农村土地三权分置研究

孟俊涛

[摘 要]土地制度的创新和改革对于农村土地制度改革具有牵一发而动全身的作用。三权分置是党的“三农”理论政策和制度设计的又一次重大创新，对于稳定农民家庭土地承包权、放活土地经营权、完善土地要素功能、推进农业现代化发展具有重要意义。应当通过完善农地产权法律法规政策体系及配套制度和措施，通过立法赋予农民充分的土地财产权益，加强基层组织建设，提高政策执行力，推进农地三权分置，为补齐农业现代化短板奠定制度基础。

[关键词] 三权分置；土地承包权；土地经营权；土地权能

[中图分类号]F301.1[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-0057-07

正确认识和处理农民与土地的关系，是农村土地制度改革赢得民心、取得成功的根本前提。十八届三中全会以来，中央明确提出实行农村土地三权分置并作出具体部署。《2017年国务院政府工作报告》提出，完善农村土地三权分置办法，建立贫困退出机制。这是我国农村土地制度的重大理论创新和制度创新，必将更好地引领、指导和深化农村土地制度改革，最大限度激发农村发展的内生动力和内在活力，增加农民财产性收入，加快脱贫步伐。

一、实行三权分置的必要性和可行性

（一）實行三权分置的必要性

1.突破二权分置边际效应的必然要求

改革开放以来，我国农村土地实行的是农民集体所有制和家庭承包制，农村土地的权利形态分为所有权和承包经营权，实行的是二权分置，法律默认农村土地承包者与经营者为同一主体。随着社会主义市场经济的深入发展，二权分置下的家庭承包责任制呈现出日益显著的边际效应，粮食增产与农民增收齐头并进的压力越来越大，以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度亟待调整以适应农村生产力的发展需要。地方政府和民众都认为，一家一户的土地条块小型化、分散化的自耕农业是没有发展前途的。[1]因此，要突破农民财产性增收的瓶颈，就必须将土地经营权从土地承包经营权中分离出来，实行农村土地三权分置。

2.顺应农民自主意愿的现实需求

上世纪90年代，在广大农村地区就已经出现了土地所有权、承包权、经营权三权分离的现象。部分率先进城务工的农民将家庭承包土地的经营权出租、出借给本集体经济组织的亲友或者邻居，自己仍保留承包权。这种做法一方面避免了土地撂荒，有效保护了耕地资源，总体上有利于农业连年丰收和粮食持续增产；另一方面保证了农业富余劳动力安心进城务工，促进了农业人口向城镇的转移，为推进城镇化提供了劳动力保障。只不过，那个时候，这种零星、偶发的现象是农民群众出于自身需要的自发行为。早期的三权分离现象看似偶然，但绝非偶然，而是农村基本经营制度自身需要不断修善和演进以更好适应农业、农村和农民发展需要的客观规律的反映。这也是农村生产力与生产关系相互作用的结果和体现。随着农业转移人口市民化的深入推进，广大农村地区普遍出现“空心村”、“空巢老人”等现象，农地家庭承包权与经营权分离趋势愈发明显，“地谁来种、地怎么种”的问题十分紧迫，土地流转和农业适度规模经营势在必行。据农业部数据，截至2016年底，全国有2582个县（市、区）开展了试点，确权面积8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%，全国土地流转比例超过35%。

3.完善农村土地权能的客观需要

《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”据此，土地承包经营权是一种兼具身份权和财产权的土地承包权和经营权。农民家庭作为承包方同发包方签訂土地承包合同。农民享有双重权利：一是作为集体经济组织成员同其他成员共同享有集体土地所有权，二是以家庭为主体依法享有承包土地的占有权、使用权、收益权等用益物权。但在二权分置制度下，农民不能以土地承包经营权作为抵押物进行担保融资。这就不利于充分实现农民享有的土地财产权益。加之受地块分割零散、经营规模狭小、生产效率不高、土地产出率瓶颈、生产成本高等因素影响，一家一户分散经营的农地产权体制已经严重制约了农村土地权能的充分实现。

