教师流动政策的实施困境与对策思考

张碧娴　陈丽君

摘 要：教师流动政策适应人才合理流动和教育均衡发展的现实需要，有着深刻的理论依据，对于教师成长具有积极意义。但在现实实施中，却面临着很多困境：教师流动政策不完善，政策理念强制；教师流动政策执行主体与《教师法》规定有冲突；政策体系缺失，制度性环境困难影响政策实施；以及各方利益主体交织影响教师流动政策的实施等。基于实施中存在的困境，提出相应的对策建议，以助推动教师流动政策的长效实施。

关键词：教师流动政策；政策体系；主体责任；评价体系

基金项目：广东省哲社规划学科共建项目“基于生态系统理论的职业院校专家型教师成长路径研究”（项目编号：GD14XJY02）

作者简介：张碧娴，女，广东技术师范学院2014级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育学；陈丽君，女，广东技术师范学院教授，博士，主要研究方向为教育心理学、职业技术教育学。

中图分类号： G710 文献标识码： A 文章编号： 1674-7747（2017）04-0069-05

20世纪90年代， 教师流动在我国开始受到重视。在不同时期，教师流动政策逐渐制定并完善。1996年，国家教委在《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中提出：要积极进行教师定期交流。要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教。[1]2003 年的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和 2005 年的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》都提出，应建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，地（市）县教育行政部门要建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。2006年修订的《义务教育法》明确规定，县级人民政府组织本行政区域内义务教育公办学校的校长和教师流动。这项规定明确了教师流动的目标、方式和地域范围，使得教师流动政策作为促进义务教育均衡发展的重要组成部分在法律上得到确立。[2]2010年，教育部在《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》中指出，健全城乡教师交流机制，推动校长和教师在城乡之间、校际之间的合理流动；建立完善城镇教师到农村学校任教服务期制度。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010-2020年）》提出：“实行县（区）域内教师、校长交流制度。建立健全義务教育学校教师和校长流动机制。” 相应地，各个市也积极响应，制定相应的教师流动政策。如2015年5月，广州市教育局出台《关于进一步推进区域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作的意见》，提出广州力争用3至5年时间实现区域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，旨在优化区域内义务教育师资科学合理配置。2016年两会期间，朱永新特别提出规范公立学校职称结构，促进优秀教师流向基层和薄弱学校的提案。应统一农村学校和城市学校的职称比例，或适当向农村和偏远地区学校倾斜，严格实行评聘合一，这样可以促进教师队伍稳定，吸引人才到乡村薄弱学校任教。因此，建立教师流动的相关政策，不仅能促进社会系统良性运行，推动教育均衡发展，同时，从人才发展角度考虑，也是促进教师资源的合理流动，实现师资力量平衡配置、促进教育公平的重要途径。可见教师流动政策具有重要的理论意义和积极作用。

