社区多元协同治理存在的问题及其对策

李杰

2014年上海市“一号课题”的主旨是通过街居制的轉型促使服务资源的下沉与基层治理逻辑从“自上而下”向“自下而上”的转变。可以说上海市各街道社区在“一号课题”以前就积极探索一套适合自身发展的路径。从宏观层面和现实来评估，社区治理和社区服务取得了明显进步，然而在现实微观场域中，社区治理却隐藏着许多问题，这些问题除了体制机制固有的弊病所造成以外，人与人之间信任缺失、不遵守规则以及经济快速发展带来的人情冷漠都给社区治理的推进带来阻碍。本文通过在上海市L街道深入调研，发现在社区协同治理过程中存在许多的固有顽疾和改革的梗阻，基于这些体制机制和其他因素给社区治理带来的不利影响，尝试提出一些可操作性的政策建议。

一、社区多元协同治理存在的问题和原因分析

1.多元协同治理机制不够完善

调动社区居民依法有序参与社区公共事务，是完善基层党组织领导下充满活力的基层群众自治机制的重要方面。提高居民对公共事务的热情，对促进群众自治，进一步激发社区基层活力，加强基层建设具有重要意义。L街道社区居民参与社区公共事务的频度不高。该社区的人员类型多样。有的是高档小区居民，这类人属于上班族，除了办理相关证明以外，很难动员他们参与社区事务。现在社区有多种形式的参与平台，但是调研中也发现许多平台只能是实现一些轻微事项的参与，有些可以参与的社区事务还是存在参与度低的情况。这是多方面原因导致的，比如居民所提意见采纳率不高，居民对社区公共事务决策方面影响力不大。社区存在多方主体，物业、业委会、居委会、楼组，这些多元主体之间的运作存在一定的问题，很难实现社区和谐共治，推进社区治理，完善社区公共服务机制存在困难。

2.公共服务供给体制不完善

社区公共服务供给分为多方面，主要包括文化类服务、生活类服务以及社区事务服务等。社区人群类型不一样，对社区公共服务供给的需求出现多样化。一方面，在高档小区，居民普遍高学历、高收入、高社会层次，丰富的社会阅历伴随着精神层面高需求的出现，不同于老式居民区对公共服务的需求，这一类型的社区服务体系要求高，凭借居委会单方的实力很难满足其需求，需要引进社会组织、公民参与社区公共服务供给，建立多元合作的供给体制；另一方面，一些老旧社区老龄化严重，独居老人、空巢老人比例大，这些老旧小区老年人也分多种类型，对社区公共服务供给机制存在不满，他们要求政府供给服务多样化、个性化，反映了现在社区公共服务机制单一化、守旧化的现象。

3.居委会承担了过多的行政性事务

（1）以台账为例：一号课题后，街道提出给居委会“减负”，但是实际操作层面还是需要做太多台账。台账分为电子版本和纸质版本。台账是社区居委会必须要做的，另外还要根据社区实际创造一些属于自己社区的台账，比如“禁毒”“反邪教”等的台账。另外，有些台账不仅要建立纸质版的还需要做成电子台账，例如

“平安小区”“创建文明”活动等都要有电子台账和纸质台账。每年重复做台账，很多不必要的台账占用了居委会大量的时间，使其难以进行社区服务活动。

（2）以数据的重复统计为例：居委会的尴尬境地决定了要受到“条线部门”的制约和束缚，街道各部门、条线部门常常重复要求居委会收集居民信息，居委会没有保存居民信息的权限，每次收集的信息都交到相关条线部门，但是等到另外一个部门要求收集信息的时候，居委会又要去“敲”居民的门，给居民带来不利的影响，和社区治理的出发点相背离。

4.人才管理机制不健全，优秀人才流失

以社区工作者流失为例，调研发现，在社区治理发展过程中，存在大量优秀社工流失的现象，表现在如下两个方面。第一，优秀社区工作者的流失率高，社区工作者队伍不稳定。社区工作者普遍反映待遇较低因而更倾向于考取事业编制或者国家公务员，同时社区工作者的晋升渠道比较窄。第二，缺乏针对社区工作者专业化的培训，社区工作者队伍的专业化能力不足。大部分社工都属于应届大学毕业生，缺乏处理社区事务的经验。加强社区工作者的专业化培训，健全体制机制管理是保持优秀人才留在社区，实现社区善治的关键。

