推广设立“审批局”应慎之又慎

缪世岭 贾传令

[摘 要]简政放权是本届政府的“当头炮”，而设立“行政审批局”，是实现简政放权目标、深入推进审批制度改革的新探索。各地试点设立行政审批局过程中，也取得了很多成效，但是通过回顾行政审批制度改革的历程，不难发现，行政审批局模式与政务中心模式相比，在简政放权、提高效率、服务群众等方面并不具有必然的优势，反而有可能会带来权力过度集中、降低内部效率、人才配备困难等新的弊端。为防止改革的盲目性，应该引入技术理性，审慎评估行政审批局模式的利弊，科学探索行政审批制度改革新思路、新模式，以提高改革效率、降低推进难度、优化实施效果，防止改革走弯路。

[关键词]行政审批体制；行政审批局；改革；模式

[中图分类号]D691.21[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-0064-06

党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。2013年以来，国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项，决心之强、力度之大，前所未有。可以说，简政放权是本届政府的“当头炮”、是深化行政审批体制改革的主要内容，而设立“行政审批局”，是实现简政放权目标、深入推进审批制度改革的新探索。从各地的试点情况来看，设立行政审批局似乎是大势所趋，是改革良药。但是这一模式相较其他模式是否具备明显优势，是否值得广泛推广，尚需详细论证。从行政审批制度改革的历程、行政审批局的运作模式，以及 “问题导向”的方法论导向进行分析，可以对这一问题进行较为全面的剖析。

一、设立审批局：行政审批制度改革的新探索

随着改革开放进程的加快，计划经济时代下的行政管理体制逐渐不适应市场经济的需求，“门难进、事难办”为特征的行政审批体制的弊端也逐步显现，行政审批体制改革破茧而出，回顾十余年的改革历程，按照时间推进和改革实施载体来看，可以大致划分为三个历史阶段、两种组织模式。

（一）改革启动阶段

2001年10月18日，《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发〔2001〕33号）发布，中国行政审批制度改革正式启动。这次改革重点关注的是经济领域的事务，一方面试图理顺政府和市场的关系，坚决取消妨碍市场开放和公平竞争的行政审批；另一方面，根据效能原则，“一个部门应当实行一个窗口对外；涉及几个部门的行政审批，应当由国务院规定的主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理；实施行政审批要规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内办结”，可以说抓住了问题的关键，自此，一场以“简政放权和提升效率”为核心的行政审批改革拉开序幕。

笔者认为，这轮改革主要在两大方面进行了初探，取得了示范性的成效：一是简政放权方面，2002年11月，国务院取消了第一批行政审批项目共789项，涉及的部门有教育部等47个部门，半年后，国务院取消了第二批行政审批项目共406项，改变行政审批项目管理方式的有82项；二是提升效率方面，地方政府探索试点成立 “行政（政务）服务中心或者行政审批大厅”等机构，构建“一窗口受理、一站式服务、规范化管理”运行机制，优化审批流程，提升审批效率。

（二）依法推广阶段：行政服务中心模式

2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。2004年7月《行政许可法》正式实施，第25条、26条为相对集中行政许可权和单独建立统一行政审批机构提供了法律空间。

此后，各地政府广泛推行了集中行政许可权试点，纷纷成立行政（政务）服务中心、行政审批大厅等集中行政许可场所，行政服务中心成为这一阶段行政审批载体最具代表性的模式，实现了行政审批在物理空间和程序的相对集中。据统计，截止2011年，全国31个省（自治区、直辖市）县级以上行政服务中心等约有2912个，街道（乡镇）一级的服务中心30377个。伴随着“两集中、两到位”改革推广，基本实现了“许可权向部门内部集中，部门进驻服务中心集中”，同时，在这一阶段，国务院分别于2004年5月、2007年10月共取消和调整审批事项595项。 这一阶段，以“行政服务中心”为载体的审批模式基本成熟，但传统行政审批流程复杂、审批难、审批效率低的现象并未得到根治。

