大龄城镇灵活就业人员养老保险参保缴费问题研究

李振星

[摘 要]当前我国人口老龄化现象日益严重，城镇灵活就业人员随着年龄的增长，劳动能力、收入水平等不断下降，对缴纳养老保险的费用压力倍增，迟缴、欠缴、跨年度欠缴现象严重。本文以徐州市丰县为例，通过分析当地大龄城镇灵活就业人员参加养老保险缴费的现状及问题，笔者发现，除养老保险制度和参保者自身问题以外，退休政策、政策性补贴等都影响着大龄城镇灵活就业人员的缴费，而转移接续至城乡居民基本养老保险也非权宜之计，应当从多个方面入手，制定改革对策。

[关键词]大龄；城镇灵活就业；养老保险；缴费问题

[中图分类号]C913.6[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-0070-06

灵活就业人员是指在劳动年龄范围内以非全日制、时性、季节性、弹性工作等多样化形式实现就业或再就业的人员，[1]大致包括自谋职业人员、下岗失业人员、从事个体劳动者等。[2]本文中所提到的“大龄”，来源于《江苏省实施<中华人民共和国就业促进法>办法（江苏省人民政府第53号令）》对就业困难人员认证范围的规定，具体是指女性年龄达到40周岁及以上、男性年龄达到50周岁及以上的人员。随着我国人口老龄化现象日益严重，大龄城镇灵活就业人员的数量也在不断增加，因此，解决好此类人员的养老问题，不仅可以让他们安享晚年，还有有利于社会的和谐稳定。本文以徐州市丰县为例，通过分析当地大龄城镇灵活就业人员参加养老保险缴费的现状及问题，并制定出相应的改革措施；希望通过对此案例的研究，能够对我国养老保险制度改革提供一些帮助。

一、现状及问题

徐州市丰县是苏北地区的一个小县城，位于苏鲁豫皖四省交界，本县地区生产总值与居民收入全市中下游。在90年代，受国企改制影响，当地两个最大型加工制造型企业倒闭，大多数员工下岗待业，因个人学历与技术水平限制，很难进入到其他企业或机关单位工作，自谋职业、灵活就业者居多，因企业职工养老保险的不可间断性，他们以城镇灵活就业人员的身份承担着养老保险所缴纳费用，此类人群成为本县参保的城镇灵活就业人员中的重要组成部分。然而随着城镇灵活就业人员的年龄不断增加，劳动能力不断的下降，本来就不固定的收入很难去承担每月固定的养老保险参保费用，各种问题接踵而至。

1.截至2016年12月丰县社会保险管理处系统导出数据，本县城镇灵活就业人员参保总人数8373人，而“4050”城镇灵活就业人员为4046人，可以计算出，大龄城镇灵活就业人员参保人员占城镇灵活就业人员参保总人数的48.32%，将近一半的比重，人员数量很庞大。

2.城鎮灵活就业人员养老保险按2016年下半年规定缴纳当地最低缴费标准的20%，即 2550*20%=510元/月。根据徐州市统计局官方网站公布，2016年1-3季度丰县居民人均可支配收入为13679元，平均每月的人均可支配收入约为1519元，而城镇灵活就业人员较于在岗职工属于低收入人群，[3]甚至要低于人均数；此外，城镇灵活就业人员受工作性质所限，收入很不固定，每月需要固定缴纳510元的养老保险费用会成为经济负担和心理负担，而大龄城镇灵活就业人员随着年龄的增长，劳动能力的下降，收入也会更少，微薄的收入不仅要供给日常的生活开销，还要支付参保费用，造成迟缴、欠缴、拒缴现象严重。

3.据丰县社保处系统数据显示，截至2016年12月，正常参保的城镇灵活就業人员中，55周岁以上女性、60周岁以上男性人数为512人，按照当地退休申报条例，这些人员已经到了退休年龄，却仍然每月正常缴费未能办理退休。这个年龄阶段的人群几乎丧失劳动能力，这笔费用对他们来说很难依靠个人承担，只能依靠政府出台的相关补贴性政策或者子女承担。

二、原因分析

（一）养老保险制度的制定不合理

根据江苏省人力资源和社会保障厅和徐州市人力资源和社会保障局于2016年6月30日各自发布的《关于发布2016年度社会保险有关基数的通知》，不难发现有以下一些问题：

