浙江特色小镇建设的基本经验及其对南京市栖霞区的启示

刘爽 顾楚均

[摘 要]习近平总书记指出，抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都有重要意义。浙江省特色小镇建设走在全国前列，本文对该省特色小镇建设过程中一些好的做法和经验进行了概括，试图对发展水平相近的江苏地区建设特色小镇以启发和借鉴，最后以南京市栖霞区为例提出了若干政策建议。

[关键词]特色小镇；城镇化；浙江；南京市栖霞区

[中图分类号]F292[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-108-05

一、特色小镇建设的理论基础和现实需要

随着城市化和网络智能技术的迅速发展，产业分工和竞争开辟了新空间，各种经济要素可以不依赖传统区位空间而形成“特色文化中心”，这是特色小镇能够广泛崛起的理论基础。[1]第一，特色小镇是城镇化中后期区域发展新模式。区域经济“增长极”理论及生产力布局理论强调，在进行生产力分配的过程中，要处理好集聚和分散的关系，在生产要素集聚到一定的程度后，要合理分散，找到一个最佳的分配点。[2]美国城市地理学家诺瑟姆研究发现，当城镇化率处于30%-70%之间，资源由农村向城市高度集聚，城市人口快速增加，城市规模扩大、数量增多，工业在区域经济和社会生活中占主导地位；当城镇化率大于70%，城乡之间的资源互动更加紧密，在资源向城市流动的同时，居住和部分产业功能反向流向郊区，新兴产业蓬勃兴起，城市人口增长速度下降。[3]发达国家的一些城市在进入这一阶段后出现了格林尼治小镇、达沃斯小镇等以现代服务业和知识经济为主的特色小镇。当前，我国城镇化率正在快速增长，江苏、浙江等地正处于城镇化中期向后期推进的阶段，以人口、产业、文化等资源高度集聚的“特色小镇”开始成为区域产业集聚和经济发展的新模式。第二，特色小镇是我国新型城镇化建设的示范样本。改革开放以来，我国城镇化建设取得了显著成效，城镇化发展迅速、城镇规模不断扩大。但在取得显著成效的同时，城镇化发展推进中也暴露出诸多问题。如以房地产开发为拉动的大规模“造城运动”之后，全国多地出现大量配套欠缺、无人居住的“空城”，同时，随着农村大量人口涌入城市，城市用地紧张，房价不断上涨，城市生态环境、水资源遭到破坏，城市人口激增与城市综合承载能力的矛盾不断加剧。[4]近年来，随着从国家到地方新型城镇化的稳步推进，推动城乡一体化和新型城镇化的理念也发生变化，相较于过去的“造城运动”，新型城镇化更加突出“人”的需求，更加关注宜居、宜业、宜游，融合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，突出产业、生态、文化高度融合的特色小镇成为我国践行新型城镇化、突出“以人为本”的示范性样本。

二、浙江省建设特色小镇的基本经验

浙江省特色小镇建设走在全国前列，以梦想小镇、云栖小镇等为代表的一批特色小镇发展势头迅猛，催生出一系列新经济业态、新商业模式、新就业机会，成为浙江经济转型升级的新亮点。浙江在打造特色小镇时主要的做法有四个方面。第一，注重规划引领。特色小镇具有产业特色明显、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加等特点，其规划建设着眼于呈现并放大这些特点。在规划编制上，坚持一次规划、分步实施，建设面积3平方公里左右，建设用地面积1平方公里左右。[5]在功能融合上，浙江强调“三生融合”概念，即生产、生活、生态相融合，推动产业、文化、旅游协同发展，要求所有特色小镇建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇按照5A级景区标准建设。第二，注重市场引导。特色小镇建设中，需要明确政府行为和市场机制的边界。稀缺资源运用于最具需求之处才能取得优化全局的积极效果，但政府配置资源必须通过市场机制去激励和带动民间企业，可以“四两拨千斤”，但不能“越俎代庖”。[6]浙江在特色小镇建设中强调政府引导、企业主体、市场化运作。管委会委托行业领军企业和专業孵化机构开展产业链招商，行业领袖、技术专家、企业高管、中小创业者在产业链不同环节扮演好各自角色，构建“共生共荣”的生态圈层。加强知识产权保护，推进区域品牌建设，在全国率先实施《网络知识产权保护管理办法》，通过引进世界专利数据库等技术手段，强化政府监管和第三方平台运用，形成了尊重知识、保护创新的市场环境。第三，注重创新驱动。特色小镇规划建设的根本，就是实现产业发展从资源要素驱动向创新发展驱动转变。浙江的特色小镇一方面引进多元创新力量，首批37个省级特色小镇着重引进高校系、浙商系、阿里系、海归系4大类创业创新人才近万人、创业团队1900多个，为小镇注入了多元化的创新理念。另一方面突出创新源头建设，一批特色小镇分别与中科院、中国工程院、清华大学、北京大学等机构建立协调创新机制，推动科技成果转化。第四，注重服务升级。在小镇里营造良好的创业创新生态，离不开精准优质的服务。为此，浙江提出“我负责雨露阳光、你负责茁壮成长”的理念，主动放下身段，重点解决人才、企业在项目审批、资金筹措、资源配置等方面遇到的问题。在服务企业上，浙江各地都为小镇企业提供工商注册、项目申报、税务法务等一站式管家服务，为初创企业提供“创业苗圃+孵化器+加速器”的接力式孵化链条。

