我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析

摘 要：

中国金融监管存在显著的制度供给过剩。金融监管制度供给过剩会增加交易成本，不符合效率原则。从法经济学的角度分析，中国金融监管制度供给过剩的原因在于金融监管供给与需求不匹配、权力监管模式下监管机关的粗放型制度供给以及金融监管的行政化。改变金融监管制度供给过剩的状况，应当引入金融监管的成本收益理念和问责机制，将金融监管由权力监管向市场化监管转变，并合理处理金融创新与金融监管的关系。

关键词：金融监管制度；供给过剩；法经济学；市场化；成本收益

中图分类号：DF438

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06

一、问题的提出

金融监管制度供给理论是以制度供给为重点的制度变迁与创新理论的重要内容。从制度供给角度看，新制度经济学认为制度供给主要依赖于创新主体的形成及其相互间的协调与共同努力 诺思认为制度创新要形成两级创新主体，即初级行为主体与次级行动主体，并认为制度创新需要两级行为主体相互配合与共同努力。

、知识基础与创新成本、社会各既得利益集团的权力结构或力量对比等因素，除此之外，还必须考虑到诸如统治精英或上层决策者的政治经济成本收益在制度变迁中的重要作用。 更具体的论述，请参见：速水佑次术郎，弗农·拉坦.农业发展的国际分析[M].郭熙保，张进铭，等，译.北京：中国社会科学出版社，1999：265.

在这一背景下，社会利益集团权力结构的力量对比及其制度供给的成本收益比较成为制度供给的前提条件，制度供给不再仅仅是一个需求诱致的过程，而是一个强制性的过程。这种制度供给的主要表现形式为：外在行为规则、程序性规则和具有特定目的的专门指令。中国金融监管制度供给无疑符合上述特征。由全国人大及其常委会、国务院、金融监管部门（一行三会）颁布金融法律法规是中国金融监管制度供给的主要方式。

根据梯伯特（Teaboat）定理梯伯特定理是由公共财政学家梯伯特提出并证明的，其内容为：如果允许自由移民，那么在一般均衡状态下，各国政府所实行的制度将与其监管的人民的偏好相匹配。这意味着，一个坏政府将找不到臣民来统治。引申到金融方面则为：如果资本可以自由流动，那么在一般均衡状态下，各国金融监管当局所推行的制度将与其管理的资本偏好相匹配。这意味着，一个监管不善的当局将找不到“臣民”（资本）来监管。，金融监管制度供给必须与监管机关所监管的资本偏好相匹配，必须因需而供。由于政府对金融监管资源的分配与金融市场对监管制度的需求相去甚远，强制性金融监管制度供给会造成不必要的监管（监管过度）即供给过剩问题，这一问题在我国现行金融法律制度体系中显得尤为突出。以金融机构监管制度供给为例，在市场准入方面，除了通过《商业银行法》进行规制外，还通过《主办银行管理暂行办法》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》等20多部规章从注册资本、净资产率、高级管理人员资格、税前营业收入、现金流量、法人治理结构等多方面进行重复规制

除《商业银行法》、《主办银行管理暂行办法》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》之外，还包括《企业集团财务公司管理办法》、《征信机构管理办法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《证券投资基金托管业务管理办法》、《外资银行管理条例》、《贷款公司管理暂行规定》、《金融租赁公司管理办法》、《融资性担保公司管理暂行办法》、《保险公司管理规定》、《信托公司管理办法》、《小额贷款公司管理办法》、《期货公司管理办法》、《证券公司监督管理条例》、《汽车金融公司管理办法》、《货币经纪公司试点管理办法》、《典当行管理暂行办法》、《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》、《证券公司进入银行间同业市场管理规定》等。

；在具体业务如负债业务经营上，除了《银行业监督管理法》第18条、第19条，《商业银行法》第3章的原则性规定外，国务院还在《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施》等行政法规中进行了详细规范；此外，中国人民银行（以下简称人民银行）和银行业监督管理委员会（以下简称银监会）还通过《人民币单位存款管理办法》、《通知存款管理办法》、《教育储蓄管理办法》等名目繁多的部门规章对其加以管制。金融监管制度供给过剩增加交易成本，不符合效率原则。金融监管机构在没有能力采取针对性监管的情况下，通过加大监管资源的投放，供给大量可能本不需要的监管制度来实现金融市场的安全与稳定，会给金融市场带来诸如监管资源配置劣化、监管资源供非所求和监管成本加大等危害，浪费金融监管资源，并且更易滋生权力寻租和腐败。