（三）改革深化阶段：行政审批局模式

在行政许可法实施后，2008年10月，国务院办公厅出台《关于深入推进行政审批制度改革的意见》（国办发〔2008〕115号）。文件指出了行政审批方面仍存在的一些亟待解决的问题，“审批事项依然过多，已经取消或调整的审批事项未得到完全落实，审批与监管脱节，对审批权的制约监督机制还不完善，审批行为不够规范等”。针对这些问题，国务院分两批取消、调整和下放审批事项498项，落实已经取消或者调整的审批事项，完善相对集中行政许可权制度及行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度。这些措施在以前也强调，再次强调事实上表明改革遇到了阻力，需要寻求审批体制改革的新突破。

在这种背景下，成都武侯区探索的“行政审批集中委托制”开始得到了关注和重视。武侯区原有的“行政服务中心”模式同样存在“窗口成为摆设”类似的问题，审批办理仍在政务中心“体外循环”，有的部门办件量小，造成部门行政资源和大厅窗口资源极大浪费。为改变这一现象，2008年7月，成都武侯区在政务中心成立审批科，行政审批科下设3个窗口，常年办件量小或季节性强的10个部门行政审批事项委托给政务中心办理，并明确职权、委托的事项和责任，这相当于将10个部门的审批权向行政服务中心集中，探索“小审批局模式”。同年12月，武侯区正式宣布成立行政审批局，将区发改局、区物价局等22个部门承担的行政审批职能全部划转到审批局，实体审批部门的“行政审批局”模式得以创立。

十八大以来，党中央、国务院高度重视审批制度改革，地方政府积极探索试点新模式，成立行政审批局成为这一时期的突出成效。2014年5月，天津滨海新区成立行政审批局，本级政府的行政许可事项全部划转到审批局统一行使并承担责任，通过“一颗印章管审批”的体制改革，为全国试点推广提供了样本。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。2015年5月，中央编办和国家法制辦印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号），天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8省（市）被列入改革试点，各地政府也按照中央部署开展试点推广工作，行政審批局开始成为当下行政审批制改革的主流模式。截止2015年底，全国11个省份，54个市、县区相继成立了行政审批局。

纵观这十六年来的改革，可以看到行政审批体制改革主要是围绕政府与市场两个主体展开，采取行政服务中心或者行政审批局模式，以取消调整审批事项、优化审批流程等为主要内容来推进简政放权。总结起来，这系列改革政策试图实现五大目标：一是提高市场效率。合理划分政府与市场的界限，减少取消审批权力，最大限度的激发市场活力、提高市场效率，让市场在资源配置中起决定性作用；二是理顺市场监管。自由的竞争，是市场效率的灵魂，公平的秩序是市场效率的保障。简政放权，不是不管，而是要放管结合、强化监管。三是优化便民服务。执政党的根基在人民，提供公共服务是现代政府职能之一。便民服务，是行政审批制度改革的落脚点，真正要让群众感受到“门好进、脸好看”，享受到热情、优质、便捷的服务。四是提升行政效率。提高行政审批效率，切实减少行政运行成本，是政府自身改革的关键要义，也是建设高效政府的必然要求。五是强化权力制约。权力的监督与制约，是保证权力正确行使的重要机制。只有把权力关进制度的笼子，才能防范权力寻租的风险。

市场效率是市场自身的价值所在，行政效率和权力监督是政府自身改革的价值取向，而市场监管和便民服务即是政府对市场承担公共管理职能，这五大目标可以作为我们深化改革中对标评判的价值尺度。

二、旧问题与新弊端：设立审批局的价值评判

从行政审批制度改革的历史回顾，我们可以看到，设立行政审批局是在国家深化推进审批改革、集中行使相对许可权的新探索，各地都在积极响应、扩大试点，大有燎原之势。而“行政审批局”是否比“行政服务中心”更有优势，是否能够解决既已存在的问题，是否会带来次生问题，都需要加以认真研判。