一是新型载体建设突出产城融合。随着工业经济向服务经济转型的加速转变，单一功能的开发區及产业园区已经无法适应新兴产业发展的需求，迫切需要向更加紧凑、更加绿色、更加多元的复合型园区转型。特色小镇正是这种新型园区的代表之一，其概念最早来源于19世纪末英国的“小城镇”，此后被欧美许多发达国家创新运用，通过人口的定向集聚和资源的重新配置，解决了因地理条件差异带来的发展瓶颈问题，在扩大就业、疏解中心城市人口、平衡区域经济发展及保护环境等方面，发挥了难以代替的积极作用。浙江利用其民营经济、山水城市、历史人文等优势，创建了一批特色小镇，构建出了更加宜居的工作生活空间。如玉皇山南基金小镇在建设中借鉴“微城市”理念，打造出适合金融从业人员的高端办公环境和“慢生活社区”，不仅吸引来大批金融机构，一批知名文化人士也前来定居。

二是特色产业壮大聚焦化散为整。过去，浙江得益于“块状经济”模式，特色产业得以集聚并快速发展。面对产业转型升级的新形势，以传统加工业与中小企业众多为特色的“块状经济”面临着严峻的挑战，企业创新资源不足、生产效率不高、协调合作不畅、同质化竞争严重等弊端不断显现，日益陷入“低端制造+低端服务”的“低端价值链”发展模式。特色小镇正是破解高端要素聚合度不够的重要抓手，围绕龙头项目及产业链高效整合区域内分散的产业资源，化散为整，顺应产业生态的进化规律。如台州市路桥区，此前集聚了汽摩整车及零部件、机电、塑料等一批低端、分散、不成体系的传统产业。沃尔沃小镇在此基础上，以吉利V汽车项目落户为契机，展开产业链布局，广泛吸纳本地资源和产能，重点打造汽车整车、汽车零部件、汽车产品创意研发与设计、汽车主题旅游等特色产业，可达到产值500亿元、税收20多亿元的规模。

三是提高产出效益侧重宽进严定。特色小镇的建设作为推进供给侧结构性改革的关键一步，要求政府经济管理方式作出重大调整。为提升特色小镇的产出效益，浙江以“宽进严定”为导向，形成一套行之有效的建设模式。“宽进”是对符合发展趋势，有完成考核指标可能的小镇，适当放宽准入条件；“严定”是既奖优又罚劣，为入围名单的小镇加一道“紧箍咒”，保证其能长期有效运转。具体来看“宽进严定”体现在三个方面：第一，创建审查与动态考核相结合，各地按相关要求自主申报，省发改委等部门择优选入创建名单，未列入名单的遴选形成培育名单，完成10亿元有效投资的小镇优先列入创建名单，未完成建设进度、不符合特色小镇建设理念的次年进行降格或退出培育名单，形成“落后者出、优胜者进”的竞争机制；第二，约束要求与导向要求相结合，为实现特色小镇建设的战略意图，浙江设定了一系列约束要求与导向要求，包括建期内小镇总投资须达到50亿元以上（信息经济、金融、历史经典产业等适当放宽为30亿元以上），特色产业投资占比不低于70%等；第三，事后结算与考核追惩相结合，如期完成年度目标任务的小镇按实际使用建设用地指标的50%給予配套奖励，验收合格的小镇新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政，3年内未达到规划目标任务加倍倒扣省奖励的用地指标。

四是优化制度供给发挥改革动力。特色小镇是改革创新的产物，也是承接、推进改革的平台。浙江省明确特色小镇的定位是综合改革试验区——凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报，凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施，凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破。如跨境贸易领域，杭州作为国家级跨境电子商务综合试验区，把下城区跨贸小镇当作核心平台来打造，整合资源力度之大全国罕见，该小镇打造的“浙江电子口岸”将浙江省大通关公共服务平台、国家交通运输物流公共信息平台、义乌市场采购贸易联网信息平台等5大平台资源集于一身、整体落户，可为跨境园内的进出口企业提供政务申报、业务咨询以及口岸业务代办等综合服务，打通了跨境电商“关、检、汇、税、商、物、融”之间的信息壁垒，在全国率先解决了跨境电商出口面临的难以快速通关、无法规范结汇、不能顺利退税三大难题。另外，在小镇旅游功能的叠加上，浙江也对相关部门的职能进行了“定制”，为保证各小镇都能按照预期建成景区标准，浙江省发改委和省旅游局等部门联合行动、深度介入，指导特色小镇概念性规划编制，协调相关市县区对口下属部门在专项资金安排、旅游线路规划、品牌形象打造、旅游特色挖掘等方面予以具体帮扶，让各特色小镇在创建景区的过程中少走弯路。

