消除双轨制：强制隔离戒毒制度改革的应然选择

靳澜涛

[摘 要]《禁毒法》从形式上统一了强制隔离戒毒措施，但是，并未实际变更双轨制并行的固有模式，在实践中呈现出执行主体分割、收戒标准不一、程序规定模糊、权力配置矛盾等现实问题。对于统一强制隔离戒毒执行主体的路径选择，学界和实务界先后提出了维持现状说、卫生行政部门统一负责说、司法行政部门统一负责说等方案。经过比较后不难发现，由司法行政部门统一承担戒毒管理职能，既有利于消除双轨制带来的现实困境，也符合司法行政机关的角色定位，是强制隔离戒毒制度改革的应然选择。

[关键词]强制隔离戒毒；禁毒法；双轨制；司法行政机关

[中图分类号]D922.14[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-0097-06

《禁毒法》从形式上重构并统一了戒毒康复体系，将原强制戒毒和劳教戒毒合并为强制隔离戒毒。但是，并未实际变更强制隔离戒毒双轨制并行的固有模式，即由公安机关和司法行政机关分段执行戒毒措施。这种模式人为地分割了完整的戒毒过程，在实践中呈现出执行主体分割、收戒标准不一、程序规定模糊、权力配置矛盾等现实问题。基于《禁毒法》“整合戒毒资源”的立法目的和现代法治政府权力配置的基本原则，消除双轨制将是强制隔离戒毒制度改革的应然选择。

一、强制隔离戒毒双轨制的历史缘起

我国戒毒措施的实践渊源较为悠久，但落实为成型的法律制度相对较晚。从法律渊源上看，1990年出台的《全国人大常委会关于禁毒的决定》最早构建了我国强制戒毒的管理体系，即公安机关主管强制戒毒，司法行政部门负责劳教戒毒的二元体制。随后我国又先后出台《强制戒毒办法》（1995）、《劳动教养戒毒工作规定》（2003）等进一步细化不同机关各自负责的戒毒工作。2008年实施的《禁毒法》本着“整合戒毒资源”的目的将两者合并为强制隔离戒毒，重构并形式上统一了两大戒毒措施，仅从“条文”上看，这一重大变革消除了原有的同一戒毒过程人为分割成两个部门分别执行的尴尬现象。

一方面，國务院于1995年颁布了《强制戒毒办法》，这是根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》第21条中有关“强制戒除毒瘾”规定而出台的一项重要行政法规。该项行政法规只有22条，全文不到2000字，关于强制戒毒的适用情形、执行机关、管理制度等规定都较为模糊。首先，关于适用对象的确定，《办法》第1-2条中规定为“吸食、注射毒品成瘾者”，并未从正面对具体适用对象作出明确规定，仅仅在第20条中列举了三类排除适用强制戒毒的情形。其次，关于执行机关的确定，《办法》在第4条中将统筹规划强制戒毒所的权限下放至省级行政单位，在实际设置问题上，由县级公安机关提出方案，报同级政府批准即可。实践中，强制戒毒所的设置与管理一度混乱，出现了医疗条件简陋、追求经济效益、虐待戒毒人员等乱象。因此，公安部随后又发布《强制戒毒所管理办法》、《关于清理整顿强制戒毒所的通知》等一系列规范性文件。最后，关于戒毒期限的设计，《办法》第6条的第1款规定为3-6个月，第2款中赋予了公安机关延长期限的权力，至多可延长至1年。国际临床技术探索和理论研究成果表明，完整的戒毒过程包括生理脱毒、心理脱毒、善后辅导三个周期，整个过程至少需要3年。《办法》关于强制戒毒周期的设计显然脱离了司法病理学的基本规律，难以实现彻底戒断毒瘾。

