新常态下PPP模式应用存在的问题及对策分析

杨凯 陈世豪

摘 要：近年来，我国经济发展进入新常态，但在新常态背景下，经济下行发展压力相对较大。为了能够切实解决这一问题，中央推出一系列的改革举措，直接扩散各级地方政府方面。各级地方政府近几年也积极响应政策，大力实施改革举措，但是其所主导的基础设施建设开始产生巨大资金缺口，因此就给民间资本进入基础设施建设拓展了渠道，实现PPP合作融资模式。本文将就新常态下应用PPP模式的过程中可能存在的问题进行分析，并提出相应的对策。

关键词：新常态 PPP模式 对策

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）12（c）-160-02

PPP模式的应用极大地缓解了政府方面的财政负担，同时也减少了政府实施垄断经营的局面。充分发挥作用的同时，也促使社会资金参与和社会资本发展壮大迎来契机。

1 新常态下PPP模式应用存在的问题分析

1.1 专业机构及人才匮乏

由于PPP模式的运作具体是采取项目特许经营权的方式来实施融资目的，因此其本身需要财务、金融以及法律等多方面的理论基础来进行运作。因此，制定出科学化、标准化的PPP交易流程是非常必要的，另外，根据PPP项目实行有针对性的政策保障也很重要[1]。同时还需要相应专业化咨询服务机构来提供更加专业的服务，然而PPP模式在我国的应用相对较晚，大多数应用条件都不够成熟，尤其是在一些二三线城市当中，很多政府及企业都对PPP模式表现出明显的认识不足的情况。因PPP项目属于全新的公共基础设施建设发展模式，因此专业的机构及人才明显缺失，在整个建设项目中经验不足和知识匮乏的情况非常明显。一些地方政府对国家给予成功 PPP 项目的奖金和扶持政策尚未完全了解便大力宣传并进行招标，由于某些合作者怀揣牟取暴利等心理滥竽充数，引入管理经验匮乏、职业素质不高和专业技能低下的合作者，导致项目后期盈利能力不足，造成该项目失败；个别地方政府为获取扶持资金或奖金，甚至胡乱寻找供应商作为合作者，对于资金不足、资不抵债的社会资本，政府以“明股实债”的方式开展PPP项目，导致融资环境混乱，相关部门难以有效监管。

1.2 契约合作精神相对不足

轻视支出预算，导致项目难以完工。某些地方政府急于招商引资、兴建项目，而忽视PPP项目周期长、市场风险大等特点，对支出测算预算掉以轻心，造成大量尚未完工或失败的项目，具体表现为尚未建立稳健的跨年度预算平衡机制，收支结构有待优化，缺少全局理念，造成资金链断裂或资源浪费，导致该项目未能按时完工或无法保障质量，预算体系不完善，预算管理公开透明度低。国家鼓励和支持PPP项目，个别地方政府则为了刷业绩、得民心，不结合当地实情创建项目，造成项目亏本，在浪费大量物力和财力的同时降低项目预期社会和经济效益。还存在重复上项目问题，即在同一领域再次申请同一类型项目，导致竞争压力大、公共服务和基础设施产能过剩，挫伤社会资本投资的积极性，抑制该地区PPP项目的蓬勃发展。

1.3 PPP项目价格形成机制不合理

近几年，PPP模式在我国的应用越来越广泛，尽管该模式的应用极大地解决了政府部门垄断供给下的缺陷问题。但是通常因为相应公用事业及基础类设施与服务的排他性、正外部性、自然垄断性及非竞争性的特点，致使其如果单纯依靠市场，难以有效形成科学合理的价格，这些都必须经由政府和市场来同时决定。一般都是采用投资回报率法和成本定价法这两种传统的定价方法，但是这两种方法本身的局限性非常明显，主要是由于其客观条件的不确定性以及没有一个科学的界定标准，就直接给涨价行为创造了条件。

1.4 法律体系有待完善，尚需加强顶层设计

地方政府契约意识薄弱，易出现违约现象，损害供应商的合法权益，造成项目难以落实。项目审查人员岗位混乱，存在重叠或替代现象，导致职责不清、工作懈怠且易犯错误，难以确保审查工作质量。缺乏监管机构对项目实施环节予以监管，也缺少法律对其进行约束和规范。