三、南京市栖霞区推进特色小镇建设的若干政策建议

围绕特色小镇建设，江苏省、南京市分别出台了相关意见，南京市栖霞区高度重视特色小鎮建设，坚持因地制宜、突出特色、企业主体、政府引导，充分挖掘区域内现有历史、人文和创新资源，明确小镇重点发展的产业定位，着力建设符合栖霞需要、突出栖霞特色、带动栖霞发展的特色小镇。目前，栖霞山禅意小镇和紫东创意小镇入围市级特色小镇创建计划，燕子矶乐派小镇、八卦洲服贸小镇、仙林颐养小镇、桦墅科创小镇纳入区级计划，各项工作正在紧锣密鼓地推进中。第一，明确总体思路。特色小镇建设，是在经济下行压力加大的新常态背景下，破解发展难题的有力抓手，与新型城镇化一脉相承，是城市迈上集约化、品质化、特色化发展的有效途径。特色小镇建设是供给侧结构性改革的重要内容，南京市栖霞区将其纳入“十三五”规划体系，写进区党代会报告，从顶层设计凸显其重要性，着力打造栖霞经济增长的新引擎、创业创新的新载体、产业转型的新平台、城市化建设的新动能。第二，突出区域特色。特色小镇，灵魂就在于“特”。南京市栖霞区深入挖掘区域内特有的人文底蕴和产业特色。如栖霞山禅意小镇突出栖霞古寺、金刚阁、圆通禅院、三论宗文化园、佛学院等佛教区域与历史文化遗产，定位于非物质文化遗产的传承与发扬（金陵折扇、南京金箔），以旅游服务业、特色文化产业、商贸服务、演艺服务、度假产业为主导产业，融合产业、文化、旅游、社区，统筹生产、生活、生态；燕子矶乐派小镇依托千年古镇和“金陵四十八景”中的“燕矶夕照”、“永济江流”等六景，突出“江、山、矶、寺、镇”特色，定位于集历史文化探秘、山水文化休闲、文创产业集聚等于一体的乐派小镇。第三，坚持市场路径。充分发挥“两只手”作用，一方面坚持市场的决定性作用，按照市场规律建设特色小镇，一方面更好发挥政府作用，从制度供给、市场维护、产业引导等方面做好服务。投资主体方面，由政府统一规划、统一招商，通过PPP、EPC等形式，积极吸引社会资金参与小镇的开发建设。2017年栖霞山、燕子矶、八卦洲、桦墅四个小镇共安排PPP、EPC 项目4个。已经落地的项目中，包含建设项目21个，总投资102.4亿元，当年计划投资18亿元；产业类项目7个，总投资39.9亿元，当年计划投资6.9亿元。

一是注重资源利用，在存量整合中释放乘数效应。从浙江经验看，特色小镇虽然特色各异，但有一点是相通的，就是以整合存量资源为主，不是另起炉灶，而是通过功能的拓展和品牌延伸，实现发展水平和地区形象的蜕变。从南京市栖霞区来看，园区平台和美丽乡村是建设特色小镇的主要存量资源。园区平台方面，现有区级、街道以及大学科技园等各类平台20余个，但各园区之间运作相对独立，尚未形成清晰的产业链条，同时存在重复建设、同质化竞争、配套服务不够完善等问题，核心竞争力还不明显。面对建设特色小镇的契机，不仅要统筹考虑、科学规划，更要推动各个平台共享优势资源、实现互利共生，切实提高产出效益。例如，在马群片区，紫东创意园将咨询策划、创业创新服务等配套资源与马群科技园共享，后者要推动上市企业的商业渠道资源向紫东辐射；在仙林片区，江苏生命科技园、南大科学园、仙林软件园共享基础设施资源，推动人才资源和招商团队交流合作。美丽乡村方面，目前已有西岗桦墅村、龙潭陈店村等6个省、市级美丽乡村示范村，在发展乡村旅游、民宿经济、民俗文化等方面具有较为成熟的资源和条件。在特色小镇建设过程中，应注重将乡村原有的特色要素凸显出来，注入到小镇的产业外延和功能外延中去，实现以产业发展和基础设施建设带动区域经济发展，使特色小镇既是壮大村级集体经济、增加农民收入的新平台，又是优化农村生态环境、挖掘乡村特色文化的新载体。