另一方面，由于劳教制度当时依然存续，为了方便对被采取劳动教养措施的人员开展戒毒工作，司法部于2003年出台了名为《劳动教养戒毒工作规定》的部门规章。劳教戒毒主要针对两类对象，第一类是根据《规定》第2条，被科处劳动教养同时具有吸食、注射毒品情形者。第二类是根据《关于禁毒的决定》第8条，强制戒毒后又吸食、注射毒品者。由于强制戒毒并非完整的戒毒周期，難以彻底戒断毒瘾，大多数吸毒人员在科处1年的强制戒毒期限后，会继续进入劳教戒毒场所进行戒毒。劳动教养戒毒由劳动教养委员会决定，戒毒场所由司法行政部门主管，由于劳教戒毒本质上是劳动教养，戒毒期限按照劳教制度规定。因此，对于劳教戒毒的争议的焦点主要集中于对劳教制度本身的质疑。例如，存在违反法律保留原则、处罚法定原则、比例性原则、程序中立原则、程序参与原则、司法救济局限等问题。[1]

以《强制戒毒办法》和《劳动教养戒毒工作规定》的先后出台为标志，我国强制性戒毒工作形成了“强制戒毒”和“劳教戒毒”并存的二元格局。“对于同样性质的违法对象，分别由不同的主管机关施以不同的行政处置方式，这是中国特有的“公安—司法”强制戒毒双轨制模式。”[2]这种模式人为地分割了完整的戒毒过程，孤立了不同的戒毒资源，再加之两种措施自身运行中也存在收戒对象模糊、法律监督缺失等立法缺陷。因此，我国在《禁毒法》启动制定程序伊始就高度重视这一问题的解决。2006年8月22日，第十届人大常委会第二十二次会议在审议《禁毒法（草案）》时，对原有体制并未作出实质性改变，仅将名称分别调整为“隔离戒毒”和“强制性教育矫治戒毒”。[3]随后，社会公众和业内人士就这一问题展开了激烈争论，许多常委会委员、代表、专家学者倡导“统筹整合国家戒毒资源，实行统一的强制性隔离戒毒体制”，与之针锋相对的是，部分常委会委员、地方部门认为，“现行戒毒体制已经实行多年，如何改革还需要进一步研究，目前还是维持现行的戒毒体制较为稳妥。”[4]

最终的立法成果既回应了禁毒工作实际需求，也对现有戒毒工作格局作出了妥协。一方面，在《禁毒法》第38-48条中，将强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒，并且规定了强制隔离戒毒的适用条件、决定主体、程序、期限、场所管理等主要问题。另一方面，鉴于强制隔离戒毒执行主体的变更将直接颠覆原戒毒体系，《禁毒法》采取了“务实折中”的策略，对强制隔离戒毒场所的设置与管理并未作出明确界定，只是在第41条第2款中留下了“由国务院规定”的悬念。立法者指出，这项改革还需要进一步总结实践经验，确定具体方案，有步骤地推行。因此本法……授权国务院根据本法和实际情况作出规定，比较妥当。[5]

二、强制隔离戒毒双轨制的现实困境

2008年起实施的《禁毒法》将“强制戒毒”和“劳教戒毒”统一为“强制隔离戒毒”。但是，对于统一后的强制隔离戒毒制度的执行权却未作出明确界分，将制度改革的任务赋予了行政法规。2011年国务院出台了《戒毒条例》，这部原本被寄予厚望的行政法规却架空了《禁毒法》，导致原有的“重构”实际上基本未对传统戒毒体系的弊端进行必要的改革，《禁毒法》试图整合戒毒资源的立法原旨彻底落空。

《戒毒条例》不仅未对《禁毒法》整合禁毒资源的立法原旨有所回应，也未有效弥补《禁毒法》遗留下的“形式统一，实质分裂”的巨大遗憾。反而在第27条中明确了强制隔离戒毒分段执行的管理体制，即戒毒人员被强制隔离戒毒3个月至6个月后，转至司法行政机关的强制隔离戒毒所继续执行强制隔离戒毒。公安、司法分段執行的双轨制兼顾了公安、司法两部门的配置与利益诉求，多年以来公安机关对戒毒工作投入了大量的人力、财力和物力，其所属强制隔离戒毒所分布面广，便于办案部门投送，可以减少执法成本。同时，劳动教养场所在面临改革，收容量急剧下降的情况下，承担强制隔离戒毒职能也在一定程度上为自身的改革与发展提供了可能性。但是，这种妥协性的方案在实践中暴露出执行分离，资源浪费等许多问题。