对于金融监管制度供给过剩，我国学者主要研究其制度变迁、理论逻辑和抽象问题例如：江曙霞等在《中国金融制度供给》（2007）中从中国金融制度变迁的经济学解析，制度初始禀赋、政府效用函数与中国金融制度供求非均衡分析等方面，探讨了中国金融制度供给的基础理论；仲伟周等在《我国金融监管制度演进的非均衡分析及其政策含义》（2012）中认为，我国当前的金融监管制度存在过度行政干预与监管寻租现象、市场准入的过度限制等制度供给过剩问题；李成等（2009）也从理论上认为，当前我国金融监管体制存在“功能性供给不足”和“制度性供给过剩”双重失衡的问题，认为过度干预是监督制度供给过剩的重要原因。

，很少结合我国现有的金融法律法规进行实证分析。因此，有必要在金融监管制度供给理论研究的基础上，结合我国现有金融法律法规体系，从法经济学角度解释金融监管制度供给过剩的现象，为提高我国金融监管制度供给效率和完善我国金融监管法律体系提供有益借鉴。

二、金融监管制度供给过剩的法经济学分析

金融监管制度供给过剩的根本原因在于监管制度的供给不是由金融市场的需要决定，而是由政府根据自己对金融市场的判断予以制度资源投放。这种间接性强制性的制度投放模式，导致在政府决策的过程中，政府的倾斜性保护、监管机构的部门利益、监管机构但求无过的监管心态以及权力寻租等因素都会对制度供给造成影响，形成监管制度供给过剩。本文主要从非需求导向型的监管模式、权力监管模式下粗放型的制度供给和金融监管行政化三个方面进行分析和说明。

（一）非需求导向型的监管模式

对金融市场来说，政府对其发展的最大贡献就是为市场供给制度基础，最大的损害则是对市场进行任意干预和不适当的管制[1]。供给—需求分析是对金融监管制度进行经济分析的基本方法。正如萨缪尔森和诺德豪斯所说：“供给—需求分析是经济学所提供的最有用的工具之一。” （参见：保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（下册）[M].高鸿业，等，译.北京：中国发展出版社，1992：635.） 金融监管的制度需求，主要来源有监管对象的高风险性，信息不完全、不对称，以及自然垄断和外部性等，其监管的目的在于防范金融风险，保障金融安全，矫正市场失灵，提高资源配置效率。金融监管的制度供给，主要来源有三个方面：一是源于长期的积累；二是源于某一重大的突发事件；三是源于政府对监管制度供给的认识和分析。金融监管制度的供求关系最理想的状态应该是监管制度均衡，即每一方都同时达到价值最大化而趋于持久存在的相互作用形式[2]。金融监管制度供求关系可以根据经济学中一般产品市场的供求均衡模型，构建其供求均衡模型，如图1所示。

图1：金融监管制度的供求均衡

在图1中，纵轴C表示金融监管制度的成本，横轴Q表示金融监管制度的数量，曲线a和曲线a′表示金融监管制度供给，曲线b 和曲线b′表示金融监管制度需求。金融监管制度供给曲线由于受监管制度成本的直接约束，将随着管制成本的增加而递减，表现为曲线a′向曲线a的移动；金融监管制度需求曲线只受管制成本的弱约束，随着管制数量的增加而上升，表现为曲线b向b′的移动。金融监管制度的供给曲线a和需求曲线b在D点达到均衡，表明政府面对金融监管制度需求，在可承受的监管制度成本时提供合理的监管制度供给。在D点的左侧，金融监管制度的供给大于需求，表明监管制度供给过剩，需要放松监管，甚至取消部分监管，以实现供求均衡；在D点的右侧，金融监管制度的需求大于供给，表示政府未能满足部分金融监管制度的需求，这就要求政府积极创造条件，提供相应的监管制度，从而使金融监管制度供求趋于均衡。

金融监管制度供求市场与一般商品市场不同，一般商品市场上市场主体会同时作用于供求双方而自动实现供求均衡，而在金融监管制度供求市场上，由于监管制度成本对监管制度需求的调节作用较弱，金融监管制度供求均衡主要通过政府单方面调节金融监管制度供给来实现，政府在实现金融监管制度供求均衡中具有主动地位和核心作用[3]。我国的金融监管制度主要是按照公共利益理论

金融监管的公共利益理论主要由斯蒂格勒提出，其基本思想体现在两个方面：一方面，积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制；另一方面，通过增强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的问题。

设计，这导致我国的金融监管部门拥有相当高的监管权力。我国金融监管制度供给模式为政府主导型强制性制度变迁，这直接决定和影响了我国金融监管制度供给的内容架构。

一方面，我国政府主导型的金融监管制度供给模式偏重于对金融机构的制度供给，而缺少对金融市场基础制度和其他金融市场参与者（如投资者和债权人）的制度供给。以农村金融监管为例，1979年以来，监管制度供给主要集中于对农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村合作基金会、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等农村金融机构的反复调整上 “尽管1979年以来，主管金融机构、国务院、人民银行通过和颁布了为数不少的与农村金融相关的《规定》、《办法》和《文件》，但这些《规定》、《办法》和《文件》大多是应急性的、暂时性的，其内容要么是对农村金融机构功能性质业务范围的不断反复调整，要么是对某一农村金融组织的断然取缔，要么是“新型农村金融机构”的一哄而上。”（参见：王煜宇.农村金融法制化：国际经验与启示[J].农业经济问题，2011，（8）：102-109.）