二是聚焦特色产业，在布局优化中完善生态系统。特色产业的集聚，不仅是空间上的集聚，更重要的是产业生态上的融合，只有形成了链条，才能有效提升产业抗风险能力和竞争力。因此应坚持项目引进和产业链布局“两条腿走路”。在项目引进上，要拓宽招商引资工作范畴，推动招商工作与特色小镇建设有机融合，使各个小镇成为吸引项目落地的“强磁场”。在引进项目时，应按照“选得准、立得住、长得大、撒得开”的标准严格遴选。选得准，即选出能在小镇里快速辐射且特色鲜明的种子项目，从而扣好项目化运作的“第一粒扣子”；立得住，即项目要能在小镇扎根，实现栖霞本土化发展；长得大，即项目成长性要优，具有良好的经济社会文化等综合效益；撒得开，即项目带动性要强，引领相关业态的发展。在产业链布局上，要围绕龙头企业构建生态。特色小镇内的产业，要在短时间内形成链条、壮大规模，就必须依靠龙头企业的引领和布局能力。特别是文化创意、互联网等领域，具有产业链条长、投资活跃度高等特点，是需要关注的重点。此外，龙头企业应做好要素配套，加强纵横联系，通过新建链条、做强链条、补足链条、延伸链条，把产业链的触角延伸到餐饮、文化、旅游等各个行业，从而引领小镇产业优化升级。

三是强化科技支撑，在双创热潮中形成比较优势。目前，南京市栖霞区重点建设的特色小镇主要是文化旅游和商务贸易类小镇，下一阶段应进一步借鉴余杭梦想小镇做法，发挥好仙林大学城科级支撑和人才保障作用，更加关注科技创新类小镇的规划和建设。近几年项目引进力度的加大，各园区资源集聚度越来越高，但竞争力强的科技品牌和拳头产品屈指可数。从国内外的实践经验看，传统园区内的产业集聚到一定程度后，“拥挤成本”和“负外部性”开始产生，一些企业不愿进行研发投入，而倾向于“搭便车”，对市场上新产品只模仿不创新，导致产品结构雷同、低价恶意竞争等问题。同时，在互联网经济的背景下，工业生产开始由大批量、标准化生产方式逐步转化为小批量、定制化的柔性生产方式，这对专业人才的质量和风投资本的可获得性提出了更高的要求。因此，各类创新平台必须通过吸收优势互补的企业和人才进行“积木式创新”，并对政策和资源精准投放配置，创造新的产业虹吸效应。对掌握重要科技资源的高校教授等群体，要引导其在就地创业，特别是要建立高效的科技成果信息反馈机制，第一时间获知高校最新的科技成果，快速匹对相关的上下游企业、投资基金等资源，有针对性的做好牵线搭桥和落地服务；对有创业意向的大学生群体，要努力营造创新创业氛围，将其留在栖霞，特别是要抓住当前创新创业热潮持续升温的窗口期，在特色小镇中为大学生建立专门的众创空间、天使基金等配套，使仙林科技城真正成为大学生创业的首选之地。

四是创新体制机制，在改革实践中深化发展内涵。浙江推进特色小镇建设仅有一年多时间，但进展迅速、成效明显，体制机制的设计起到了关键作用。在借鉴的经验举措的同时，更要创新工作机制，重点要把握好三个方面。在小镇管理上，要坚持市场主导。特色小镇成败的关键在于企业是否有动力，市场是否有热情。小镇建设中政府要找准自己的定位，大胆“放水养鱼”，只做“服务员”，不做“管理员”。如紫东创意小镇，依托较为成熟的园区，建议逐步调整运作机制，将对外合作、管理服务等职能交给专业的公司来承接运营，管委会主要承担要素保障、协调服务等职能，在行政审批、购房补贴、企业员工子女就学等方面予以重点倾斜。在推进机制上，要明确奖惩導向。特色小镇的实践探索需要宽松的政策环境，这就要求建设机制要兼具竞争性和灵活性。对于小镇建设质量的考量要侧重于产业定位清晰度、环境功能符合度、文化功能挖掘度等内涵建设情况，成长性较好的小镇可以适当放宽固定资产投资等硬指标，同时在土地使用、资金扶持上给予倾斜。创建成效不佳的小镇要有明确的退出机制，避免资源闲置浪费。在组织保障上，要做好协同配合。特色小镇建设是一项系统工程，发改、经信、科技等相关政府部门对小镇内的企业创新要密切跟踪，必要时应对内设机构和职能设置进行调整、重组，以适应业态更新升级，促进资源优化集中。

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（责任编辑：辉 龙）