第一，执行主体分割，不利于国家戒毒资源的整合。这种模式基本上延续了原强制戒毒与劳教戒毒的格局，是对《禁毒法》颁布前实际形成的权力分治局面的立法确认和细化。从这个意义上，《戒毒条例》第27条根本上背离和消解了《禁毒法》关于“整合禁毒资源”的立法意圖，使得《禁毒法》试图统一强制隔离戒毒所设置的努力落空。由于转送时间拖延、场所环境改变、管理人员更换、戒治方法不一等诸多因素影响，公安机关负责的生理急性戒毒与司法行政机关负责的教育矫治康复严重脱节，难以实现对吸毒人员综合戒治的全过程。正如部分学者鲜明地批评这种双重归属权，“明显违背了禁毒法统筹戒毒资源的立法初衷，也不利于纠正“重惩罚、轻戒毒”的弊端，属于典型的 ‘换汤不换药。”[6]

第二，收戒对象标准不一，有损执法工作的严肃性。基于各自规避风险的部门利益考虑，两类强制隔离戒毒场所对于所外就医的适用范围及标准、病情标准的理解与解释并不一致，往往对于患有高血压、精神疾病、其他特殊疾病等吸毒人员存在拒收现象。例如，2012年上半年，某市公安强制隔离戒毒所向司法强制隔离戒毒所移送的戒毒人员有高达约四分之一被退回。在某直辖市S市的调研中，有近50%的强戒对象不能转送，往往在公安强戒所执行2年后被转为社区戒毒。在实践中，基于两个场所收戒对象身体标准的差异，甚至滋生了许多规避戒毒执法工作的腐败现象。例如，2014年浙江十里坪司法强制戒毒所内，所内主治医生吴某受贿后故意授意戒毒人员装病，使得数名应移送到司法强戒所的吸毒人员被退回公安强戒所，最终监外执行。上述乱象状况的存在，一方面不利于禁毒工作的顺利进行，另一方面也严重损害了强制隔离戒毒工作的严肃性。

第三，衔接程序规定模糊，导致移送过程存在冲突。《戒毒条例》第27条规定了强制隔离戒毒执行中公安与司法行政部门分段执行的二元管理，但没有进一步细化不同部门、不同阶段的收戒标准、中转程序、执行权限、衔接机制等。容易产生如戒毒流程不延续、执行中转移场所引发戒毒人员抗拒矫治、执法中产生争议因执法主体不同而难以解决等问题。

第四，权力配置不相协调，部分执法环节权责不统一。一方面，强制隔离戒毒执行从时间上被强行分成两个阶段，场所上出现了两个地点，对于由司法行政部门管理的后一阶段而言，司法行政部门承担教育矫治、生理戒毒、心理脱毒、康复训练、诊断评估等职责，但是强制隔离戒毒期限的变更、解除、延长等决定权却被赋予原公安部门。这种“独特”的权力配置模式导致公安机关有权无责，司法行政部门有责无权，权责不一的乱象不利于司法行政部门开展教育矫治、心理康复的戒毒工作，由于缺乏约束力，执行中可能引发戒毒人员抗拒矫治，也必然挫伤戒毒民警和工作人员的积极性。另一方面，《戒毒条例》第27条赋予了公安机关强制隔离戒毒分段执行权和场所管理权，但是根据《禁毒法》第38条、47条，公安部门还享有强制隔离戒毒措施的决定权，以及按期（提前）解除、延长期限的审批权。这就使得公安部门兼具决定机关和执行机关双重身份，难以实现有效的监督制约。决定权与执行权没有完全分离，为行政权力的扩张和滥用大开方便之门，不利于责任的落实和追究，可能滋生腐败渎职、超期羁押、监管失控等执法风险。