（二）实行三权分置的可行性

1.法律层面的可行性

《宪法》确定了农村土地集体所有的基本经济制度和家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度。《农村土地承包法》第三十九条规定“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条规定“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。”从现行法律法规规章的规定来看，在承包地经营权流转中，土地承包权的长期稳定不变与土地经营权的分离流转具有较强可行性。三权分置在确保土地集体所有的公有制属性不变的条件下，将经营权从承包经营权中派生、分离出来，将承包权稳定在农户手中、放活经营权，赋予了农地权属更加丰富的内涵，也赋予了农民更加灵活多样的土地利用方式。当下，承包地显然已不是单纯的生产资料，农民通过行使承包权、流转经营权实现对土地资产的增值利用，仅凭手中的承包权、不直接参与农业经营即可获取一定收益，有利于充分发挥土地要素功能。

2.政策层面的可行性

十八届三中全会《决定》提出“完善产权保护制度”、“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度、“稳定农村土地承包关系并保持长久变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2013 年底，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014 年中央一号文件明确，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2014 年 11 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村土地制度改革综合性实施方案》要求“把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行三权分置”。2016年4月25日，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对农村土地三权分置做出具体详尽的部署。由此可见，政策层面的导向已经十分明确，那就是要明确土地承包经营权的物权属性、扩展土地经营权的权能、拓宽农村土地集体所有制的有效实现路径。

3.民意层面的可行性

农民个体作为集体经济组织成员的一分子首先享有土地集体所有权的一部分，这是农民个体对集体经济组织债权的来源。基于这样一种集体债权，农民以家庭为单位取得了相应的承包地的物权。保持农村土地承包关系稳定不变就是要承认和保护农民享有的土地承包权的物权属性。对于农民来说，承包地发挥着就业和生活保障的兜底功能，尽管当前这种功能呈现弱化的趋势，但是，毫无疑问，土地仍然是农民利益不可退却的底线。随着城镇化的迅猛推进，大量农业人口转向非农产业，但现实条件下，只有一部分农业转移人口能够顺利实现市民化。不能或者不愿实现市民化的那部分进城务工农业人口最终的归宿还是回到家乡的土地上。这部分数量可观的外出务工返乡农民有一部分要成为新型农业经营主体或者新型职业农民，一部分从事涉农服务业，还有一部分不愿意耕种土地而又不想撂荒土地的農民势必具有流转土地经营权的强烈意愿。在当前农业生产成本居高不下、农产品价格走势低迷的大形势下，农民不愿种地的倾向越来越明显，这为三权分置理论的实践运用提供了民意基础。

不管是二权分置还是三权分置，其创设归根结底都是为了实现土地集体所有制。三权分置这种制度设计在坚持农村土地集体所有的前提下，着力强化对农民家庭土地承包权益的保护，有利于土地要素有序合理流动、增强农业经营规模效应和农业综合竞争力。无论从法律层面、政策层面还是从民意层面来看，实行农村土地三权分置都具有较强的可行性。

二、推进三权分置的重点和难点

（一）三权分置的重点是稳定承包权

土地承包权是土地承包经营权的核心。改革实践证明，家庭承包责任制是农村土地集体所有制的有效实现形式。稳定农民土地承包权，并保持长久不变是三权分置的中心工作，必须紧紧围绕这个中心，牢牢把握三权分置的正确方向。通过三权分置，肯定农户的农地承包权，激活土地经营权，根本出发点和落脚点是为了进一步解放和发展农村生产力，使之适应发展变化了的生产关系，从而实现农业规模经营、农业现代化发展和农民持续增收，最终实现农民共同富裕。这一理论和制度创新同党的“三农”政策一脉相承，同時又是党的“三农”理论和政策的又一次与时俱进的重大成果。

农村土地制度改革具有较强的政治性、政策性和深远的影响，三权分置是深化农村土地制度改革的重要环节和关键领域。土地问题是中国农民问题的核心，土地承包权是农民世世代代赖以生存发展的奶酪，也是农村经济发展、社会稳定的重要基石。农民作为村集体经济组织成员，基于成员权而自然享有法律赋予的农地财产权益。各地改革实践表明，稳定农村土地承包关系有助于保护农村妇女等群体权益，避免纠纷的产生，促进农村社会稳定与和谐。[2] 稳定的承包权是农民在其土地承包经营身份权益和财产权益受到损害时寻求法律救济的根本依据。家庭承包权和经营权的分离使承包权人在继续享有作为集体经济组织成员所取得的土地承包权的情况下，不仅可以获得流转承包地经营权所带来的收益，还有权根据法律和流转合同对经营权受让方的生产经营活动进行监督，保护土地资源不被破坏，防止耕地非农化和掠夺性开发，有利于适度规模经营始终在可持续的轨道上良性发展。