1.缴费基数高

由此《通知》可知：“社会保险缴费基数是按照企业在岗职工上一年度1月至12月的所有工资性收入所得的月平均额来进行确定。”并没有把城镇灵活就业人员的收入综合考虑在内，而城镇灵活就业人员的缴费基数却要按照上述标准执行。城镇灵活就业人员上年度平均月收入是要低于工作稳定、福利待遇良好的企业在岗职工，按照如此标准设置缴费基数忽视了参保群体中的部分人群，显然是不合理的。城镇灵活就业人员又属于其中的低收入人群，因此，对他们来说社会保险的缴费基数过高了。

2.缴费下限设置过高

徐州市及其各县区近3年社保缴费基数下限：

通过近3年的社保缴费基数下线，我们可以计算出城市灵活就业人员近3年每月需要缴纳参保费用466元、510元、510元。根据徐州市统计局官方网站公布，2015年丰县居民平均每月的人均可支配收入为1373元，2016年前三个季度丰县居民平均每月的人均可支配收入为1519元，城镇灵活就业人员支付这每月的参保费用则更加吃力，另外，企业在岗职工和机关事业单位工作人员所缴纳的养老保险费用大部分由所在工作单位承担，个人只需要出小部分的资金，但灵活就业人员这部分经济压力却全部压在了自己的肩上，每月参保费用就花费平均月收入的很多资金，对他们来说实在难以应对，更不会选择调高档次来缴费。

3.缴费比例不合理

根据相关政策规定，城镇灵活就业人员养老保险缴费比例为缴费基数的20%，其中8%划入个人账户，12%划入统筹账户。而企业在岗职工个人承担缴费比例的8%，并划入个人账户，其所在单位承担20%，划入统筹账户。

丰县近四年每月个人缴纳养老保险费对比（按最低标准）：

通过上图对比可知，在岗职工不仅工作稳定、收入可观、福利待遇优厚，每月个人需承担的费用连前者的一半都不到。另外，城镇灵活就业人员所缴资金多半都被划入了统筹账户，用于支付退休人员的养老金，只有少部分进入个人账户，这种划分比例对城镇灵活就业人员来说很不公平，缴纳的费用更多却得不到更多的待遇。

（二）养老保险收缴缺乏灵活性

1.缴费地点和方式单一

参保人员需先到社保大厅服务窗口做好结算后到指定缴费地点缴费，缴费地点是在县城内三家签订协议银行支行专用窗口，与银行业务窗口分开，专用窗口跟银行业务窗口相比却存在一些弊端，比如工作时间是每月7号-26号（当月27号至次月6号为社保处结算期，不可办理相关业务），上午8：00-11：00，下午14：00-17：00，周六周日不办公。另外，社保卡的开户行属于哪家银行，就只能到所属银行支点办理相关业务，给缴费的参保人员带来很多不便。缴费方式是每月结算，可按季度、年度缴费，但跨结算年度不予补缴。

2.缴费基数调整时间不合理

每年社保缴费基数调整时间为当年6月底7月初，而且形成跨年度欠缴的时间点也是以这个为标准，与常人思维理解的年底调整次年初执行不符，比如参保人员上次缴纳养老保险时间为2015年12月，等到下一年12月去缴费打算补清整个年度的费用，却发现2016年上半年的费用已形成跨结算年度欠缴而无法补缴，只能缴纳2016年下半年的费用，这会给以后的退休办理带来很大困扰。

（三）退休政策的影響

1.退休年龄方面

根据徐州市人力资源和社会保障网发布的《退休条件核定须知》中得知，在退休年龄方面，“男满60周岁，女干部满55周岁，女工人满50周岁，个体工商户和灵活就业的女性参保人员，保留养老保险关系的女失业人员，年满55周岁可申报退休。”城镇灵活就业人员在低劣的工作环境下工作，工作地点和收入都不固定，社会保障和福利待遇无从谈起，他们的退休年龄没有跟女工人划分为一个档次，却跟女干部站到了一起。

此外，对于一些高空、井下等特殊工种和因病丧失劳动能力的职工，经有关部门审核鉴定批准后，可提前办理退休，而灵活就业人员无论任何特殊情况，均要达到退休年龄，没有例外。

2.缴费年限方面

在上述《须知》中，缴费年限15年以上的参保人员，才符合申报退休条件。参保过程中形成断缴后允许补缴，但形成跨年度欠缴后就无法补缴之前的欠费，只能向后累计缴费满15年即可。若累计没有缴够15年，即使已经到了退休年龄，仍然无法办理退休，需继续缴纳延期至满15年为止。