三、统一强制隔离戒毒执行主体的路径选择

2016年两会期间，全国政协委员戴秀英等人提交了“改革强制隔离戒毒二元管理体制”的提案。目前，这一问题已经引起理论界和实务界的关注。但是，对于统一强制隔离戒毒执行主体的路径选择，禁毒法理论界和实务界争议较大，莫衷一是。概括而言，戒毒管理主体的确定有三种方案，分别是：维持现状说；卫生行政部门统一负责说；司法行政部门统一负责说。

（一）“维持现状说”是回避现实困境的消极主张

部分学者认为，公安机关负责戒毒工作的管理既有合理性也有必要性。“公安机关管理强制隔离戒毒所，是现实的需要，是维护社会治安大局的需要，其职能作用司法行政部门难以替代。”[7]主张这种观点者大多来自于公安实务部门，他们认为由公安机关管理强制隔离戒毒所，首先，有利于掌握毒品、毒贩、毒资等毒情线索，拓宽毒品犯罪侦查的手段和渠道。其次，有利于节省执法成本。公安机关是查获吸毒人员的主管单位，如果交由其他部门执行戒毒措施，衔接过程中的检测、审批、移转程序将会延误大量时间，既造成资源浪费，也不利于第一时间对吸毒人员展开急性脱毒治疗。最后，有利于戒毒措施的执行和监所稳定。长期吸毒会使人狂躁、敌意感强、攻击性强和行为失控，在毒理作用和外部因素刺激下，容易发生暴力攻击、自杀自残、肇事肇祸事件。公安机关相较于其他行政部门，既承担维护社会治安的职责，也具有高效的强制力手段，能够确保戒毒措施的顺利执行和监所安全稳定。

笔者认为，部分实务工作者主张的维持现状说不可取。因为，公安机关既承担查处毒品滥用行为工作，又承担戒毒执行工作，不仅违反分权监督原则，也与其治安管理职能相冲突。一方面，在强制隔离戒毒决定的作出尚未实现司法化的前提下，根据《禁毒法》第38条、47条，公安部门享有强制隔离戒毒措施的决定权，以及按期（提前）解除、延长期限的审批权。如果公安机关还掌握戒毒执行权和场所管理权，兼具决定机关和执行机关双重身份，将为行政权力的扩张和滥用大开方便之门，不利于责任的落实和追究，可能滋生腐败渎职、超期羁押、监管失控等执法风险。另一方面，公安机关承担强戒执行工作，与其打击犯罪职能的角色定位相冲突。公安机关是打击毒品犯罪，维护社会治安的主要职能部门，加之禁毒斗争形势的严峻性，公安机关与毒品犯罪人之间的关系被通俗地比作“猫”与“鼠”的关系，一定意义上说，两者是对立和不相容的。而戒毒执行工作采用的態度、方法完全迥异。《禁毒法》从规范和价值两个层面明确了以人为本的立法理念，第四章“戒毒措施”的首条第1款，确立了国家对于吸毒人员的基本立场是“采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”。戒毒成功与否，很大程度上取决于双方的配合程度和互信程度。如果由公安机关来负责戒毒工作，由于从前的“猫”和“鼠”对立关系，必然使双方心存芥蒂，形成一种天然阻力。