“土地承包经营权”与“集体土地所有权”分置并被赋予物权性质，传达稳定集体经济组织与其成员之间土地利用关系的信号。[3]只要土地承包权稳定在农户手中，即使在农资成本上涨、农产品价格走低、土地承包权社会保障功能受到削弱的情况下，农民依然有机会凭借手中的承包权改善自己的生存处境，甚至可以开创更好的发展前景。经营权的分离和放活使土地作为生产要素的物权等财产权利属性得到强化，要素功能的释放必然会给土地承包权人带来新的发展机遇和活力。不管农村土地制度怎么改革，都不能动摇农村土地集体所有制形式和农户的土地承包者身份，在此基础上放活土地经营权，方不失根本。

（二）三权分置的难点是放活经营权

实行三权分置，只有放活土地经营权，才能充分挖掘农村土地价值，才能确保农业增效、农民增收。三权分置关键的难点在于如何有效放活土地经营权，经营权放活了，才是名副其实的三权分置。在农村土地小块分割、分散经营的现状下，土地经营权的流转阻力重重。放活经营权要求“依法、有偿、自愿”，尊重农民主体地位和自主意愿，不能搞“一刀切”和“强迫命令”。农业规模经营的推广建立在土地集中连片的基础上，在这种情况下，一块规模较大的肥美之地，只要其中有一户农民不愿意流转经营权，规模经营就受到不小的影响。

1.部分农民流转土地意愿不强

由于现行社会保障体系对于农民生活的保障功能有限，绝大多数农民视土地为自己最重要的生活保障。一些农民自愿流转土地经营权的积极性不是很高。部分农民特别是部分中老年农民出于对土地的深厚感情和特殊依赖，不愿意流转土地经营权。有些农民对土地流转政策不了解，担心土地流转出去之后，再也收不回来，自己将永远失去土地。还有部分农民受小农思想的影响，不愿意走合作经营道路，固守分散经营模式，故步自封，安于现状，满足于“男耕女织”、“小国寡民”的日子，对土地流转、规模经营存有抵触情绪。有的农民认为自己承包的土地让给种地大户经营后，种地大户将赚大钱，而自己得到的收益却很小，内心不平衡。随着农业机械化程度的普遍提高，种地的人力投入和时间成本大大降低。大多数农村青壮年劳动力平时外出务工，农忙时节返乡耕种、抢收，并不影响其从事非农经营或者外出务工。所以，有些农民认为土地流转与否都无所谓。另外，收益不高也是影响农民土地流转意愿的一个重要原因。以阜阳市大多数农村地区为例，农民流转土地经营权的年化收益大致在500-1000元/亩。

2.政策执行力不足

基层政府普遍具有贯彻执行三权分置、放活经营权政策的积极性、主动性，但具体到政策落实，还是缺乏较高的创造性。政策宣传解释、教育引导工作还不是很到位，在贯彻落实顶层制度设计时往往不太“接地气”，在传导党的理论创新成果和大政方针政策方面缺乏群众性表达能力，不能用生动形象的方式很好地将抽象的理论与丰富多彩的具体实践结合起来，导致相当多的农民不清楚到底什么是三权分置、自己究竟有哪几“权”以及如何利用政策创新成果使自己的土地权益最大化。还有部分基层干部选择性执行党在农村的土地政策，对自己有利的就大力贯彻，没有利益或者利益太少的，就尽量不执行或者假执行，缺乏执行力和实效性。