，制度供给以新设、合并、撤销农村金融机构以及不断变更农村金融机构的性质定位与经营范围为主，针对农村金融市场培育和农村金融需求主体的制度供给长期缺位[4]。另一方面，非需求导向型监管制度供给模式下金融监管制度供给过剩的重要表现，是政府对金融微观业务的过度干预。例如，在商业银行信贷业务方面，除了在《贷款通则》、《贷款风险分类指引》、《商业银行贷款损失准备管理办法》、《商业银行并购贷款风险管理指引》等13部规范性文件中进行综合性规范外，还区分对公授信、对私授信、不良资产三个方面，在《商业银行授权、授信管理暂行办法》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《汽车贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《金融企业呆账准备提取管理办法》、《金融企业呆账核销管理办法》等35部规范性文件中进行了极为详细的规定。非需求导向型金融监管模式下金融监管制度供给过剩将加剧监管寻租与监管套利，影响金融市场运行效率，积聚金融风险。

（二）权力监管模式下粗放型的制度供给

稀缺资源的种类和分布状况、行政权力的有效使用影响着财富的创造[5]。金融监管作为一种法律行为，也应该为社会创造更多的财富。波斯纳认为，所谓“财富”是指一切有形无形的物品与服务之总和，并通过出价和要价来进行衡量[6]。采用成本收益法对金融监管制度供给进行分析，有利于掌握政府监管制度供给对财富创造情况的影响。从金融监管制度的供给角度来考虑，应当提供何种监管制度，提供的先后顺序，都是减少监管制度成本以获得最大化的监管制度效益的选择问题。我们在建立法治社会的过程中，必须注重对法律目标效果的科学预期，决不能为了满足社会一时之目的而目光短浅地追求齐全完备的法律监管制度[7]。

金融监管制度供给是一项复杂的社会工程，成本高昂[8]。金融监管制度供给需要进行广泛的调查研究工作，征求相关利益主体的意见，再以座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众的意见，作为修改草案的依据。此外，金融监管制度在被落实的过程中，还会支付大量的宣传成本，需要大量的人力、物力和财力的支持。根据银监会2012年的部门决算报告，银监会2012年度的各项支出合计为502837.64万元，其中，金融监管事务支出合计为475 009.34万元，占总支出的94.47%。无论是金融监管支出的绝对数，还是相对数，都可以看出金融监管的成本极为高昂。同时，金融监管制度的效益主要表现在金融监管制度实施后对资源配置的优化以及为社会所创造的财富方面。符合市场需求的金融监管制度能够减少金融消费者的支出、金融机构的交易成本，但是不符合市场需求的金融监管制度，不仅有高昂的制度供给成本，而且会造成金融机构运行成本的增加。

在传统的合规性监管体制下，金融监管的成本容易被人忽略，或者高估监管收益而低估监管成本[9]。这使得金融监管制度供给过剩不容易引起人们的警觉。目前，我国金融监管资源的分配由权力机关把握，在某些情况下，金融市场正常的风险波动会被夸大并认为监管出现漏洞。此时，在消费者的施压、学界的怂恿和上级机关责任追究的多重压力之下，监管机关就会盲目强化监管机制，过度设置不必要的监管制度。例如，《商业银行法》第50条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。”作为市场主体，商业银行收费项目和标准应当由其自主决定，让银行通过服务水平的竞争获得市场份额，而不应当由人民银行或银监会制定，以免造成银行间因为固定的收费水平而没有提高业务创新的动力，因此，该条规定是金融监管制度供给过剩的表现。整体而言，这些制度往往有着“重局部、轻全局”的色彩，缺乏法律智慧，造成金融监管机制的结构性失调。而且，人们往往沉浸在这些监管制度所能带来的“胜利”之中，无视“杀鸡用牛刀”的资源浪费。

粗放型制度供给忽视了监管的内在规定性或技术合理性[10]。基于此，一些监管制度的设置或者因为偏离了监管目标而形成不必要的制度供给，例如，《商业银行法》第34条规定：商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务；《储蓄管理条例》第22条规定：储蓄存款利率由中国人民银行拟订，经国务院批准后公布，或由国务院授权中国人民银行制定、公布。在上述条款中，直接规定商业银行对国家产业政策的顺应和人民银行拟订储蓄存款利率问题是否必要，值得考虑。既然商业银行已被定位为商业公司，那么其对外授信与确定利率应该立足于商业目标[11]。另外，一些监管制度因为与其他制度相互冲突或简单重复而在制度运行中产生内部损耗。例如，1996年6月发布的《贷款通则》第4条、第13条、第29条第1款、第63条、第69条等条款就与《商业银行法》的有关条款重复；1997年的《支付结算办法》也大量重复《票据法》、《票据管理法》、《违反银行结算制度处罚规定》等法规的内容。两者都是监管制度供给过剩的结果，只是前者是显性的制度供给过剩，而后者则因为监管制度在运行过程中的消耗而变成隐性的制度供给过剩。