一、教师流动政策制定的理论依据

（一）人才合理流动和教育均衡发展需要

靳希斌教授认为：“教师流动包含两方面内容，一方面，是指具备一定条件的合格劳动者选择了教师职业或在职教师放弃这一职业，即合格的劳动者进入或退出教师劳动力领域；另一方面，是在职教师由现任职学校转入另一所学校任职，即劳动者在教师劳动力领域内的流动。”[3]本文的教师流动是系统内流动，指教师从一所学校流向另一所学校。教师流动作为一种社会现象，从人力资本管理的角度来讲，人才的合理流动有益于提高人力资源的优化组合与利用效率。人才的合理流动是人力资源调整与配置的过程，是整个社会发展进步的环节。人才的合理流动能够促进城乡平衡发展，能让社会处于循環状态，是整个社会发展进步必不可少的环节；从人才发展的角度来说，通过教师的流动，提升他们的专业水平，已经得到了越来越多的管理者和高校教师的认可与赞同[4]；教师流动可以促进教师的学术交流，提升教师的社会阅历，开阔教师的视野，对于教师成长具有积极意义。但是受市场经济、传统思想等因素影响，人往高处走，教师像其他人才一样，流向经济更发达、条件更好的城市或发展更好、教育资源较好的学校，以农村流向城市为主的单向流动，对于这种符合市场经济发展原理的现象，原本无可厚非。但这种单向流动会导致教师资源的不平衡，继续扩大学校间存在教育差距，城乡教育失衡，影响着教育公平。因此，这种单靠市场经济调节的人才流动，具有自发性和盲目性，难以把个人与社会利益统一起来。2016年两会上，张志勇也表示，通过流动教师能实现自身价值，但教师、校长这一职业有其特殊性，他们的流动不能完全由市场规律决定。教师的无序流动会产生很多弊端，尤其对农村学校、薄弱学校而言更是如此，已经导致学校不敢倾力培养教师，不敢轻易让教师出去拓展视野，形成宁可教师不优秀，学校不发展的恶性局面。教师流动政策正是在这种背景下产生的，为了促进教育公平和教师的合理流动，教师流动政策已经成为国家的基本教育政策。党的十八届三中全会提出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。所以，从教育均衡发展的角度来讲，教师的流动政策的制定顺应了教育资源均衡的理念，可以促进城乡间的教育公平。引导教师科学合理流动，尤其是向农村学校、薄弱学校倾斜。教师的流动政策的制定体现了对教育公平的追求，对教育资源的合理分配具有重要意义，能够合理配置师资，防止人口单向化，是提高我国义务教育均衡发展水平的重要途径。因此，教师流动政策适应人才合理流动和教育均衡发展的现实需要，有着重要的意义。

（二）库克的库克曲线

美国学者库克提出了一条曲线，从如何更好地发挥人的创造力的角度论证了人才流动的必要性，他以参加工作后的研究生的创造力发挥情况作为依据进行研究，经统计后绘出了一条曲线，人们将其称之为库克曲线。库克曲线所反映出的结论是：对于人的创造力发挥，存在一个最佳期，若超过一定年限，其创造力会步入衰减稳定期。因此，对于这样的雇员或人才，应该及时地换出，即变换工作岗位以及环境，或者流出，从而激发其创造力。[5]因此，从发挥人的创造力角度，人力资源流动是非常有必要的，人力资源需要在工作一定的年限后变更场所或环境以克服其倦怠和低产的身心状况，这给教师流动政策提供了充分的理论依据。

（三）卡兹的组织寿命学说

美国学者卡兹曲线表明：在一起工作的科研人员，在1.5年～5年这个期间里，信息沟通水平最高，获得成果也最多，成员创造力也最强。而在不到1.5年的时间里，成员信息沟通水平不高，获得成果也不多。这是因为成员之间还不熟悉时，沟通、创造力受限；而相处超过5年，由于大家过于了解和熟悉而导致思维定势，反应迟钝和认识趋同化，这时组织会呈现出老化并丧失活力。[6]卡兹的组织寿命曲线，从保持组织活力的角度论证了人才流动的必性。为我们深入地了解教师队伍的组织活力和组织发展提供了很好的借鉴。即为了防止教师队伍组织的老化和更好的保持教师队伍组织的活力，我们可以通过人才流动政策的制定，来加强组织内的信息交流，并促进组织与外界的联系，使得组织的活力增强。通过教师流动政策的制定来促进教师流动，使教师面临新的挑战：新的教育教学环境，不同特点的学生，这样一来，有助于教师加强教学经验，丰富人生经历，提高工作效率，并促进教师成长。

二、我国教师流动政策面临的现实困境

教师流动政策制定的初衷，教师的自由流动，虽然有着很多积极的意义。但在现实实施中，却面临着很多困境。教师流动政策却没有达到预期的积极效果。由于对教师流动引导的不利，也使教师流动政策引发了很多现实问题，遇到重重阻碍。