3.法律制度不完善

现行法律规范对家庭承包经营权有较多限制，土地承包经营权的抵押权能尚未通过立法予以明确。例如，《土地管理法》第十四条第二款规定“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”该法第十五条第二款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这种法律规定实际上与农村土地集体所有的基本经济制度的本质要求是相悖的，既然农民集体作为集体经济组织成员共同享有集体土地所有权，根据物权原理，就理所当然有权以集体名义处分本集体所有的土地使用权，而无须上级政府批准。《农村土地承包法》第三十二条对于农村家庭土地承包经营权的流转仅规定“可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。根据《担保法》第三十七条，除了“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”和“以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”外，集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》第一百二十八条规定，农村土地家庭承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；第一百三十三条明确规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照《农村土地承包法》等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”在现行法律框架内，以荒地以外的普通承包地经营权为标的物设立抵押权缺乏基本法律的保障。部分开展土地承包经营权抵押贷款的试点地区规定“通过转包、出租、入股流转方式取得土地经营使用权抵押的”要取得发包方或者承包方书面同意。土地经营权人转让或抵押其权利也需要经过发包方或承包方的同意，可能是受到债法中债务移转规则的影响，但在土地经營权已被物权化的情况下，仍然适用债法规则是否妥适，尚值研究。[4]

三、深入推进三权分置的对策和建议

（一）完善法律法规政策体系

从二权分置到三權分置的制度转变，需要相应的法律保障。法律为改革提供依据，立法为改革保驾护航，实践是推动改革的动力源泉和检验法律实施效果的试金石。深化农村土地制度改革必须根据中央决策部署尽快修改完善相应的法律法规，将改革成果固化为法律制度，以完善的法律制度巩固和扩大改革成果。根据党的“三农”理论创新最新成果和重大部署及时启动《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》、《农业保险条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等与放活农地经营权有关的法律法规规章的修改程序。删除束缚三权分置、不利于放活土地经营权的法律规定。例如，《土地管理法》规定，承包期限内，在个别承包经营者之间调整承包地的，须“报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。据此，承包经营者之间如果自行调整或者由村集体经济组织主持调整承包地，是不符合法律规定的。这与放活经营权的政策要求格格不入，不利于农民通过《农村土地承包法》、《物权法》规定的互换等方式行使流转承包地的权利。对此，可以修改为“在承包期限内，承包经营者之间可以采取法律规定的流转方式调整、合并分散的地块，开展农业适度规模经营，但不得擅自改变土地用途。”对于《土地管理法》关于本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营本集体所有的土地须报经乡（镇）人民政府批准的规定，建议修改为“报乡（镇）人民政府备案”，彻底打破对土地经营权自由流转的不合理限制。将党的政策、主张和国家意志、人民意愿转化为国家法律。

通过修改法律，明确肯定三权分置的制度设计，赋予农地经营权抵押等权能，强化农村土地权利的物权属性，为三权分置的深入推进和农业现代化发展提供法律保障。以法律形式明确规定土地经营权抵押贷款、债务人和抵押人无力偿还债务时，抵押权人以抵押物用益物权实现抵押权的优先顺位，应按照收益、使用、占有和处分的先后顺序予以安排，以均衡保障抵押贷款合同各方的合法权益。赋予土地承包权财产权益的继承权属性，既然农户家庭承包权是基于其集体经济组织成员身份和集体土地共同所有权份额而取得的财产权，那么，这种基于成员身份所享有的债权和基于债权而享有的相应物权都应当允许依法继承。将《农村土地承包法》第五十条“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”修改为“在土地承包期内，承包人死亡的，其继承人可以继续承包。”在实践探索中不断总结各地好经验、好做法，吸收试点成功的经验，完善政策体系，对不适宜的政策及时作出调整。健全农地产权交易纠纷司法解决机制，最高司法机关根据法律法规修改完善情况和实践需要适时出台司法解释，依法规范化解因农地经营权流转引起的各类矛盾纠纷，将农地经营权流转纳入法治化轨道。