（四）大龄城镇灵活就业人员自身问题

之所以会出现养老保险欠缴和跨年度欠缴，大龄城镇灵活就业人员自身也出现了很多问题：

1.收入不稳定，缺乏资金规划。灵活就业人员本身就属于收入不固定人群，挣到钱时，不懂得居安思危，没有规划好自己的资金用途，过得好当下却顾不上未来，当没有能力支付养老保险费用时，很容易造成欠缴和跨年度欠缴。

2.对政策缺乏了解，新参保时年龄过大。很多城镇灵活就业人员文化水平不高，对政策也是一知半解，随着年龄不断增大自己不能劳动了才对养老问题有忧患意识，随便打听几下或盲目从众心理就选择了参保，而对参保的缴费标准、年限、退休政策等都不了解，简单的认为“到了岁数，国家就给钱了”。此类人员容易造成参保时年龄过大，以至于自己到符合退休年龄时缴费年限却不够，无奈只能继续缴满15年为止，自身积蓄不多的话只能向子女伸手。

3.想要利用“缴满15年即可”政策，适得其反。很多人年轻有能力支付养老保险费用时不缴，认为自己风华正茂，先要好好享受生活，离达到退休年龄还有15年的时候选择参保，想要利用“缴满15年即可”的政策，搭上“参保的末班车”。但随后因资金、个人忽视等问题形成跨年度欠缴又无法补缴，导致符合退休年龄时仍未交夠15年，还需继续缴纳保险费用。

（五）政策性社保补贴的局限性

针对大龄城镇灵活就业人员参保缴费困难问题，政府早就有所了解并通过财政支出制定出社保补贴政策。社保补贴的补贴对象是就业困难人员，补贴标准是最低缴费基数的50%，补贴期限最长不超过3年。丰县劳动部门接到上级通知于2014年把“4050“人员纳入就业困难人员社保补贴申请行列中，可以说很大程度上解决了此类人员的燃眉之急。

丰县近3年社保补贴相关数据：

但政策性社保补贴也存在一些局限性。第一，资金有限。通过补贴让老百姓实实在在看到政府的关心与支持，这固然好。但人员基数大、补贴资金多也给当地财政带来很大压力。第二，因资金问题导致获补人数有限，如2016年上半年财政就拿出250余万元来进行社保补贴工作，1638人获得补贴，近几年来政府资金投入连年增加，但仍难弥补申请人员基数过大问题，每到半年一次的社保补贴工作开始时，本县各社区、办事处、劳动保障部门人满为患。第三，受优先照顾人群影响。在符合申请社保补贴的7类就业困难人员中，依据个人问题和生活困难程度等情况，在审核发放补贴资金时，低保、残疾、特困职工家庭等相对来说更加需要帮助，政策上也就优先照顾，他们会得到一部分获补名额，而4050人员本身人员数量就很庞大，还要去争取有限名额。

（六）政府部门的缺失

首先，政府部门对政策的宣传工作存在缺陷。这主要表现在宣传力度不够或缺乏有效的宣传途径，不能够让民众清楚的了解到养老保险的政策，这不仅打击了民众参保的积极性，即使是参保人员对政策也是一知半解，比如高龄人员新参保现象足以体现该问题。其次，政府部门管理方式落后、信息更新速度慢、部门间缺乏有效沟通等问题，很难去应对灵活多变、结构复杂的城镇灵活就业人员，服务质量不高。

（七）转移接续至城乡居民基本养老保险的问题

城乡居民基本养老保险是国家为保障城乡居民年老后基本生活而建立的一项基本养老保险制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资模式，基础养老金和个人账户相结合的待遇支付方式，与城镇职工养老保险相比，具有缴费基数低、补贴力度大、度覆盖范围广等特点。[4]有人会产生这样的疑问，城镇灵活就业人员随着年纪越来越大，已经无力承担城镇职保的参保费用，转移至城乡居保或许成为了最佳选择，一是国家给予的补贴力度大，二来缴费基数也低，更容易让低收入参保者接受，之前的账户还可以接续上。对此，我有以下几点看法：

1.灵活就业本身就属于就业，只是就业地点、就业时间不固定，就业方式也多样化。既然城镇职工养老保险规定的参保对象中明确把城镇灵活就业人员涵盖其中，其保险缴纳理应纳入职工养老保险缴纳体系中。[5]当此类人员缴纳保险费用出现问题时，应当由城镇职工养老保险部门人员分析原因，制定对策。