（一）“行政审批局”模式不具有必然的比较优势

不管是行政服务中心，还是行政审批局，组织结构的设置并不能直接解决市场交易效率低下的问题。因此，笔者主要从其他目标来看行政审批局解决原有问题的优劣。

“行政服务中心”模式广为推崇的两大优点是在提高行政效率和提供便民服务方面，而“行政审批局”在这两方面没有明显的比较优势。

1.行政效率提高方面

行政服务中心模式是由地方政府设立统一的服务大厅，行政许可机关派工作人员进驻服务大厅，设置专门窗口，受理行政许可申请，实现行政许可程序和场地的集中。行政服务中心一般不享有行政许可权，行政行为依然由原有部门作出决定，其承担的主要职能是协调、管理、服务和监督。很显然，这种集中模式使得行政服务中心能够统一审批规范和程序控制，相对于审批权分散在不同部门而出现审批时空、程序不一致的情况来说具有极大的效率优势。单纯在优化审批流程、规范审批管理方面，可以说行政服务中心这种组织形式可以发挥较好的优势。

目前在行政审批局模式试点中，最为普遍的组织形式为成立一个正式建制的行政审批机构，作为同级政府组成部门，将其他部门行政许可权部分或者全部划转至该局，整合相关行政审批职能和人员编制，集中行使审批权，实现“一枚印章管审批”、“一套清单定权力”、“一个平台做服务”。这种模式的主要特征就是管人与管事的结合，而“行政审批局”模式支持论者就认为，行政服务中心只管理本中心工作人员，进驻服务大厅办理审批业务的窗口人员隶属于各行政审批机关，不能对其有效管理，使得行政效率进一步提升有困难。实际上，这种论调存在两个误区需要加以辨析：

一是归因有误区。这种观点把效率问题简单归因于行政服务中心是管人与管事分离的协调机构，不能直接管理进驻窗口的審批人员。实际上，我们很多重大工作都是协调机构来牵头组织推进，各级领导小组都有这类协调机构统一组织协调各部门相互合作。在经典管理学理论中，各种组织形态都有其适应的内外部环境，不能簡单的认为某一种形态更有效率，决定效率的关键是激励约束机制设计，而不取决于组织形态。

二是解决方式有误区。当认识到行政服务中心效率还存在不足、有待提升的时候，解决方式上选择用行政审批局去替代。行政审批局是正式性的官僚化组织，而长期以来我国官僚机构本身就具有效率方面的缺点，用这种层层传达、层层汇报的运行机制去替代具有相对灵活弹性的行政服务中心，在内部效率方面并没有较强的优势。在审批协调方面，行政审批局模式变内部协调为外部协调，依然没有明显的效率提升。行政服务中心模式下，是中心工作人员与各行政机关窗口审批人员面对面接触，直接沟通协调，方式灵活、沟通高效，一般情况审批事项都可以直接办理解决，即便有问题，审批人员和本单位领导沟通也较为方便；而行政审批局模式下，由于审批事项涉及受理、审查、现场勘查、决定、跟踪监管等环节，特别对于特种许可、专业性强的许可，需要协调不同职能机构进行专业性勘查等，协调往往从审批局工作人员层层往上，然后再与职能机构分管领导进行沟通，这种效率反而更不理想。

2.便民服务提供方面

提供便民服务，是服务型政府建设的应有之义。从便民的角度，主要指行政相对人申请、获得审批的便捷性和其感受到热情的工作作风。行政服务中心本身具有管理、监督和服务的职能，可以通过制定审批规范、控制审批环节、统一服务标准来为行政相对人提供优质的服务。其中，在审批决定环节中，行政服务中心虽然不是直接管理窗口审批人员，但不论是原审批单位，还是服务中心均对窗口审批人员有审批时限的管理要求和激励措施。因此，对于当场能审核决定的审批申请，行政服务中心模式和行政审批局模式理论上都能满足申请主体方便的需求，而对于复杂性或者需要现场核查的审批申请，行政服务中心一般是通过窗口人员沟通协调，行政审批局需要协调相关部门进行去核查，这两种方式在时间花费上差异也不大。