金融监管的粗放型制度供给还表现为金融监管制度被修改或被废止的概率高，并且这些金融监管制度有效期间短，不符合规章制度的稳定性要求，不利于促进我国金融市场的发展。通过对人民银行、银监会、证券业监督管理委员（以下简称证监会）和保险业监督管理委员会（以下简称保监会）颁布的部门规章的效力进行统计分析可以发现，人民银行已经失效或被修订的部门规章占比为47%，银监会为23%，证监会为42%，保监会为46%（如表1所示）。金融监管制度失效或修订的比率高，在一定程度上说明我国金融监管制度供给不合理，有剩余现象。此外，通过对银监会已经失效或修改的金融监管制度的有效期限的分析（如表2所示），不难发现，这些金融监管制度的有效期限最长为8.2年，最短的不到1年，这从一个侧面反映出我国金融监管制度的供给随意性强，主要考虑短期利益。在这样的背景下，现有的金融监管制度随着市场的发展，很可能不符合市场要求，造成监管制度供给过剩的现象。

（数据来源：北大法宝网，2013年11月15日访问。）

表2：中国银监会颁布的金融监管制度中已失效或

被修订的部门规章的有效期限统计表

序号部门规章名称生效日期失效或

修改日期有效期限

（以年为单位）

1商业银行资本充足率管理办法（2007年修订）2007.07.032013.01.015.5

2金融机构衍生产品交易业务管理办法

（2007年修订）2007.07.032011.01.053.5

3信托公司集合资金信托计划管理办法2007.03.012009.02.041.9

4商业银行集团客户授信业务风险管理办法（2007年修订）2007.07.032010.06.042.9

5中资商业银行行政许可事项实施办法

（2006年修订）2006.12.282013.10.156.8

6合作金融机构行政许可事项实施办法2006.02.012011.01.054.9

7中资商业银行行政许可事项实施办法2006.02.012006.12.280.9

8商业银行内部控制评价试行办法2005.02.012011.01.055.9

9银监会行政处罚办法2005.02.012007.03.012.1

10证券投资基金托管资格管理办法2005.01.012013.04.028.2

11商业银行资本充足率管理办法2004.03.012007.07.033.3

12金融机构衍生产品交易业务管理办法2004.03.012007.07.033.3

13企业年金基金管理试行办法2004.05.012011.05.016

14外资金融机构管理条例实施细则2004.09.012006.12.112.2

15企业集团财务公司管理办法2004.09.012006.12.282.3

16金融许可证管理办法2003.07.012007.07.034

17汽车金融公司管理办法2003.10.032008.01.244.3

18商业银行集团客户授信业务风险管理办法2003.10.232007.07.033.7

（数据来源：北大法宝网，2013年11月15日访问。）

（三）金融监管的行政化

除粗放型制度供给外，我国金融监管制度供给过剩的另一重要原因是金融监管的行政化。泛行政化“泛行政化”指行政化在整个社会网络中的全面延伸和泛滥。泛行政化的实质是社会组织中行政功能的过度膨胀，行政权力在社会中的超限扩张，它导致我国政治上层建筑的架构倾斜，阻滞我国在经济全球化和加入WTO的背景下推进市场经济及社会主义民主政治建设的进程。“泛行政化”是当今社会转型时期旧体制的回潮，是新的权力、利益分配格局下的扭曲产物。在金融监管领域有突出表现：监管机构和监管者均有其自身特定的行政层级和政治利益，监管者难免基于政治审慎而非专业激励作出监管决策[12]。 根据《中国经济时报》2005年3月28日刊登的《国有大型企业股份制改革的调查与分析》显示，国有大型企业在公司董事长的产生方式上，行政性的力量在54.8%的企业中发挥主导性作用，其中由上级组织部门直接任命的占25.6%，上级主管部门推荐或任命的占29.2%。因此，金融监管制度的供给不能仅从“经济人”的角度进行理性选择，以实现社会财富的最大化，而是更多地考虑其政治利益，这样容易使金融监管部门制定的监管制度不符合市场的需求，造成金融监管制度的供给过剩。例如，《主办银行管理暂行办法》第1条规定：为了进一步密切商业银行与企业之间的合作关系、规范商业银行的竞争，促进国有大中型企业的改革与发展，健全信贷风险防范机制，制定本法。其第17条第3款要求主办行为企业债务重组，国有资产保全提供政策建议。其第21条规定：中国人民银行省级分行及其他分支行应负责协调企业和主办行、主办行和当地政府有关部门的关系，受理企业的正当申诉，鼓励和支持主办行组织银团贷款，帮助主办行和其他银行清收企业破产后的债权。上述条款是侵犯商业银行自主经营权、违背市场规律、维护政治利益的直接体现。