（一）教师流动政策不完善，政策理念强制

为了实现师资力量平衡配置，促进教师资源的合理流动，政府作为政策主体制定并推行政策，体现政府的强制理念、其后果就是教师流动的强制性，即政府通过行政手段强制规范教师流动行为。忽视了个体发展的需要多数是被动流动，而没有形成主动流动。比如通过职称要求和职位晋升这一硬性规定来推动教师流动政策这一做法。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市 （镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教。城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。教师流动工作以政策引导为主，通过政策保障来实施。通过职称要求来推动教师流动，又如福建省在《关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见》中要求进行教师流动试点的地区“城镇义务教育学校40周岁以下（含40周岁）教师评聘高级教师职务应有农村学校任（支）教2年以上的经历”。沈阳市也规定，凡申报小学高级和中学高级职称的教师，必须要具备异校交流任教一年以上的经历 （含正在交流期间）。评选特级教师以及市以上模范、市教育专家、市优秀校长和教师必须具备在异校交流任职和工作的经历。其他层级的评优评先也要在同等条件下，把干部教师的交流经历和业绩作为优先考虑的依据。[7]但政策不是简单的制定好，就交给学校老师执行，老师是人而不是物，有自己的想法、需求和现实困难等，不是说流动就能流动。教师流动政策更多的是需要多方协调，考虑多方因素存在。因此，由政府设计合理的、易接受的、灵活的教师流动模式，并完善各项评价监督机制才是至关重要的。

（二）教师流动政策执行主體与《教师法》规定有冲突

《教师法》 第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”教师与学校签订了合同，因此，教师与学校的归属性很强且有明确的法律关系。但当下教师流动政策的制订主体和执行主体都是各级政府及其教育行政部门，各级政府及其教育行政部门强制要求教师进行流动。[8]这与《中华人民共和国教师法》的规定是有冲突的，因为按照《教师法》 的规定，聘任合同应是学校和教师个人签订的，教师与学校的归属性强，会影响教师流动政策的实施。而“强制”要求教师参加流动，则违背了 《教师法》 中“双方地位平等的原则”和双向选择的相关内容，是对教师正当权利的剥夺以及合法权益的损害。

（三）教师流动政策体系缺失，制度性环境困难影响政策实施

教师流动政策需要良好的环境和条件保障，然而，当前与教师流动政策相配套的各种规章制度不够健全， 相关法律不够完善，教师管理不够规范。教师流动当前缺乏相配套的政策、相应的社会保障制度有：教师流动权利、义务的法理性规定；教师人事制度；工资制度；教师激励制度；户籍、档案等制度等。因此，教师政策的有效实施，少不了人事、财政、组织与教育主管部门相应的规定。在日本和韩国教师是公务员，教师是由政府统一管理，在对教师流动的管理中，“日本的《国家公务员法》《教育公务员特例法》规定中小学教师为公务员，中小学教师的定期流动属于公务员的人事流动的范畴。”[9]在日本，教师流动起来没有多大障碍。但在我国，教师岗位是由教育行政部门或学校根据教育教学需要设置的，教师与学校之间签的是聘任合同，教师与学校的归属性很强，学校会考虑自己身的利益，不愿让教师流动。