（二）“卫生部门负责说”是难以实践的理想化观点

《禁毒法》第四章“戒毒措施”的首条第1款，确立了国家对于吸毒人员的基本立场是“采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”。公安部于2008年12月曾发布《关于执行<禁毒法>有关问题的批复》，其中第2条中曾明确指出，强制隔离戒毒措施是一种“强制性的戒毒治疗措施”，而非“行政处罚”。基于此，部分学者认为，既然强制隔离戒毒的定位在于医疗行为，其目的在于戒除毒瘾，那么为了避免治疗目的流于形式，其执行主体应是一种特殊的医疗机构，即脱离公安和司法行政系统，归属于卫生行政部门，具体地，“可以考虑在省级卫生厅（局）设置戒毒管理局，将司法行政部门的戒毒管理职能及公安机关的戒毒管理职能通归该局。其他戒毒管理工作，如社区戒毒、社区康复、美沙酮社区维持治疗、自愿戒毒等，也应统归该局管理。”[8]

笔者认为，卫生行政部门统一负责戒毒缺乏可行性。因为，卫生行政部门本身缺乏内设警力和强制手段，由其主管戒毒工作的日常运行将会在一定程度上消解强制隔离戒毒与自愿戒毒的边界，不符合《禁毒法》关于合理配置戒毒资源的立法原旨。我国通过《禁毒法》的系统规定，并经《戒毒条例》的细化和完善，初步形成了强制隔离戒毒、社区戒毒、自愿戒毒等共同组成的戒毒康复体系。通过《禁毒法》第四章中关于戒毒措施的法條排列顺序和优先适用关系上可以发现，三者的强制性渐次减弱，依次适用于吸毒成瘾程度不同的人员，这种差异性正是戒毒体系设计科学性的重要体现。《禁毒法》关于整合戒毒资源的立法设计，旨在统一国家戒毒康复体系，但是，这种“统一”并非是不同戒毒措施的“完全融合”，恰恰是推动差别较大的戒毒措施的“有效衔接”。如果将由国家强制机关负责的戒毒执行工作转交卫生部门负责，强制隔离戒毒的“强制性”和“封闭性”难以有效实现，其与自愿戒毒几无较大差异。

部分学者主张，如果强戒场所归属卫生医疗体系后，其与自愿戒毒医疗机构之间仍有一定区别，一是收治对象，前者受治公安机关决定予以强戒的人员，后者收治自愿戒毒人员。二是在管理方式上，前者对于人身自由控制更严。三是戒毒经费的分担不同，前者由国家承担戒毒经费，后者可以适当收费。[9]对这种试图解释卫生行政部门统一负责戒毒工作可行性的观点，笔者不敢苟同。首先，就收治对象而言，两者的收治对象存在一定交叉和重合。《禁毒法》第38条和《戒毒条例》第25条规定，自愿戒毒者“经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒”。其次，就管理方式而言，一旦由卫生医疗部门主管戒毒所，由于缺乏警力配备，难以确保其人身控制力。即使由公安部门或司法行政部门派驻部分干警驻所，两大部门分工负责强戒的戒毒治疗和安全维护，极易造成权责不清，沦为新形式的“双轨制”。最后，就戒毒经费的分担而言，在自愿戒毒纳入医保的呼声越发强烈的背景下，国家有望对于自愿戒毒给予适度的财政补贴，两者在经费分担的区别上将越来越小。

（三）“司法行政部门负责说”是制度改革的应然选择

部分学者认为，应修改《禁毒法》第41条和《戒毒条例》第27 条关于公安机关、司法行政机关分段执行的体制，撤销公安机关强制隔离戒毒机构，所有强制隔离戒毒所由司法行政机关统一管理。笔者认为，这种主张“司法行政部门负责说”是制度改革的应然选择，既有利于消除双轨制执行带来的现实困境，也符合司法行政机关的角色定位。