（二）完善三权分置配套制度和措施

1.建立健全农地产权登记、交易、融资抵押制度

构建科学合理、权属明晰、立体式复合型的农地产权制度。探索实施农民土地承包经营权有偿退出同农业转移人口市民化相挂钩的体制机制，对于部分家庭成员在城市定居且其余成员有意向、有能力实现市民化的农民家庭，可通过经济补偿引导其退出土地家庭承包经营权。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全面扩大试点范围，建立完善的农地产权统一登记制度。开展农村承包土地经营权抵押、担保试点工作，将试点经验的总结、复制和推广同农地产权制度建设和完善紧密衔接起来。健全农地产权交易市场，构建完善的省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）、中心村等多层级土地权益交易市场体系和农地产权交易价格评估体系，创造优质公平的农地产权交易公共服务环境，为农民自由流转承包地经营权提供便利服务，充分保障农民合法权益。加大财政资金支持力度，健全完善农地经营权流转交易成本由中央财政和省级财政按比例实行专项转移支付补贴、市（县）财政同步配套相应资金、各级政府事权与支出责任划分明晰的财政扶持机制。创新农村金融管理体制和服务“三农”保障机制，根据法律修订情况建立实现农地产权抵押融资功能的配套制度，健全凭农地经营权产权证书、个人资信证明等相关证明材料办理抵押登记融资借款机制。地方商业银行作为农地经营权抵押贷款主要资金来源，应设立专门处理农地经营权抵押贷款事务部门；政策性银行辅助地方商业银行开展农地经营权抵押贷款，提供资金缺口和正常性资金补助。[5]

2.培育高素质新型职业农民和现代农业经营主体

人力资源是发展现代农业最可宝贵的智力资源。农村土地三权分置的最终目的是解放和发展农村生产力，实现农民共同富裕。没有一支拥有丰富的农业经营管理知识和精练娴熟的专业技能的领头羊和排头兵队伍，三权分置的实施很难达到理想效果。因此，有必要面向大中专毕业生、外出务工返乡农民等群体，通过资金支持、技术援助、政策引导、组织保障等综合措施，加快培育大批有文化、懂技术、会管理的新型职业农民和新型农业经营主体，提升农业人力资源整体素质，建设一支高素质、复合应用型现代农民队伍，为深入推进三权分置、发展农业适度规模经营和农业产业化经营提供强有力的智力和人力支持。破解农户在农地经营权抵押贷款中遇到的层层障碍，提高农地经营权抵押贷款自身成长能力，需要培养懂金融的新型职业农民，让农户有意愿和有能力参与农地经营权抵押贷款。[6]充分发挥家庭农场、农民专业合作社、农民协会、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的资金、技术、人才、管理等要素功能和优势，深入、广泛开展农林牧副渔和“种养加”多种规模经营，以“大农业、强农业”实现富农强农惠农战略目标。

3.推进农业供给侧结构性改革

农业丰收、农民难增收的根本原因在于农业产业结构不均衡和农业生产经营成本增长过快。一方面，供给端与需求端错配，例如，国内大豆供应量不足，但玉米产量库存严重，难以被市场消化。另一方面，劳动力、农资成本不断上涨，尽管国内农产品价格走低，但与国际市场价格相比，仍然缺乏竞争力，出现农产品国内外市场价格倒挂问题。尽管2015年全国粮食产量高达6.2亿吨，却不能满足市场对农产品多元化、精细化、优质化、绿色化的要求，总体上我国农产品质量和价格在国际市场上都缺乏较强的竞争力。例如，奶粉进口量快速增长，而国内奶牛养殖业销售不畅。[7]推进农业产业结构调整升级，盘活并优化配置山林湖河田等农业资源，为农业规模经营和农业现代化发展提供充足的资源性资产。坚持绿色发展理念，控制农药、化肥过量使用，防止农业面源污染。高度关注人民生命健康，进一步强化食品安全意识，以市场为导向，生产绿色、无公害农产品。实施“藏粮于地，藏粮于技”战略，大规模开展高标准农田建设和农田水利建设，大力推进农业科技进步。在总结借鉴日本“六次产业”和我国农业产业化经验的基础上，以农业为基础，以提高农民分享比例为目的，推进农业一二三次产业融合发展。按照有利于延长农业产业链的方向，推动农产品加工业转型升级。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业产业链与农民的利益联结机制。[8]有计划、分步骤引导工商资本下乡支持农业产业结构调整，集约化、规模化发展休闲旅游观光农业和设施农业，带动农村餐饮、酒店等服务业发展，促进农民就地就业，多渠道增加农民收入。健全农产品产出、精深加工、市场信息、农业电子商务、现代农业物流等产加销一条龙配套服务体系。完善农业规模经营保险制度，增强新型农业经营主体抵御风险能力。抓紧开展农村集体资产确权到户工作，鼓励农户以土地经营权作价入股组织成立股份合作制农业企业等经济组织，提高协作生产经营能力和农产品市场竞争力。调动各类农业经营主体参与市场竞争的积极性、主动性和灵活性，增进各类经营主体之间的信息沟通和交换，增强农业规模经营主体应对国内外市场环境变化和风险挑战的能力。

