加强天津市城乡社区协商民主建设对策研究

康之国

党的十八大和十八届三中全会作出了健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署。2015年7月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，明确指出城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。加强城乡社区协商民主建设，是贯彻落实中央有关精神，特别是贯彻落实《关于加强城乡社区协商的意见》中的有关规定的必然要求。

一、加强天津市城乡社区协商民主建设的意义

1.加强天津市城乡社区协商民主建设，有利于畅通基层民主渠道，扩大基层群众有序参与。通过加强我市城乡社区协商民主建设，可以促进村（居）民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识，为扩大基层民主提供坚实的基础。在社区村（居）民自治过程中，通过构建利益平台，使村（居）民利益社区化。要让城乡社区村（居）民在一次又一次的讨论、沟通、协商等活动的参与中，真正树立起社区事务即是我的事务的理念。

2.加强天津市城乡社区协商民主建设，有利于广纳群言、广集民智，提高基层决策的民主化、科学化水平。民主化、科学化决策，需要决策者做到充分的调查研究，深入了解民情，使决策充分反映群众的意愿。加强我市城乡社区协商民主建设，有利于充分发扬民主，广泛征求各方群众的意见。在城乡社区事务决策过程中，通过社区的协商民主讨论，让群众充分发表意见和建议，把矛盾化解在表决前。避免在社区事务表决程序中因议事协商不够，而出现矛盾和意见，甚至导致决策事项不科学、不民主现象的发生。通过社区的协商民主讨论，最大限度取得一致性，让决策方案被大多数群众所接受，提高对整个社区问题协商的公平、公正性。

3.加强天津市城乡社区协商民主建设，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。当前，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，经济社会发生深刻变化，利益主体日益多元，利益诉求更加多样。城乡社区是社会的基本单元，加强我市城乡社区协商民主建设，有利于解决群众的实际困难和问题，在群众工作和矛盾化解中发挥巨大作用。協商民主是使矛盾主体将对抗变为对话的重要手段。通过充分发挥引导作用，当矛盾产生后，利用多种协商形式，将矛盾双方聚在一起，让他们平等对话，畅所欲言，并协调纠正双方的价值偏好，通过理智交流寻求解决问题的方案，把对立关系通过对话来化解。

4.加强天津市城乡社区协商民主建设，有利于在基层群众中形成共识，汇聚力量，为加快天津美丽社区建设提供保障。中共天津市委十届三次全会讨论审议了《美丽天津建设纲要》，并作出加快建设美丽天津的决定。按照《美丽天津建设纲要》要求，天津市制定了《建设美丽社区实施方案》：通过美丽社区建设，到2020年天津社区建设整体水平走在全国前列。为把天津市社区建设成管理有序、服务完善、生态宜居、平安文明、人际和谐、持续发展的社会生活共同体，需要各社区将美丽社区创建中的大小事项纳入居民自治范畴，广泛调动居民参与协商。因此，只有加强城乡社区协商民主建设，广泛调动居民参与的积极性，才能增强社区的凝聚力，为加快建设美丽社区提供保障。

二、天津市开展城乡社区协商民主建设的基本情况

1.城乡社区协商制度机制逐渐建立起来。天津市部分区已经出台了加强城乡社区协商民主的实施意见或通知，如宝坻区出台了《关于推行农村基层协商民主制度的意见》（2013年）和《关于进一步完善村级重大事务“六步决策法”的通知》（2013年），和平区出台了《关于推进社区协商民主“三会四形五重点、六支队伍为骨干”工作法的实施意见（试行）》（2015年）等。各地通过完善基层群众自治机制、规范议事规则和民主协商程序，普遍建立了基层政府及其派出机关、自治组织、城乡居民的沟通协调机制，建立了村（居）民会议、村（居）民代表会议、社区协商议事会等议事制度，探索建立了群众参与利益调处机制、社区社会组织内部治理机制等。

2.城乡社区协商形式广泛多样、协商内容不断丰富。近年来，天津市各区普遍建立以村（居）民会议和村（居）民代表会议为主要载体的民主决策组织，不少涉及村（居）民利益的重大事项，基本由村（居）民参与讨论决定。各地开展的城乡社区协商内容不断丰富，协商范围不断拓展。协商内容围绕生产生活中涉及城乡村（居）民利益的公共事务、公益事业、迫切需要解决的实际困难和问题、矛盾纠纷的化解事项等，开展协商活动。