第一，与公安机关相比，司法行政部门积累了教育改造的丰富经验。从1983年以后，我国的司法行政部门一直就是监禁刑执行的主管机关。虽然强制隔离戒毒与监禁刑在法律性质上截然不同，但是，同样作为限制人身自由的强制性措施，两者在教育改造方面却有很多的共通性，司法行政机关既属于政法机关又是政府职能部门，在长期的劳教场所监管和刑满释放人员帮教等工作中积累了大量教育改造的工作方法，有助于其实现对戒毒人员的教育、帮助和挽救。第二，司法行政部门在原有劳教戒毒的基础上，既有较为健全的戒毒机构和硬件设施，也形成了完善的戒毒专业队伍、管理模式和制度规范，司法行政部门的戒毒康复工作本身就是现有戒毒管理体系的重要组成部分。据司法部公布的数据显示，自2008年以来，司法行政系统共有334个强戒所，累计收戒人数达76.9万余人，尚在所24.6万人。由司法行政机关全盘接手强戒执行工作，不仅不会对现有戒毒制度造成较大冲击，反而有利于进一步重构和整合戒毒资源，避免戒毒场所的重复建设。第三，对违法行为的矫治是司法行政机关的职责所在，习近平同志也曾对行政戒毒工作作出重要批示，鲜明指出：“戒毒工作是新时期司法行政工作的重点之一”。将吸毒矫治工作交由司法行政机关符合其职能定位，也有利于实现违法行为矫治一体化。第四，有利于将公安机关从戒毒执行中剥离出来，集中警力用于打击毒品犯罪、查缉毒品违法行为。当前，云南、湖南、青海等省份和广州市强制隔离戒毒的执行和管理工作已经全面移交司法行政部门，从实际运行情况来看，上述省份强制隔离戒毒工作进行得有序、平稳，戒毒工作的规范化、系统化、科学化水平得到明显提高。

四、余论

《禁毒法》的立法理念具有先进性和前瞻性，但是纸上的法律要落实到现实中，会出现种种困难。强制隔离戒毒双轨制的存在一定程度上消解了《禁毒法》关于“整合戒毒资源，统一戒毒体系”的立法目的，曾被寄予厚望的《戒毒条例》仍未能扭转这一制度困境，反而在立法层面确认了实际形成的多头管理现状。从《禁毒法》2007年12月29日通过开始，公安部就成立了起草领导小组，启动《戒毒条例（初稿）》的调研、起草工作。[10]但是，直到第3年《戒毒条例》才公布，可见立法过程之艰难，也折射出新旧戒毒体制转型之曲折。笔者并不讳言，司法行政机关与公安机关一样，目前也缺乏戒毒措施所需要的丰富的医疗条件和专业人员，这也是“卫生部门负责说”形成的主要原因。但是，这些并不足以成为司法行政部门不能统一承担强戒执行工作的理由，因为一旦强制隔离戒毒所全部移交后，这些困难都可以通过专门调配解决。在决定某个部门承担强戒执行工作时，最关键最重要的标准在于，是否符合权力配置的法治原理和《禁毒法》的立法目的。

参考文献：

[1]赵秉志，杨诚.中国劳动教养制度的检讨与改革[M].北京：中國人民公安大学出版社，2008.381-385.

[2]包涵.中国强制隔离戒毒的法律定位及制度完善[J].北京社会科学，2015，（5）.

[3]刘晓鹏.建议统筹整合戒毒资源[N].人民日报，2007-10-26.

[4]中国法院网..禁毒法草案将“隔离戒毒”和“强制性教育矫治戒毒”统一规定为“强制隔离戒毒”[EB/OL]. http：//www.chinacourt.org/article/detail/2007/10/id/272224.shtml.

[5]安建.中华人民共和国禁毒法释义[M].北京：法律出版社，2008.118.

[6]姚建龙.禁毒法与我国戒毒体系之重构——风险预估与对策建议[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008，（2）.

[7]代敏.也谈强制隔离戒毒工作存在的问题及改進建议.[EB/OL].http：//jiansuo.cpd.com.cn/n2698304/n2698495/c24704782/content.html.

[8]姚建龙.禁毒学导论[M]北京：中国人民公安大学出版社.2014.121.

[9]姚建龙.禁毒法与戒毒制度改革研究[M]北京：法律出版社.2015.66.

[10]褚宸舸.中国禁毒法治论[M].北京：中国民主法制出版社，2015.57.

（责任编辑：华 民）