同时，我国金融市场对金融业务和金融机构的市场准入存在严格限制。在我国金融机构中，国有金融机构占绝大多数，为了维护现有金融机构的既得利益，监管部门在市场准入、业务运营及市场退出等方面采取严格的监管措施，通过大量的层层授权的行政审批和行政许可，强化国有金融机构的垄断地位，这成为金融监管制度供给过剩的重要原因和主要表现。例如，《商业银行法》第11条-第16条对商业银行市场准入的条件和程序进行了严格详细的规定，商业银行市场准入除满足较高的实质性条件外，还必须通过预申请、预申请审批通过、正式申请、正式申请审批通过、颁发许可证牌照、进行工商注册登记等行政程序，这一制度供给实质上将商业银行市场准入的权力完全配置给商业银行监管机构。不仅如此，依照《商业银行法》的相关规定，商业银行监管机构对商业银行的日常经营活动和商业银行的市场退出也拥有极大不受其他约束的处置权力。

如《商业银行法》第23条：商业银行及其分支机构自取得营业执照之日起无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的，由国务院银行业监督管理机构吊销其经营许可证，并予以公告。第24条：商业银行有下列变更事项之一的，应当经国务院银行业监督管理机构批准：（一）变更名称；（二）变更注册资本；（三）变更总行或者分支行所在地；（四）调整业务范围；（五）变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东；（六）修改章程；（七）国务院银行业监督管理机构规定的其他变更事项。第25条：商业银行的分立、合并，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。第28条：任何单位和个人购买商业银行股份总额5%以上的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准。第50条：商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。第62条：国务院银行业监督管理机构有权依照本法第3章、第4章、第5章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。第65条：接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。第66条：接管自接管决定实施之日起开始。自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。第67条：接管期限届满，国务院银行业监督管理机构可以决定延期，但接管期限最长不得超过2年。第69条：商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。第70条：商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。第71条：商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。

正是在这种高度行政化的监管制度供给之下，我国银行业长期缺乏有效的市场竞争和优胜劣汰机制，国有银行长期处于绝对垄断地位（如表3所示）。这不仅导致金融监管被监管对象俘获，减损金融监管的独立性，滋生监管寻租和监管腐败，而且金融机构的国家垄断将加剧社会金融风险向国家的集中转嫁，增大系统性风险爆发的压力。

（数据来源：银监会网站，2013年11月15日访问。）

另外，我国各级金融监管机构颁发的“红头文件”是金融监管制度供给的重要内容。依照《立法法》的规定，金融监管机构“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章” 《中华人民共和国立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”

，这就使得我国的金融监管机构不仅是金融监管制度的执行者，还是金融监管制度的供给者，不仅拥有金融监管的行政权力，还拥有金融监管的立法权力。金融监管机构颁布的“红头文件”不仅在数量上占金融监管制度供给的绝大部分据笔者在“北大法宝”的不完全统计，我国金融监管法律法规总计约2万余部，其中由全国人大及其常委会通过的法律不足20部，国务院通过的行政法规不足200部，其余均为“一行三会”和地方金融监管部门的各种规章。

， 成为实践中金融活动和金融业务开展的具体指引规范，而且，在近年来日益增多的金融监管机构被诉行政案件中，这些“红头文件”往往变身为监管机构自辩免责的“挡箭牌”和“护身符”如在2002年郑百文公司原独立董事陆家豪诉证监会一案中，证监会以自己颁布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》作为抗辩理由；在2011年正德人寿诉保监会一案中，保监会以自己颁布的《中国保险监督管理委员会行政许可实施办法》作为抗辩依据；在2013年李滨诉保监会一案中，保监会以自己颁发的《保险公司管理规定》作为抗辩依据。

， 使金融监管机构的行政权力超然于司法监管之外。

三、优化我国金融监管制度供给的政策建议

中国金融监管制度供给过剩是一个常态问题，其根源在于我国政府主导型的强制性制度变迁模式[13]。解决该问题的根本方法在于促使金融监管由行政化监管向市场化监管转变，同时在金融监管中引入成本收益分析的理念和问责机制，合理处理金融创新和金融监管的关系。