2.江苏省2015年初才开始正式落实实施的城乡居民基本养老保险现属于起步阶段，执行时间短，很多政策细则有待完善，加上层层落实、系统全面升级、业务人员培训等又耗费大量时间，又因为政策宣传不到位、发展前景还有待考察，导致民众对这款全新的养老保险制度并不是很了解或处于观望状态。

3.若转移至城乡居民基本养老保险，虽然缴费年限可累加，但转移的只是个人账户金额，统筹账户金额不转移。通过上文中的分析，城镇灵活就业人员所缴纳的费用中大部分都被划入了统筹账户，转移接续至新保险就意味着这笔资金“打了水漂”，大龄城镇灵活就业人员的缴费年限已经很长，有的临近退休，这对他们来说得不偿失。

三、对策

（一）针对城镇灵活就业人员健全养老保险制度

1.綜合灵活就业人员收入，调整缴费基数。

社会保险缴费基数仅仅以企业在岗职工的工资收入为参数来制定确实是不合理的，城镇灵活就业人员作为就业者中的低收入人群，经濟能力很难与企业在岗职工相提并论，社会保险缴费基数的设定同时要考虑到城镇灵活就业人员的收入情况，这样也更加能够体现公平性。此外，一些小、微企业，个体工商户、民间作坊中的参保人员收入水平，也应纳入保险基数设定的参考范围之中，才能真正做到公平公正，照顾到每一个群体利益。应将参保基数适当降低，这样不仅可以增加参保人群，还可以实现扩覆的目标。[6]

2.降低缴费下限，增设多个缴费档次。[7]

缴费下限降低并不意味着统筹账户的资金就会减少，有经济能力的企业在职员工和收入可观的个体工商户、灵活就业人员为了自己的老年生活更加幸福安逸，同样会选择较高的缴费档次，办理退休之后可以领到更高的退休工资。[8]所以，笔者认为应该降低缴费下限，增设更多的缴费档次，例如城镇灵活就业人员在年轻有能力挣钱时，可以选择稍高档次的缴费档次缴费，年龄大了收入下降时可以下调至较低档次，不仅此类人群后期缴费的压力得到了很好的缓解，也体现了政策的灵活性。笔者认为还可为企业在岗职工和灵活就业人员、个体工商户等设置不同的缴费下限，企业在岗职工收入水平高，那么此类人群的缴费下限可以相对高些，灵活就业人员收入低，缴费下限自然低一些。

3.降低缴费比例，提高个人账户划入比例。

城镇灵活就业人员的缴费比例为缴费基数的20%，全部由个人承担，这相比于企业在岗职工，实在是高出太多，应当适当降低缴费比例。另外，所缴的这20%的资金中12%都要被划入统筹账户，很不合理，容易让人感觉自己所缴的钱大部分都被“充公”了。所以，笔者认为在划入个人账户的比例相同的前提下；城镇灵活就业人员所承担的划入统筹账户的部分不得高于划入个人账户的比例，具体比例数据可根据当地实际情况制定合理的缴费比例和划入比例。

（二）增强养老保险收缴灵活性

1.增设缴费地点、开通多种渠道缴费。

在原有的基础之上，增设更多的缴费地点。首先，可以增加银行的服务网点和服务窗口，另外，可以在居民所属社区和街道办事处增设缴费窗口，方便参保者缴费，避免路途奔波。服务窗口正常工作时间都可办理业务，节假日做好值勤工作。

随着互联网的时代的不断发展，政府部门的服务方式也应该跟上节奏，开通多种缴费渠道。比如可以增加银行代扣业务。2017年1月1日起，徐州市及各个县区统一全面使用社保卡，可以通过社保卡绑定银行业务实现代扣功能。还可以在当地人社部门网站上开启个人账户查询、网银支付等功能，方便参保人员缴费，提高工作效率。

2.合理安排缴费基数调整时间。

既然基数调整时间为6月底7月初经常会造成参保者的误会，极易造成跨年度欠缴，何不改为每年年底调整基数，年初正式执行。很多城镇灵活就业人员都是跟着小老板打工、或自己接一些活劳动挣钱，工资经常拖欠，年底才能拿到钱。每年6月底若要缴纳一年的养老保险费用确实存在一定经济压力，基数调整时间改变后，问题迎刃而解，更能体现政策制定的人性化、合理化。