（四）各方利益主体交织影响教师流动政策的实施

政府、学校和教师都基于各自的利益考虑来应对教师流动政策。[10]在政府方面，政府会在促进教育资源均衡发展的角度促进政策的实施；如江苏省《关于江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区建设意见的通知》规定，校长和教师依法实行定期交流制度，校长在同一学校连任不得超过两届，教师按照每年不低于专任教师总数15%、骨干教师按照每年不低于骨干教师总数 15%的比例进行交流。而《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》规定，教師交流以市区骨干教师、小学高级教师、中学一级教师和高级教师为主；在学校方面，政府强制规定的教师流动以骨干教师、高级教师为主，这对于学校而言，可能面临着学校骨干教师的缺失。而一所好学校，除了硬件设施到位，对于家长学生而言，便是冲着师资去的，学校对师资的培养需要花很多精力，耗费大量资源才能培养出一名优秀教师，而教师流动会让学校好不容易培养的人才流失掉，这对学校会造成一定的影响，考虑到教师流动是否会降低重点学校的教学质量。因此，在学校方面，出于教育质量和学校发展的目的来采取应对教师流动政策的措施，可能会把把非骨干教师、低职称教师交流出去。这样一来，便阻碍了学校之间教师流动；在教师本身方面来说，作为流动政策的执行者，会根据自身利益、福利待遇等考虑应对政策。首先，对生活、工作环境的重新适应，很有可能带来生活的诸多不便，比如，某教师孩子就在学校小学部上学，他（她）流动走了每天接送孩子是个难题。再说，从重点校转去薄弱校、从城区转到农村，更会面临着心理落差，毕竟校园文化、工作环境、学生水平的差距摆在那里。这些是否会伤害教师工作积极性，也是值得考虑的事情。并且，教师的流动也会对学生产生影响，不利于师生关系的稳定性。教师流动政策并没有充分考虑各利益相关群体的需要，造成各利益群体在政策执行中产生利益损失或矛盾冲突，因此，在大部分地区的实践中，推进教师轮岗均遭遇较大阻力。

（五）同个学校任教的时间限制存在的问题

库克曲线从发挥人的创造力角度出发，人力资源流动是非常有必要的，人力资源需要在工作一定的年限后变更场所或环境以克服其倦怠和低产的身心状况。教师流动政策对在同个学校任教时间进行了规定，这一规定符合库克曲线的思想。如广州市教育局出台《关于进一步推进区域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作的意见》，广州公办义务教育学校教师在同一学校连续任教满9年以上，校长任职满两届以上需轮岗。江苏省在 《关于江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区建设意见的通知》中规定，校长和教师依法实行定期交流制度，校长在同一学校连任不得超过两届。从理论上来分析校长的流动：（1）可以克服其在一个地方长期工作后的倦怠，掌握多校理念，更有利于优势互补。（2）校长在同一个地方任职时间较长，容易建立一定的“关系网”，形成利益链，而校长的流动，可以减少校级领导的贪腐问题。但校长在同一学校连任不得超过两届，可能会导致校长刚熟悉学校工作，又不得不调去其他学校，以致水土不服，因为每一个学校有一个学校的理念，每一任校长也有每一任校长的理念。这样一来，短时间内进行强制调动，学校与校长理论容易出现不协调的地方。

三、教师流动政策的相关对策的思考

教师流动政策是政府相关人员从整个社会角度考虑出发，基于社会流动、教育均衡等需要制定与实施的。但在现实中遭遇阻碍最主要是没有充分考虑各利益相关群体的需要，通过各种硬性规定来推动教师往薄弱学校流动往往会适得其反，教师作为政策的执行者可能会通过反抗来抵触，降低其教学积极性。因此，通过加强教师流动政策体系的建设，完善相配套的政策以及相应的社会保障制度；运用激励机制促进教师流动政策的实施；并强化各方利益主体的责任，建立多元的教师教育评价体系是教师流动政策推动教师流动前进的方向。

（一）加强教师流动政策体系的建设

加强教师流动政策的环境和条件保障，建立教师流动政策相配套的政策体系以及各种社会保障制度，通过人事、财政、组织与教育主管部门相应的规定来促进教师流动政策的有效实施：对教师流动权利、义务的法理性规定；工资待遇；教师人事制度；户籍、档案等制度进行规定等。如在薪酬待遇上，各级政府及教育部门切实提高流动教师的工资收入及福利待遇，除此之外，加强我国中央财政的投入来提高，大幅度提高薄弱学校的教师工资待遇，设立流动教师的专项补贴资金，给予特殊的津贴。在教师人事制度上，借鉴日本的教师是公务员的制度，在我国建立教师是公务员的制度，把教师的定期流动纳入公务员人事流动的范畴。打破人事制度的限制，由市级教育行政部门统一管理教师人事关系，让教师成为“系统人”而不是“单位人”，虽然人走但人事关系不动。加强制度性环境的建设为教师流动政策提供社会制度保障，保证政策的执行效果。