（一）金融监管由行政化监管向市场化监管转变

解决金融监管供给过剩的问题，第一要义在于推动金融监管由行政化监管向市场化监管转变，采用需求导向型而非政府主导型的金融监管制度供给模式，实现适当监管的目标。具体而言，首先应提高金融监管部门的独立性，逐步降低政治性因素对金融监管机构的影响，排除其他部门的干扰，让监管制度的投放更多地是因为金融市场的需要而非政治的需要。减少对金融机构微观业务的干预，逐步将合规监管转变为风险监管。同时，推动中国商业银行的产权改革，在商业银行中建立完善的公司治理机构，让商业银行直接面向市场运作，而非在制度保护的羽翼下发展。进一步而言，要逐步改变对金融机构制度供给过多而对投资者和债权人制度供给过少的情况，加大对投资者和债权人的保护力度，减少对国有商业银行的“父爱式”保护，防止国有商业银行等既得利益集团对制度供给的不当要求。

同时，可积极扩大对外开放，以国际金融市场的创新力量和竞争水平倒逼我国金融监管水平的进步，荡涤因种种原因而存在的供给过剩的金融监管制度。由于一直以来我国对国际先进金融监管制度的借鉴多出于政府金融监管的需要，这种自上而下的引入模式导致移植的某些监管制度并不完全符合我国金融市场发展的现状，造成某些制度并未发挥其效用，甚至对金融市场的发展造成阻碍。但扩大对外开放、引入国外金融资本则不同，由于我国金融机构创新度和竞争力较低，面对外资的涌入而监管机构又需要公平保护的现实，金融机构出于生存的压力会不断着力提升创新度和竞争力，同时促进监管效率的提高和制度的优化。

（二）引入金融监管的成本收益理念和问责机制

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒认为，金融体系的安全性与稳定性是金融监管的核心，效率性是金融监管的生命，金融监管的关键在于从稳定性、效率性和公平性这三个目标之间寻求平衡[14]。效率性在金融监管中的价值和作用不容忽视，金融监管成本的存在决定了金融监管机构的权力不能无限制地行使，而必须限定在一定范围之内[15]。因而解决监管制度供给过剩问题的重要途径之一即在于：分析金融监管的成本和收益，采取措施降低金融监管的成本金融监管的成本是指金融监管部门为了实施有效监管，对监管工作从组织、运行、实施所做的必要投入，由于金融监管而使金融业在遵循监管方面的投入，以及业务发展和金融创新方面受到一定程度的限制而产生的损失。，提高金融监管的效率。这样的安排有利于促进金融监管机构在成本效益理念的制约下，更多地将监管资源投放到金融监管的领域，而不再过度干涉金融机构的具体业务。

同时，应着力强化金融监管的问责机制，使监管者的权力行使保持理性。通过加大权力寻租者的寻租成本，使得因权力寻租所受处罚和发现概率的乘积远大于租金收入，从而减少权力寻租。此外，在监管部门引入绩效考评机制，将成本收益的评价结果作为衡量监管制度好坏的标准，以此遏制金融监管机构的粗放型制度供给，使得其在进行制度供给时不得不考虑制度供给的成本和收益，减少无效益的制度供给模式，及时清理过时的监管制度。

（三）合理处理金融创新与金融监管的关系

金融创新是指金融机构通过对各种要素的重新组合来释放新的金融功能的过程，早期金融创新的目的在于突破监管，现代金融创新，除此之外，亦含有降低风险、增加收益的内涵 [16]。但目前，由于我国经济发展水平较低以及一直以来对金融机构的过度保护，使得我国的金融创新尚处于较低水平，基本属于对成本、风险、收益等金融市场竞争要素没有进行细致测算的模仿型创新。根据我国现实情形来看，在相当长的一段时间内，对金融机构的政治约束与激励仍大于经济约束与激励，这决定了我国必须根据国情建立自己的金融创新与金融监管机制[17]，亦意味着简单地引入外国制度将很难起到应有的作用。

就金融市场和金融创新的关系而言，根本上应放松对金融市场的监管，通过金融创新和风险市场化配置来充分发挥市场在监管中的作用，形成市场化监管。短期内应通过金融工具和金融业务的创新，大胆培育国内风险配置市场，着力运用市场的力量弥补现有监管体制的不足。只有通过金融创新引发需求型监管导向机制，才能形成合理的金融监管机制，缓解甚至避免金融监管制度供给过剩的局面，与此同时，通过合理的金融监管警惕创新过度引发金融危机。

结 语

金融在经济发展中起着关键的作用，这在经济学文献中已基本成为共识[18]。“金融监管是保证金融市场安全和稳定的重要手段”亦早已深入人心。但在进行金融监管的过程中，不能因为过度强调金融监管的重要性而设置大量的、不必要的监管制度，对于因为保护某些特殊利益集团而设置的监管制度，应随着监管市场化的实现而慢慢废除，同时应当及时清理

因时过境迁而失去作用的金融监管制度。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已体现出推动金融监管模式由行政化监管向市场化监管的改革意向。该决定明确提出了多项有利于提高金融监管效率、缓解金融监管制度供给过剩的建议，如“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”、“大幅减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”、“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”、“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方监管职责和风险处置责任”等。由此可见，优化金融监管制度、提高金融监管效率和缓解金融监管制度供给过剩，将成为我国当前和今后一段时期内金融工作的重要内容。ML

参考文献：

[1] 钱弘道.法律的经济分析工具[J].法学研究，2004，（4）：135-147.