总而言之，在行政效率和便民服务这个既已存在的问题解决上，“行政审批局”模式并不比“行政服务中心”更有优势。

（二）“设立审批局”可能带来的新弊端分析

“行政审批局”不仅在解决旧问题上，相对行政服务中心优势不够明显，还会给行政审批制度带来一些新弊端，阻碍行政审批制度目标的实现进程。

一是违背专业化行政趋势，审批人才配备困难。在这个专业化时代，政府各部门的分工越来越细，很多领域的审批业务都需要比较高的专业素养，对专门人才的需求越来越多。设立行政审批局，是把很多不同部门的审批职能集中到一起，无疑需要大量跨业务领域综合型人才。这种人才要求很高，例如要对每一个领域的审批业务都比较专精，培养起来难度也很大。尤其是对于一些专业性强的审批事项，需要具备专业的知识技能和专业的设备才能审查核验，这些都是在原有专业化的职能部门中长期积累和培养的。在试点的时候，由于各级领导的重视和支持，将大量原单位的熟悉业务的审批人才合并进入行政审批局，一时可以应付目前的审批事项，但经济社会管理领域业务日益复杂，知识更新加快，要是全面推广设立行政审批局，这就导致审批局后续对于专业化审批人才的培养存在很大难度。如果仅仅将一些形式性简单化的审批事项集中到行政审批局，无疑就失去了成立行政审批局的意义所在。

二是违背权责主体统一原则，不利审批与监管责任划分。行政权的行使主体应该坚持统一性原则，审批权不仅是一项行政权力，同时也是一种行政责任，这意味着你不仅要对审批运力是否正确行使负有责任，同时也要对审批相对人的行为担负监管责任。审批与监管的人为分离，不利于划分审批与监管责任，对于一些只需要进行形式审查的审批事项，审批责任与监管责任相对比较容易划清楚，而对于需要进行实质审查的复杂审批事项，如果审批与监管均有责任，审批部门与监管部门责任将如何承担，将是一个更容易出现推诿扯皮的问题。

三是割裂权力运行关联性，跟踪管理服务难以保证。同一管理领域的行政权包括计划权、调查权、许可权、处罚权、强制权等，其相互之间是密切关联、互为统一的，分离其中的某一项或者几项权力，交由不同的行政机关行使，就会破坏行政权力运行的完备性，导致权力运行不畅。具体到行政审批局的设立，将审批权从中分离出来，割裂了同一管理领域行政权力运行中的关联性，其结果会导致各种权力行使出现配合困难。如对盈利性医疗机构的审批，卫生局制定医疗服务机构设置规划，其现场核查医疗服务设施和医疗设备，给行政审批局提交实地材料，由行政审批局审批，卫生局再跟踪服务、监督管理，这必然会产生卫生局和行政审批局之间的配合问题。因此，设立行政审批局表面上是审批方便了，但是由于配合困难，产生巨大的对接协调成本，往往会导致专业化的跟踪管理服务不到位。

四是违背权力分散配置原则，导致审批权力过度集中。设立行政审批局的目的是将分散在各部门的审批权力全部集中到行政审批局，由行政审批局统一行使审批权力，这就会导致审批权力过度集中。行政许可审批权是行政权力中最重要的一项经济管理权限，行政审批体制改革之所以推进艰难，就是减少规范政府手中这项具有“含金量”的权力所带来的阻力。本来，经济社会领域的审批权限分散在不同部门来行使，还会经常看到很多权力寻租的案例发生，被舆论诟病为权力集中的结果，而现在行政审批局设立，把分散的审批权集中到一个机构行使，无疑违背权力分散配置的原则，导致审批权力过分集中，进一步增大权力寻租的廉政风险。

可以看出，行政审批局模式不仅在行政效率、便民服务提升上不具有必然的比较优势，而且还会在专业化、监管责任、服务管理、权力制约等方面带来新的弊端，因此，推广设立 “行政审批局”应慎之又慎，应该通盘考虑推进行政审批制度改革的新路径。

三、技术理性：关于行政审批制度改革的新思维

科学技术的发展，推动了政府自身的变革，技术的理性价值深刻影响着现代行政的运作方式。从分析可以得出，在行政审批体制改革新探索中，推广设立审批局的做法应该慎重考虑，本文认为应该跳出“通过新设官僚机构来解决问题”的传统思路，而在“技术理性与组织结构变革”关系中寻找新思维，将技术理性的思维贯穿政府自身改革中，将可以突破体制改革的困境。