（二）运用激励机制促进教师流动政策的实施

激励机制能够有效提高教师流动的积极性。在不同阶段，每个人都会有物质需要、自尊的需要和自我实现的需要等，人们不仅有物质需要，还有精神方面的需要。人在基本的生活物资需要满足后会产生更高层次的精神需要。因此，从物质和精神两方面去激励教师的流动，完善各种福利待遇，让流动的教师得到经济上的补偿，如流动期间每年给予一定的经济补贴。采取行政措施遏制教师单向流动，给予地方教师、乡村教师更高的待遇，为他们创设更好的发展环境。但激励不仅有薪酬待遇、奖金等物质上的激励，还要通过各种方式进行精神激励，如对流动的教师进行表彰表扬等，同等条件下对流动的教师在评优评先、评职称上给予倾斜，但不强制实施，不把评职称与教师流动的硬性规定相挂钩，采取引导、吸引而非规定、强制的方式。通过人性化的激励机制来促进教师流动，使得教师流动政策的实施，成为教师自我价值实现的政策条件和环境。让“教师流动起来”成为社会的共识，承载着教师的自我实现的追求，让教师的流动成为一种自愿、自主的有效行为。

（三）强化各方利益主体的责任

根据相关利益群体的需要，能够满足不同群体的需求，调动相关群体参与的积极性，并强化各方利益主体的责任。各方主体通过优化的政策环境，强化政策的主体、政策的对象和其他利益相关者的责任，完善政策各个环节，努力实现政策的预期目标。对各级的教育行政部门、学校和教师，在教师流动政策中各自的权利、责任和义务及它们之间的关系作出合理而明确的界定，使之各尽其责。对于国家教育行政部门来说，尽快制定促进教师合理流动的的政策，充分根据人性的特点设置并实施教师流动政策，激励教师参与流动，充分尊重教师的流动意愿，让教师在流动中充分享有话语权，不让教师有抵触情绪，尽可能满足教师的流动意愿。各省级教育行政部门，负责本省的教师流动政策的统一性及规范性，并加强对教师流动政策执行的监督和纠正。各市、县的教育行政部门负责所管辖区内的教师流动的计划安排和组织实施工作，发布教师流动实施方案与实施细则。对学校来说，学校鼓励政策的实施，配合教育行政部门及相关部门，做好教师流动人员的选派接收和管理服务的工作，共同督促政策的实施，对流动的教师给予奖励。教师作为政策的对象，通过加强政策过程的监控与评价，让教师从被动状态转变为主动状态，是教师流动政策推动教师流动前进的方向。

（四）建立多元的教师教育评价体系

评价是衡量教师业绩重要指标，科学的考核评价能够起到激励的作用。提倡评价体系的多元化，这也象征着教育管理的人性化和科学化。建立多元的教师教育评价体系，强化教育主管部门考评的同时，让学校教师的同事参加进来，形成教师教育评价体系的一员，形成有效的教师共同体，即一起谈论、评价。教师自己也参与到对自身的评价中来，及时发现自己身上存在的问题，以便改正。要让学生也参与到评价体系中，因为学生也是教师流动的直接参与者，他们的意见能反映教师的教学情况，因而，也应当参考他们的意见并采纳他们合理的建议。除此之外，充分利用现代的教育技术为教育的教学工作服务，使用学校的网络平台，在宣传教育理念的同时，展开一系列的网评活动，搭建城乡教师多交流、多沟通的平臺，也摆脱了教师评价单一的局面。评价結论也不是一个不变的定论，而应根据教师所做出的贡献及努力适当变化。

参考文献：

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[责任编辑 金莲顺]