[2] 罗伯特·考特，托马斯·尤伦.法和经济学[M].6版.史晋川，等，译.上海：三联书店，2012： 28-30.

[3] 史晋川.法经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：321-322.

[4] 王煜宇.农村金融法律制度改革与创新：基于法经济学的分析范式[M].北京：法律出版社，2012：080-102.

[5] 罗宾·保罗·马洛伊.法律和市场经济——法律经济学价值的重新诠释[M].钱弘道，朱素梅，译.北京：法律出版社，2005：147.

[6] 查理德·波斯纳.法理学问题[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002：444.

[7] 曲振涛.法经济学[M].北京：中国发展出版社，2005：56.

[8] Georgios E. Chortareas，Claudia Girardone，Alexia Ventouri. Bank Supervision Regulation and Efficieny： Evidence from the European Union[J].Journal of Financial Stablity，2012，8（4）：292-302.

[9] Fotios Pasiouras， Sailesh Tanna，Constantin Zopounidis.The Impact of Banking Regulations on Banks Cost and Profit Efficiency：Cross-Country Evidence[J].International Review of Financial Analysis，2009，18（5）： 294-302.

[10] 王兵，胡炳志.论有效金融监管[J].经济评论，2003，（4）：111.

[11] 李金泽.商业银行授信的法律规制研究——兼论《中华人民共和国商业银行法》有关规定的局限性及完善[J].法商研究，2008，（2）：106-115.

[12] 李成，刘相友，刘毅.基于供求理论的金融监管强度边界及制度均衡解析[J].当代经济科学，2009，31（6）：77-78.

[13] 江曙霞，等.中国金融制度供给[M].北京：中国金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明确权责边界为主线推进金融监管体系改革[N].中国经济时报，2013-06-18（05）.

[16] 尹龙.金融创新理论的发展与金融监管体制演进[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.对后危机时代金融监管体制创新的检讨与反思：分立与统一的视角[J].现代法学，2013，35（5）：84.

[18] 江春，许立成.金融监管与金融发展：理论框架与实证检验[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文责任编辑：邵 海

就金融市场和金融创新的关系而言，根本上应放松对金融市场的监管，通过金融创新和风险市场化配置来充分发挥市场在监管中的作用，形成市场化监管。短期内应通过金融工具和金融业务的创新，大胆培育国内风险配置市场，着力运用市场的力量弥补现有监管体制的不足。只有通过金融创新引发需求型监管导向机制，才能形成合理的金融监管机制，缓解甚至避免金融监管制度供给过剩的局面，与此同时，通过合理的金融监管警惕创新过度引发金融危机。

结 语

金融在经济发展中起着关键的作用，这在经济学文献中已基本成为共识[18]。“金融监管是保证金融市场安全和稳定的重要手段”亦早已深入人心。但在进行金融监管的过程中，不能因为过度强调金融监管的重要性而设置大量的、不必要的监管制度，对于因为保护某些特殊利益集团而设置的监管制度，应随着监管市场化的实现而慢慢废除，同时应当及时清理

因时过境迁而失去作用的金融监管制度。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已体现出推动金融监管模式由行政化监管向市场化监管的改革意向。该决定明确提出了多项有利于提高金融监管效率、缓解金融监管制度供给过剩的建议，如“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”、“大幅减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”、“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”、“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方监管职责和风险处置责任”等。由此可见，优化金融监管制度、提高金融监管效率和缓解金融监管制度供给过剩，将成为我国当前和今后一段时期内金融工作的重要内容。ML

参考文献：

[1] 钱弘道.法律的经济分析工具[J].法学研究，2004，（4）：135-147.

[2] 罗伯特·考特，托马斯·尤伦.法和经济学[M].6版.史晋川，等，译.上海：三联书店，2012： 28-30.

[3] 史晋川.法经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：321-322.

[4] 王煜宇.农村金融法律制度改革与创新：基于法经济学的分析范式[M].北京：法律出版社，2012：080-102.

[5] 罗宾·保罗·马洛伊.法律和市场经济——法律经济学价值的重新诠释[M].钱弘道，朱素梅，译.北京：法律出版社，2005：147.

[6] 查理德·波斯纳.法理学问题[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002：444.

[7] 曲振涛.法经济学[M].北京：中国发展出版社，2005：56.

[8] Georgios E. Chortareas，Claudia Girardone，Alexia Ventouri. Bank Supervision Regulation and Efficieny： Evidence from the European Union[J].Journal of Financial Stablity，2012，8（4）：292-302.