行政审批是申请主体向政府部门提交资料而获得批准具有某种资格或者允许从事某种行为的过程，从系统论的角度，可将其简化为这样一种模型，将行政审批相对人看是一个单一行为主体，而将整个政府机关看成一个系统，那么行政审批过程就是单一行为主体与整个行政系统之间信息传递与反馈的技术过程，从这个思维角度对进一步深化行政审批体制改革提出一些建议。

（一）延续行政服务中心模式，发挥好信息出入口功能

从信息处理的角度看，行政审批过程就是申请主体与行政系统信息传递与反馈的过程，而行政服务中心正好可以发挥信息的出入口功能。在這个过程中，申请主体需要的输入信息得到一个信息反馈即可，在意的是信息传递的快速便捷，不会去关注行政系统内部具体运作机制，这种涉及政府运作及权力制约的问题，是政府自身改革需要考慮的。从这个角度而言，行政服务中心模式正好可以承担审批程序和服务管理的集中，对于申请个人而言就是申请审批事项的统一受理和事后送达服务。

因此，我们应该继续强化行政服务中心模式，理顺行政服务中心与政府各职能部门的管理体制，充分发挥好信息出入口的窗口功能，通过空间场景的布置、信息技术的使用，做好前端服务工作，让审批相对人可以通过信函、传真、互联网等多种方式向政府提交所需的申请材料和获得审批结果，真正让群众少跑腿、让群众感受到热情优质的服务态度，就可以真正实现方便行政相对人申请和获得审批结果的目的。

（二）建立统一政务信息系统，保障效率提升的技术支撑

行政审批过程包括申请、受理、核验、勘查、决定和反馈送达等各环节，每个环节都会对审批效率产生影响。可以通过构建统一的政务信息系统，将社会主体各类信息整合进这个政务系统，通过数据共享和交换，最终实现全国信息数据一网通，行政系统这个“黑箱”内部的运作效率将会大为提升，自然从根本上提升了行政审批的整体效率。

从操作的可行性和实效性来看，自上而下为公民个人和企业等主体分别建立全国统一的身份信息系统，实现身份信息统一采集、集中管理、按需使用、共同更新，可以从根本上解决这一问题。

具体来说，统一信息系统建立后，在涉及行政审批事项时，可以根据行政审批事项的信息内容及数据性质，将申请人传递的信息内容分为资质核验类和条件审查类，分别进行处理。所谓资质核验类指申请信息内容中含有的形式审查和通过信息直接核验就可以实现审批决定的项目，简而言之就是信息技术可以自动智能审批的信息项目，这部分可以通过整合建立统一的信息系统实现自动审批，效率问题可以彻底解决。而所谓条件审查类指需要现场勘查的专业性复杂审批项目，这类是目前智能分析系统无法实现的，可以利用科学管理的思维，根据法律要求和实践规律，设定好办理时限植入进系统中，达到控制系统、优化流程、提高效率的目的。

（三）强化分工合作激励约束，确保技术效率有效发挥

技术可以提升效率，但技术也需要有效的分工合作才可以最大化发挥优势。不论是行政审批局模式，还是行政服务中心模式，都避免不了内部管理和外部协调的问题，而这种管理协调本身并不是能够通过撤销机构或者新设机构就可以解决的，它本质上是如何解决分工与合作之间的管理协调问题，这就需要通过技术的应用来强化分工合作的激励和约束机制。

通过建立统一的信息系统，使得审批过程实现传递与共享信息的高效化，对于技術无法全部覆盖的分工合作问题，一方面要通过机构规格、领导配备等方式，强化协调机构权威性和组织协调力度；另外一个方面，要赋予协调机构对各单位分工合作的评价考核功能，通过建立对审批进度、效果的绩效考核体系和结果运用机制，切实提高各行政机关之间合作配合程度，最终实现管理过程的科学可控。

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（责任编辑：安 然）