（三）提高政策执行力

1.坚定正确方向，站稳政策立场

坚持走党的群众路线，相信群众、依靠群众、组织群众、发动群众，尊重群众首创精神和主体地位。充分调动群众的积极性、主动性和创造性，使群众清楚了解农村土地制度改革的方向和内容，并积极参与改革、推动改革、深化改革，共享改革发展成果。准确贯彻党和国家的方针政策，坚决守住耕地红线不退却，以维护农民利益为核心，千方百计实现群众利益最大化。以“稳定土地承包权”核心，确保农民利益不受损、粮食安全有保障、农业基础地位不动摇。以“放活土地经营权”为抓手，丰富农户家庭承包权的有效实现形式，以土地为依托，不断增加农民财产性收益。

2.改进宣传方式，准确传导政策

加大对农民尤其是新型职业农民和新型农业经营主体的政策法规教育和技术培训力度，帮助其提高理解、运用政策的水平和农业经营管理能力，为农业产业化发展厚植人力、智力优势。创新党的“三农”政策宣传方式方法，提高政策宣传的针对性、实效性和影响力。注重运用群众方法和群众语言阐释党的“三农”理论创新成果和大政方针政策，用农民群众喜闻乐见又通俗易懂的表达方式宣传三权分置的创新理论和制度设计，确保群众喜欢听、听得懂、用得好，将党的政策和法律法规传播于寻常百姓家、深耕于农村土地中。

3.加强基层党建，夯实基层基础

加强基层党员干部队伍建设，强化基层党员干部为民服务意识。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，提高基层群众自治组织治理能力，增强农村党员干部凝聚力、创造力和执行力。提高基层党政机关和干部队伍精准执行政策的能力和水平，开放思想、开阔视野、开拓思路、开门调研，在深入农村基层的实践中领会政策、把握政策、落实政策，为农村土地三权分置的有效实施奠定基层组织保障。

四、结语

深化农村土地制度改革关键在于创新体制机制。只有紧紧扭住制度创新这个“牛鼻子”，形成引领改革、促进改革、深化改革的强大驱动力和牵引力，协调推进城乡区域发展一体化、一二三产深度融合和多要素深度联动，进一步解放和发展农村生产力，才能使农业成为大而全、大而精、大而强的产业，使农民成为体面而光荣的职业，使农村成为可以大有作为又能留得住人才的广阔舞台。实行农村土地三权分置，最根本的制度前提是毫不动摇坚持和发展农村土地集体所有制，同时明确农民集体经济组织成员权，将土地承包权稳定在农户手中，充分发挥农村土地要素功能，使土地成为农民增收致富的基本要素。只有紧紧围绕农户家庭承包权这个中心，展开制度创新、探索实施路径，多措并举、综合施策，才能充分放活农村土地经营权，为农业现代化发展创设更加宽松、适宜的制度环境。

参考文献：

[1]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016，（7）.

[2]李国祥.深化农村土地制度改革权益保护与激发活力并重[J].农经，2015，（12）.

[3][4]高圣平.承包土地的经营权抵押规则之构建——兼评重庆城乡统筹综合配套改革试点模式[J].法商研究，2016，（1）.

[5][6]黃源，谢冬梅.“三权分置”背景下农村土地经营权抵押贷款难点和破解思路[J].四川师范大学学报（社会科学版），2017，（3）.

[7][8]葉兴庆.全力推进农业供给侧结构性改革[J].半月谈，2016，（10）.

（责任编辑：辉 龙）