[9] Fotios Pasiouras， Sailesh Tanna，Constantin Zopounidis.The Impact of Banking Regulations on Banks Cost and Profit Efficiency：Cross-Country Evidence[J].International Review of Financial Analysis，2009，18（5）： 294-302.

[10] 王兵，胡炳志.论有效金融监管[J].经济评论，2003，（4）：111.

[11] 李金泽.商业银行授信的法律规制研究——兼论《中华人民共和国商业银行法》有关规定的局限性及完善[J].法商研究，2008，（2）：106-115.

[12] 李成，刘相友，刘毅.基于供求理论的金融监管强度边界及制度均衡解析[J].当代经济科学，2009，31（6）：77-78.

[13] 江曙霞，等.中国金融制度供给[M].北京：中国金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明确权责边界为主线推进金融监管体系改革[N].中国经济时报，2013-06-18（05）.

[16] 尹龙.金融创新理论的发展与金融监管体制演进[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.对后危机时代金融监管体制创新的检讨与反思：分立与统一的视角[J].现代法学，2013，35（5）：84.

[18] 江春，许立成.金融监管与金融发展：理论框架与实证检验[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文责任编辑：邵 海

就金融市场和金融创新的关系而言，根本上应放松对金融市场的监管，通过金融创新和风险市场化配置来充分发挥市场在监管中的作用，形成市场化监管。短期内应通过金融工具和金融业务的创新，大胆培育国内风险配置市场，着力运用市场的力量弥补现有监管体制的不足。只有通过金融创新引发需求型监管导向机制，才能形成合理的金融监管机制，缓解甚至避免金融监管制度供给过剩的局面，与此同时，通过合理的金融监管警惕创新过度引发金融危机。

结 语

金融在经济发展中起着关键的作用，这在经济学文献中已基本成为共识[18]。“金融监管是保证金融市场安全和稳定的重要手段”亦早已深入人心。但在进行金融监管的过程中，不能因为过度强调金融监管的重要性而设置大量的、不必要的监管制度，对于因为保护某些特殊利益集团而设置的监管制度，应随着监管市场化的实现而慢慢废除，同时应当及时清理

因时过境迁而失去作用的金融监管制度。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已体现出推动金融监管模式由行政化监管向市场化监管的改革意向。该决定明确提出了多项有利于提高金融监管效率、缓解金融监管制度供给过剩的建议，如“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”、“大幅减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”、“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”、“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方监管职责和风险处置责任”等。由此可见，优化金融监管制度、提高金融监管效率和缓解金融监管制度供给过剩，将成为我国当前和今后一段时期内金融工作的重要内容。ML

参考文献：

[1] 钱弘道.法律的经济分析工具[J].法学研究，2004，（4）：135-147.

[2] 罗伯特·考特，托马斯·尤伦.法和经济学[M].6版.史晋川，等，译.上海：三联书店，2012： 28-30.

[3] 史晋川.法经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：321-322.

[4] 王煜宇.农村金融法律制度改革与创新：基于法经济学的分析范式[M].北京：法律出版社，2012：080-102.

[5] 罗宾·保罗·马洛伊.法律和市场经济——法律经济学价值的重新诠释[M].钱弘道，朱素梅，译.北京：法律出版社，2005：147.

[6] 查理德·波斯纳.法理学问题[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002：444.

[7] 曲振涛.法经济学[M].北京：中国发展出版社，2005：56.

[8] Georgios E. Chortareas，Claudia Girardone，Alexia Ventouri. Bank Supervision Regulation and Efficieny： Evidence from the European Union[J].Journal of Financial Stablity，2012，8（4）：292-302.

[9] Fotios Pasiouras， Sailesh Tanna，Constantin Zopounidis.The Impact of Banking Regulations on Banks Cost and Profit Efficiency：Cross-Country Evidence[J].International Review of Financial Analysis，2009，18（5）： 294-302.

[10] 王兵，胡炳志.论有效金融监管[J].经济评论，2003，（4）：111.

[11] 李金泽.商业银行授信的法律规制研究——兼论《中华人民共和国商业银行法》有关规定的局限性及完善[J].法商研究，2008，（2）：106-115.

[12] 李成，刘相友，刘毅.基于供求理论的金融监管强度边界及制度均衡解析[J].当代经济科学，2009，31（6）：77-78.

[13] 江曙霞，等.中国金融制度供给[M].北京：中国金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明确权责边界为主线推进金融监管体系改革[N].中国经济时报，2013-06-18（05）.

[16] 尹龙.金融创新理论的发展与金融监管体制演进[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.对后危机时代金融监管体制创新的检讨与反思：分立与统一的视角[J].现代法学，2013，35（5）：84.

[18] 江春，许立成.金融监管与金融发展：理论框架与实证检验[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文责任编辑：邵 海