是官方的网站。电子互联网彩票可以采用二维码、电子签名等相关加密技术，彩民如果想验证互联网彩票的真伪或者查看彩票的内容，可以随时去互联网彩票管理系统的相关网站下载，这种做法严密的电子技术保障使互联网彩票安全性显著提高，负外部性的影响相应降低。

34监管机制应激励互联网和实体店售彩实现合作共赢

魏建在《法经济学基础与比较》中提出法经济学的三个范式：关于理性选择的形而上学范式、关于交易成本理论的社会学范式以及关于谈判理论的构造范式。谈判理论认为实现效率的最佳路径是自愿合作。促进合作的经济理论成为法律制度规则的理论基础。自愿合作能够提高资源配置的效率，因此成为法经济学不可或缺的一部分。随着“互联网+”时代的到来，“互联网+彩票”同样作为一种新的业态，借助互联网的平台而快速崛起的互联网彩票业正是国家新一轮发展战略的时代产物。传统的实体店售彩通常属于B2B模式，即彩票发行中心发行彩票不直接面向个人而是通过实体投注店销售。而互聯网彩票则属于B2C经营模式，彩票发行中心直接面向个人售彩。因此，势必会对实体店售彩形成一定的竞争。为了提高互联网彩票销售量，监管部门应该致力于促进互联网售彩和实体店售彩进行合作。政府部门如果能够在进行监管过程中充分意识到法律法规制定过程中自愿合作的重要性，使互联网售彩和实体店售彩明确分工，增强联动性，将促进我国彩票事业茁壮健康发展。

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