监狱与社区矫正执行衔接机制研究

[摘 要]社区矫正是一项重要的非监禁刑罚执行制度，社区矫正制度在我国发展尚处在探索完善阶段。文章对社区矫正制度与其他相关制度之间衔接的范围与程序、存在的问题进行分析，提出了完善相关工作的建议。

[关键词]社区矫正；监狱；衔接机制

[中图分类号]D926.8 [文献标识码]A [文章编号]1008-7656（2017）03-0038-04

社区矫正是一项重要的非监禁刑罚执行制度，是宽严相济刑事政策在刑罚执行方面的重要体现。截至2016年7月，全国各地社区矫正机构累计接收社区服刑人员298万人，累计解除社区矫正228万人，正在接受社区矫正的超过70万人[1]。作为刑罚执行制度的新事物，社区矫正制度随着适用范围的扩展，工作的广度和深度都有了不同程度的加强，各类新情况也接踵而至，文章在实地调研的基础上，就社区矫正工作中与监狱机构的衔接机制问题进行探讨。

一、监狱刑罚执行与社区矫正衔接机制的范围与程序

执行是实施国家法律规范的重要路径，也是实现依法治国的关键环节。在社区矫正工作中，执行是重点与核心，它关系到社区矫正工作的成效。社区矫正工作的执行涉及到众多相关部门，与监狱机构的往来较为密切，因此建立健全监狱刑罚与社区矫正衔接机制（以下简称“衔接机制”）是加大社区矫正工作执行力度，扩大社区矫正成效的必经之路。

（一）衔接机制适用范围

我国社区矫正的对象主要包括管制、缓刑、暂予监外执行、假释和剥夺政治权利等。其中，涉及到监狱的主要包括暂予监外执行和假释。从执法实践来看，监狱决定暂予监外执行人员，特别是保外就医服刑人员暂予监外执行过程中产生的问题较多。

（二）衔接机制的主要程序

监狱刑罚执行与社区矫正的衔接配合工作的主要流程包括在适用前调查、交付接收、监管、收监执行、解矫等执法环节。

二、监狱刑罚执行与社区矫正衔接中存在的问题

目前，在社区矫正衔接配合机制方面的主要依据是由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部分别在2012年初和2016年9月出台的《社区矫正实施办法》和《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，两个规定对主要的衔接配合程序做了明确规定，但是对一些具体问题，比如社区矫正机构的权限、性质、定位以及具体交接时限尚未有明确的界定，因此在实践中会有一些问题，其中，监狱刑罚执行与社区矫正衔接就是其中之一。

（一）适用前调查评估阶段存在的问题

第一，调查评估是否应为暂予监外执行适用前的必经程序。按照《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》（法释〔2014〕5号）：“报请假释的，应当附有社区矫正机构或者基层组织关于罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告。”而对于拟暂予监外执行的服刑人员是否应当进行适用前调查评估，监狱与社区矫正部门分歧较大。监狱方认为，《社区矫正实施办法》已明确规定了监狱“可以”委托进行调查评估，而不是“应当”委托。在实践中暂予监外执行，特别是保外就医的服刑人员大多是病情严重急需保外治疗的，要求必须委托进行调查评估，有可能会影响保外就医程序的办理，不利于保障服刑人员的合法权益。而社区矫正机构则认为，做好暂予监外执行服刑人员的调查评估有利于后续社区矫正工作的开展：一是可以明确居住地；二是可以提前了解保證人的情况；三是对于一些有暴力倾向、患有传染疾病的社区服刑人员可以调查其对社区的影响。

第二，调查评估的期限及委托所附材料。《社区矫正实施办法》没有对调查评估的期限作出规定，也没有区分情况来划分调查评估期限。同时，没有对委托机关发出调查评估委托函时所附的材料进行规定。实践中，存在个别社区矫正机构没有及时向监狱提交调查评估意见的现象，在一定程度上影响了监狱机关对暂予监外执行案件的审批工作。在社区矫正方面，由于一些监狱在委托时所附的材料不全，导致难以对调查事项进行及时核实。

第三，调查评估意见的性质。对于调查评估意见的证据性质问题目前法律上没有明确的定性。因此，一方面，调查评估程序是否公开在不同部门之间无法达成一致。部分监狱认为提请假释和暂予监外执行的执法环节，按程序是公开透明的，因此对服刑人员及其亲属公开调查评估意见涉及到公正公开执法问题，并认为如果有必要，委托机关和社区矫正机关都应该对调查评估结果及时向社区服刑人员亲属作出解释或说明。地方司法局则认为调查评估意见是委托机关适用或提请适用社区矫正的参考，对评估意见是否采信取决于委托机关的自由裁量，对于调查评估意见以及调查材料内容委托机关予以应当保密。