2 新常态下PPP模式应用问题的解决对策

2.1 大力培养PPP项目专业人才

因为PPP项目操作的复杂性，要求专业的PPP项目管理人才具备多方面的理论知识和丰富的经验水平，比如金融、法律、工程等方面的理论知识是十分必要的。因此，应该通过技能培训及先進经验考察等途径来大力培养知识多元化的专业PPP项目管理人才，因为真正懂得此类知识的人才是保障PPP项目顺利建设和实施的关键所在。这就要求我们必须大力培养专业人才，可以派遣专业人才前往国外学习理论及经验，同时强化内部教育和培养，切实提高我国人才的数量及质量。

2.2 构建有效的契约制度

地方政府应重视支出测算等预算工作，确保PPP项目有序开展。一是优化收支结构，发挥资本价值。首先，对于建设运营期支出预算过高的项目，应及时进行财政承受能力评估，按照评估结果合理压缩费用。其次，支持大型公益性基建项目，集中零散项目支出以用于重点项目建设。最后，协调区域和部门间财政支出预算比重，增加贫困地区的支出额度，削减拨款过多的部门或地区的预算费用，及时整理闲置资金，提高资金周转率。二是树立全局观念，健全跨年度预算平衡体制。应联合当地财政部共同编制三年滚动财政收支方案，以保证项目稳健落实。对于大型重点工程，应督促预算人员根据实际运营情况不断修正支出预算内容，实时监控支出额度，发现超支应及时查明原因并予以解决，将预算偏差幅度控制在合理范围，保证项目效益最大化。要选择现金流量足、偿债能力强、信誉质量好和收费机制清的社会资本作为合作者，以保障项目全生命周期支出，为项目圆满完工提供物质支撑。与管理经验丰富及专业胜任能力强的企业或投资者合作，让项目与优秀管理人员及技能人员相匹配，缩短项目周期，降低投资成本，提高质量效益的同时降低监管难度。坚持公开公正原则，平等择优挑选供应商，防范招商壁垒或不公平竞争，开拓融资范围，壮大筹资队伍的同时分担项目建设运营风险[2]。

2.3 构建科学的价格形成及财政补贴机制

价格的制定主要是实现财务控制的目标，在实际的运作中应该尽量控制政府在这方面的成本过高，这就需要社会资本能够得到必要的保护，同時还应当通过政府和社会资本的发展状况来明确其价格[3]。因此， 这就要求在制定价格的同时，要求各级政府都应当构建定期审价制度，以此来不断强化对成本的控制，并提供合理化的财政补贴，这样才能切实保障财政支出的稳定性。此外，地方政府应依据财政收支情况，明确财政支出责任， 每年PPP项目预算费用总额占一般公共预算费用总额应小于或等于10%，根据实有资本数和公共服务需求设定合理比例，并参照当地政府前五年相关数据的平均值确定财政费用。同时，结合经济发展实情、公共服务需要、区域优势和开发潜力合理申报该项目，平衡不同领域和行业的项目类型，防止同一地区开发同类项目，避免资源浪费、服务冗余，实现资源优化配置，统筹区域经济发展，以发挥该项目优势。

2.4 建立健全法规条例，加大监管力度

设立第三方监管机构，监查运营情况。创建全方位、抓质量和保效益的监管体系，督管人员应实时监控、及时反馈，避免部门利益化，全面监督管理 PPP 项目各环节。利用法律规范质检和监管工作，推动 PPP 项目实现提质增效。建立公开透明的支出预算体制，详细陈列支出项目， 实行支出及债务限额制度，以加强公众监督管理。完善项目合同条款，强化契约精神，明确合同内容与法律效力，保障双方合法权益，确保自愿平等合作。健全项目审查小组内控和绩效考核制，实行分岗设权，分派相关人员负责审查并签章以明确责任，提升 PPP 项目软实力，推动项目圆满完工。

3 结语

综上所述，不管是何种融资模式，都存在一定的问题，更多取决于是否合适的问题。如果单纯的从资金角度来分析，采用PPP模式明显不划算。主要是因为这种融资模式具体要求政府应当具备可持续、较高的经济增长价值，这对于政府而言，将加重财政负担。所以，在当今新常态背景下，PPP模式的应用，需要一个持续的时间周期来实施检验。

参考文献

[1] 周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[2] 夏伟.研究新常态下PPP模式应用存在的问题及改善方式[J].经营管理者，2016（4）.

[3] 郭慧娟，郭凤娟，高园，等.新常态下PPP模式推广应用的影响因素[J].商场现代化，2016（23）.