3.城乡社区协商议事模式各具特色。宝坻区为了加强协商民主建设，将协商民主纳入“六步决策法”程序之中，以村级民主协商议事会为主要形式，根据协商内容，采取入户走访、对话恳谈等辅助方式。和平区在探索社区协商民主建设过程中，形成了社区协商民主“三会四形五重点、六支队伍为骨干”工作法。以社区成员代表大会、社区议事协商委员会和社区居民委员会为基础，以对话形式协商、共建形式协商、联动形式协商和开放形式协商为载体，积极探索社区协商民主建设。河西区结合区情实际，在社区开展“兩评三会一公开”实践活动，做到了决策民主、重点公开、程序规范、群众满意，对加强基层工作和维护社会稳定进行了积极探索。津南区根据村（居）实际，通过举行“说事恳谈会”“民主听证会”“民主议政日”等形式，加强干部和群众面对面沟通交流，进一步拓宽民情民意的反映渠道。在滨海新区部分社区推行的“五步工作法”中，第一步就是“民主协商法”，即社区干部通过对社区走访，面对面与群众交流，了解他们的困难、想法、意愿，激活大家投入社区创建的热情，使协商民主随时随处都能够体现出来。

三、天津市城乡社区协商民主建设存在的主要问题

1.缺乏顶层设计和统一的城乡社区协商规章制度。天津市各地城乡社区在开展协商民主建设方面，虽然取得了一定的成绩，但仍处于碎片化、以自发性为主的状态，使得城乡社区协商民主发展的定位和目标不够清晰。有些地方的协商民主组织在一定程度上变成了村（居）委会贯彻自身意志的桥梁，缺乏制度化的保障。

2.协商主体的作用尚需进一步发挥。一是协商主体对社区协商民主重要性认识不到位。一些乡镇（街道）、行政村（社区）党组织、村（居）民委员会等对协商民主工作存在认知上偏差和重视不够的问题。二是协商主体单一。在已经开展城乡社区协商民主活动的地区，驻社区（村）单位、社区社会组织、物业服务企业、非户籍居民代表、第三方机构等很少成为协商主体。

3.协商内容碎片化，协商效果欠佳。一是协商议题范围不确定，通常议题都是在遇到具体问题时临时确定；二是有选择性的协商，一些乡镇（街道）、行政村（社区）在协商民主活动中，对于涉及群众切身利益的公共事务避重就轻，或有选择性的协商；三是協商流于形式，协商结果不被采纳或没有得到有效运用，失去了解决现实问题的功效，导致群众不满甚至上访。

4.协商程序不规范，协商平台需进一步拓展。天津市城乡社区协商较为普遍地存在协商程序不完善的问题。如协商的议题和参与协商的主体由个别人来决定，一些村（社区）没有将初步协商的结果或实施方案通过村（居）务公开栏等社交平台予以公开，广泛听取参与协商的各类主体的意见和建议等。

四、加强天津市城乡社区协商民主建设的对策建议

1.抓好顶层设计，制定加强天津市城鄉社区协商民主建设的规章制度。为了贯彻落实《关于加强城乡社区协商的意见》精神，建议尽快出台关于加强城乡社区协商的实施意见。应明确天津市城乡社区协商的主要任务，强化城乡社区协商保障措施。建议根据天津市的具体情况，确定到2020年实现的总体目标：在全市普遍建立协商主体多元、内容丰富、形式多样、程序规范、制度健全、成效显著的具有天津特色的城乡社区协商新局面。

2.积极发挥协商主体的重要作用。开展城乡社区协商工作，首先需要明确“谁来议事”的问题。因此，一是要加强协商主体对社区协商民主重要性的认知。要通过政策引导、媒体宣传等多种形式，加强乡镇（街道）、行政村（社区）党组织、村（居）民委员会等对开展城乡社区协商工作的重视，消除其认知上的偏差，促进协商民主活动有效开展。二是要明确城乡社区协商主体，使社区协商主体多元化。城乡社区协商主体不仅要包括乡镇（街道）、行政村（社区）党组织、村（居）民委员会、业主委员会、农村集体经济组织等，而且也应包括驻村（社区）单位、社区社会组织、农民合作组织及其他利益相关方。

3.细化协商内容，用好协商结果。天津市在开展城乡社区协商时，要细化协商内容，充分用好协商结果。首先要建立协商事项目录，制定相应的协商议题范围。其次要细化协商内容，避免出现选择性的协商现象。再次要建立健全协商成果公开、采纳、落实机制，确保协商成果得到有效运用和落实。协商成果涉及群众矛盾纠纷的，由村（社区）党组织、村（居）民委员会负责做好相关化解调处工作，必要时由乡镇（街道）协调有关部门给予支持。

4.进一步规范协商程序，创新协商平台。对需要城乡社区协商解决的事项，应研究确定协商的议题和参与协商的各类主体；村（居）民委员会要将初步实施方案通过村（居）务公开栏等予以公开，广泛听取参与主体的意见和建议。在协商平台建设方面，一是强化已有的协商平台，如村（居）民议事会、理事会、联席会、对话会、恳谈会；二是以“互联网+”建立广泛的协商平台。将互联网与协商主体协调联动，开辟社情民意网络征集渠道，运用现代化手段开展网上协商、线上协商等。

作者系中共天津市委党校、天津行政学院科研处副处长、教授

责任编辑：朱 健