另一方面评估意见是否必须采纳、如何采纳，以及如何完善和监督也没有具体的规定，因而容易导致司法机关与社区矫正机构之间产生矛盾，对社区矫正对象的监管和衔接配合工作产生一定的影响。有一则案例：犯罪人丁某，因贩卖毒品罪拟被判缓刑3年。审判前法院委托司法行政机关进行了审前调查评估，司法行政机关通过走访调研，发现丁某身患疾病，无业，无固定收入，是瘾君子，属于自吸自贩，最终征求各方意见，得出不适宜进行社区矫正的结论意见。法院没有采纳，最终判丁某缓刑3年，在社区服刑。后司法行政机关认为丁某再犯可能性极高，并且不易管理，应当收监，拒绝接收丁某进行社区矫正[2]。在实践工作中，这种情况是经常发生的，作为社区矫正执行机构的司法行政部门，职责权限还没有明确的定位，在人员、经费等方面的保障也十分有限，因此在进行审前调查评估中考虑比较多的还是监管成本的问题，加上调查评估本身的性质问题，如果法院对调查评估意见不予采纳，司法行政部门与审判机关的矛盾就很容易产生，其实究其根本还是社区矫正立法缺失的问题。从司法机关审判的角度，诉讼法、刑事法律的效力位阶肯定是较高的，对社区矫正执行方面的依据因为效力位阶等原因考虑会十分有限，在此基础上形成的判决多数都是对社区矫正机构较为不利的判决，也导致了执行判决和社区矫正监管方面的阻碍。

（二）交付接收环节存在的问题

首先，是服刑人员的交付接收。实践中，双方在交付接收环节出现问题较多的是保外就医服刑人员，特别是急保病人的交付接收。从监狱一方来说，狱方为了办妥交接手续，需多方交涉，耗费大量的时间。而押送暂予监外执行服刑人员回当地的，押送警察还须负责押送安全，尤其是正在住院的危重病犯，监狱无法正常押送其回居住地，监狱和司法行政机关的交接本身就是一个难以解决的问题。对于保证人不在当地或暂予监外执行服刑人员捕前已长期不在当地居住，服刑人员户籍所在地司法行政机关通常会拒绝接收。如果当地司法行政机关拒收，使负责押送的监狱警察在当地政法委、司法行政机关等部门之间来回奔跑和交涉，容易增加了服刑人员押送的风险。从社区矫正机构来说，其不予接收的理由是：第一，对于急保出来的服刑人员，监狱往往没有预留充足的时间给社区矫正机构准备，有的甚至是出发前或出发途中才通知地方司法局，对于保障条件较差的地方司法局来说临时接收急保的危重病犯有实际困难；第二，居住地司法行政部门去外地医院接收危重病犯，目前国家层面没有具体规定，出于人力物力等方面的考虑，再加上日常监管的压力，基层司法行政部门难以承受；第三，对于患有疾病服刑人员的接收，如果没有经过调查评估，难以预计其对居住社区的影响；第四，监狱移交时如果不要求保证人在场，地方司法局无法第一时间审核其保证资格和条件，落实其监管义务。

其次，除了服刑人员的接收，还有档案材料的移交问题。除了法律文书外，服刑人员在监狱服刑时的相关表现材料，也是有助于社区矫正机构的日后监管的，实践中各监狱没没有统一的做法，难以保证社区矫正机构在入矫后监管的延续性、稳定性和针对性。

（三）日常监管环节存在的问题

1.复查医院资质不确定。目前，基层社区矫正机构主要依据社区服刑人员每三个月提交的病情复查情况来对其治疗状况、身体状况进行了解，但由于对复查病情的医院级别没有要求，且由于是服刑人员自行前往作出的复查证明，很难真实地反映社区服刑人员的身体和治疗状况。

2.保证人的监管职责。在《暂予监外执行规定》第12条中规定了保证人在服刑人员暂予监外执行期间应当履行的义务，但没有规定保证人不履行义务时所应承担的相关责任，实践中，保证人逃避义务的情况时有发生，给社区矫正日常监管带来隐患，增加执法成本。

3.暂予监外执行日常情况的沟通衔接。《暂予监外执行规定》取消了定期保外和监狱在期满前进行病情复核的制度，日常监管和收监执行提请均由地方司法局负责。在社区矫正期间内，双方均作为执行机关，应如何对暂予监外执行人员的管理进行对接，共同作好日常监管工作，是摆在当前的一个现实问题。

三、建立健全监狱刑罚执行与社区矫正相互衔接、统一协调刑罚执行体系的建议

2016年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，《意见》针对社区矫正适用前、社区服刑人员交付接收、社区服刑人员监督管理、社区服刑人员收监执行，明确了相关部门的职责和责任，对不同阶段的衔接程序都作出了规定。但是在监狱和社区矫正之间的衔接还缺少更加明确具体、可操作的规定。

（一）加强适用前双方的沟通程序

首先，对委托调查的案件，明确适用调查评估的对象、范围，监狱在發出调查评估时的所需要附上的材料，司法行政机关应重点调查的内容，调查评估的完成时限、送达、保密制度等规定。

其次，对不进行委托的案件，要求依法适用或者提请适用社区矫正的机关，应当认真准确核实服刑人员的居住地，考虑其适用社区矫正对所居住社区的影响。这点对于精神病、艾滋病服刑人员和未成年人服刑人员等尤为重要。