3.形成跨年度欠缴后的半年内可补缴。

在参保者因各种原因造成跨年度欠缴后的半年内可进行补缴，补缴按本年度缴费基数缴费，并收取补缴资金的3%-5%作为滞纳金，滞纳金划入统筹账户。

（三）完善退休政策

退休年龄方面，城镇灵活就业人员应与职工执行同一标准。大多数女性城镇灵活就业人员长期从事体力劳动和简单技术性工作，工作环境恶劣，劳动强度大，却要和女性管理者、技术性工人一样，毫无道理可言，应将其退休年龄与女工人设定相同，即五十周岁。另外，针对年龄过大却迟迟没有缴满15年参保年限的人群，笔者认为应当采取适度原则，不能让年龄过大的参保者无休止的缴费，例如我们可以这样制定：缴费满10年的城镇灵活就业人员，女性满58周岁、男性满63周岁可按当年度缴费基数补缴满15年，并可办理退休。

（四）大龄城镇灵活就业人员自身问题解决

首先，做好资金规划，居安思危。大龄城镇灵活就业人员自己应做好合理的资金规划，在收入可观的时候就要为未来的花销做好打算，预留以后需要缴纳养老保险的部分资金，防微杜渐，以免造成跨年度欠缴，形成不必要的麻烦。其次，新参保前要详细了解政策，对缴费基数、年限、退休条件等都要详细了解，确认自身条件是否适合参保，不用盲目从众，以免造成“高龄新参保”。再次，城镇灵活就业人员要趁着年轻有经济能力时参保，并适当选择稍高的缴费档次，缓解后期的缴费压力，从思想上根除“养儿防老”的传统思想观念，通过自身努力缴纳养老保险，安享晚年，也为子女减轻了压力。[9]

（五）完善社保补贴政策

政府财政部门应加大补贴资金的投入，通过资金的增加，让更多需要帮助的人群获益。虽然近几年本县对于资金的投入一直在增加，但补贴人员基数过大的问题一直没能解决。笔者认为，保证需要优先照顾的特殊人群50%补贴比例的基础上，调低城镇灵活就业人员和其他人员的比例（30%-35%）以增加獲补人数。因为根据困难的情况不同，城镇灵活就业人员相对来说还是有一定的劳动能力的，30%-35%的补贴比例足以解决养老保险缴费压力，从而可以让更多的人获得政策性补贴。

（六）政府发挥作用

政府相关部门首先应确立政策宣传的重要性，第一，要加大宣传资金投入，确保宣传工作能够顺利开展。第二，拓宽宣传渠道；可以通过线上和线下两种方式，线上就要充分利用好政府部门官方网站、官方微博、微信公众号。对新出台的养老保险政策、有变动的退休审批标准等及时上传到网络上，并通过公共号推送给民众；还可以利用当地新闻栏目、推广类电视节目进行政策推广，让人们在家也能了解到新政策、新规定。线下则可以开展专题政策讲座，在街道办事处、社区设立政策宣传站点，服务大厅设立政策宣传窗口等方式来进行宣传，通过对政策的宣传工作的一系列开展，让人民群众真正了解政策，避免走进误区。其次，工作人员定期业务培训，加强部门间合作并简化办事流程，确保工作效率。建立城镇灵活就业人员网络信息管理系统，[10]并及时做好信息更新和系统维护工作。

参考文献：

[1]卢晶.六安市灵活就业人员参加养老保险情况调研[J].价值工程，2015，（32）.

[2]田伟.灵活就业人员参加社会保险的困惑与思考[J].山东人力资源和社会保障，2016，（8）.

[3]李静芝.灵活就业人员的社会保障问题探究—灵活就业人员养老保险探究[J].北方经济，2012，（22）.

[4]薛惠元，仙蜜花.灵活就业人员参加养老保险的制度选择—基于职保与城乡居保制度比较的视角[J].保险研究，2015，（2）.

[5]邓大松，杨洁.灵活就业人员社会保险现状与对策[J].统计与决策，2007，（19）.

[6]孙涛.灵活就业流动人口社会养老问题研究—基于四川、浙江的调研[J].西北师大学报（社会科学版），2015，（3）.

[7]肖金萍，胡培兆.城镇非正规自雇者养老保险问题研究[J].经济学家，2014，（12）.

[8]柳清瑞，沈毅.城鎮灵活就业人员养老保险参保率研究以辽宁省为例[J].成都理工大学学报（社会科学版），2012，（5）.

[9]董西明，罗微.灵活就业人员参加养老保险的障碍及对策分析[J].理论学刊，2010，（2）.

[10]陈晓慧.城镇灵活就业人员基本养老保险情况调查分析—以贵阳市为例[J].现代商贸工业，2016，（13）.

（责任编辑：安 然）