最后，对于保证人的资格审核。《暂予监外执行规定》第10、11条规定了保外就医保证人的审查和保证人的条件，明确了保证人由监狱、看守所审查确定。对于保证人的资格审查环节，建议加强监狱与社区矫正机构的沟通合作，使社区矫正机构提前介入了解保证人情况，并协助监狱调查核实保证人的居住地、协助监管条件等内容。同时，在监狱移交服刑人员时，能同时移交保证人的相关材料。

（二）规范交付接收手续

对暂予监外执行的服刑人员，特别是保外就医服刑人员，在监狱交付和县级司法行政机关接收的这一衔接环节建议对双方的职责做出具体规定。

1.人员的交接。要确保监狱和社区矫正机构交付接收衔接顺畅，交付之前的沟通协调十分重要。因此，建议：一是明确监狱在服刑人员离开监狱之前一定期限内，要书面通知司法机关。这里的书面通知包括发函、传真的书面形式，由专人负责。同时，应区分情况，明确提前通知的时间，尽量给予社区矫正机构一定的准备时间。二是明确交付执行的监狱要将服刑人员押送至居住地，由监狱和社区矫正机构双方现场办理交付接收手续。三是对于一些急保一类的服刑人员因病行动不便无法到居住地司法行政机关报到的，监狱确保与服刑人员的保证人一起到居住地县级司法行政机关或服刑人员住院治疗地先行办理交接手续。四是规定社区矫正机构无正当理由不得拒绝接收暂予监外执行服刑人员，应当即时为保外就医的服刑人员办理入矫手续，使其得到及时治疗，保证保外就医工作的顺利进行。

2.材料的交接。建议明确监狱在交付假释和暂于监外执行服刑人员时，应当向司法行政机关送达的法律文书，以保证社区矫正执行的合法性，和执法档案的健全。目前为止，部分地区在监狱与社区矫正衔接机制方面已经出台了相关规定（如广西和湖南）并取得了一定成效。其中，广西针对急保病人的交付接收作出了变通处理，效果不错，双方的衔接配合得到了进一步的加强，密切和畅通了双方的沟通协作。但由于各省做法不一，在涉及跨省区的调查评估和交付接收的衔接配合尚无统一规定，因此，建议出台适用于全国范围的监狱与社区矫正衔接配合细则，将具体的手续材料等程序标准化，确保监管的延续和稳定。

（三）强化日常监管

《暂予监外执行规定》第23条赋予了社区矫正机构提出收监执行建议的权利，同时，该规定取消了监狱定期保外和定期复核病情的职责，加重了社区矫正机构的监管职责和义务。目前，在社区矫正机构各方面保障还尚未完全到位的情况下，如何避免出现暂予监外执行条件消失应收监而未收监，并发生可能追究社区矫正机构相应责任的问题，应尽快出台配套的日常监管和收监执行程序。

1.逐步建立和完善定期报送就诊病历和定期复核制度。（l）承担监督管理職责的社区矫正机构应建立社区矫正对象保外就医医疗和鉴定档案；（2）保外就医人员或其保证人、亲属在保外就医期间，每三个月要将诊疗病历复印件送社区矫正机构备案审查；（3）参照1990年的保外规定，每年由县级司法局组织一次病情复核及鉴定，根据基层现有的条件，建议复核方式分两种：一种是将保外就医人员历次病历材料复印件一并交由指定医院的鉴定医师进行书面审查复核，另一种是要求保外就医人员本人到指定医院，在社区矫正工作人员的陪同监督下，重新进行病情复核和鉴定。

2.明确日常病情复查医院级别和定期复核医院级别。一是关于服刑人员主动提交的日常病情复核材料，建议明确出具的医院级别为县级以上医院，同时明确复核的程序和标准。二是关于由社区矫正机构组织的定期复核，建议明确出具的医院级别为二级以上的医院。以广西为例，截止2016年底，广西全区共有二级医院180多所，在全区113个县中基本能保证有1家以上的二级医院。将定期复核的医院定为二级及以上医院，便于社区矫正机构与当地医院的协调配合，便于对病情复核工作进行组织、监督。

3.明确监狱的监督职能。因为监狱部门对暂予监外执行人员的各方面情况比较了解，因此可以明确监狱对暂予监外执行人员的社区矫正效果进行监督。一方面，司法行政机关接收服刑人员后，定期向监狱反馈服刑人员在社区矫正过程中的相关信息，如关于服刑人员病情状况、死亡或违反监督管理规定等的相关信息。另一方面，监狱对社区矫正机构定期提交的病情和监管情况进行核查，同时，定期或不定期对暂予监外人员的病情和日常监管情况进行检查和监督。

[参考文献]

[1]特约评论员. 进一步加强衔接配合管理 推进社区矫正工作发展[J].人民调解，2016（10）.

[2]任文启.完善我国社区矫正审前调查评估制度的思考[J].甘肃政法学院学报，2016（1）.

[作者简介]雷锐，广西广播电视大学文经学院讲师，硕士，研究方向：恢复性司法的适用。

[责任编辑 时锦雯]