5.社区物业公司和业委会运作失序

社区业委会实际运作困境表现在以下两个方面。第一，部分社区业委会组建困难。多数社区业主尽管有能力，有责任心，但往往不愿意加入业委会队伍。一方面，部分业主受工作时间、个人精力等因素的限制，不愿加入业委会队伍。另一方面，部分业主往往吹毛求疵，业委会成员义务从事社区事务却面临苛责，一定程度上消减了小区业主加入业委会队伍的热情。普遍存在的问题还表现在物色出的年轻业主往往不如年纪大的业主具有更强的责任心，年纪大的业主尽管有责任心，但精力有限，因而业委会成员青黄不接，由此造成业委会队伍难以组建的难题。第二，已组建业委会队伍的小区，在业委会实际运作过程中，业委会工作的推进也面临重重困难。目前居民的自我管理、自治意识程度偏低，而对于业委会自治组织的扶植过快，一些居民对法条的解读咬文嚼字，使得业委会的工作难以推进。物业公司是社区发展的“三驾马车”之一，也是维持社区正常运转的关键，但是物业公司的特殊性质，导致在社区治理过程中存在一系列问题。表现如下：第一，居委会很难加强对物业公司的监督；第二，物业公司缺乏有效的第三方监督平台；第三，物业公司市场化水平不高，导致社区服务需求得不到满足。

二、社区多元协同治理过程中的发展思路和政策建议

1.建立形式多样的参与平台

多元共治的基础是共同参与，只有广泛参与，才能建立起“机制共建、义务共担、资源共享、实事共办”的共享治理模式。比如老伙伴计划，即社区志愿者（主要以退休者为主）组成的社区志愿者服务队在规定的时间，结对深入居民小区看望失独老人、年纪较大且行动不便的老人，给他们送餐，陪他们聊天或提供其它必要的生活服务。老式小区而言，社区志愿者必不可少，居委会自身人力不足，维持一支稳定的志愿者队伍至关重要。再如编织队，即居委会为社区具有编织技术的妇女创造一个编织物理空间，把她们聚集到一起，第一可以倾听她们的需求，第二可以增进相互之间的感情交流。又如弄堂里开居民会议，这种会议形式可以拉近与居民之间的关系，近距离接触居民，获得真实有效的信息。

推动“互联网自治平台建设”。社区治理过程中可将互联网技术运用到现实社区事务参与中来。微信社交软件具备强大的聚集功能，社区居委会可以通过建立微信群或者注册公众号的方式，将居民纳入同一个虚拟空间，通过平台来收集居民对社区建设的意见和政策建议，及时掌握居民需求和社区存在的矛盾，了解哪些是最有争议的问题以便及时解决，还可以及时告知居民社区近期主要推进的事项或举办的活动；另外，对于一些简单不需要召开听证会的事务，可以直接通过微信平台投票的方式决定一些事项，这就大大提高了办事效率，节约了时间成本。

2.积极开展社区骨干人员培训和议事载体建设

要善于发现并发挥社区退休党员、在职党员、社区民警、业委会负责人、物业公司负责人、群团组织带头人以及社会组织负责人等社区骨干的力量，通过社区骨干带动社区居民参与社区公共事务。要大力培育以社区骨干为带头人的群众性组织和议事协商载体，通过组织化形式，引导居民合法有序参与到社区事务中来。通过“沙龙”“论坛”“讲座”“参

观”等形式，组织开展工作经验交流、工作实务案例探讨等，增强培训的实用性和有效性。健全“一长五大员”（楼组长、宣传员、调解员、卫生员、安全员、社保员）机制，搭建具有创意的楼组、楼组长、五大员

“评优台”，开展十佳“楼组”“楼组长”评选。通过多种形式的培训和交流，各小区骨干可以提出存在的问题或好的经验，相互分享各小区的做法，形成一些可操作的策略。另外，开展楼组、楼组长评优，可以调动居民参与维护小区健康发展的积极性。

3.建立完善的多部门联动机制

（1）赋予街道所属房办或者城管适当的执法权，权责一致。房办从房管局划歸街道以后，实现属地管理，突出以块为主的街道社区综合管理主体责任。职能部门向下派遣任务要严格遵守“准入机制”，依法依规、严格把关，规范分类准入。现实中房屋管理局存在随意派发任务的现象，任务下沉，人员下沉，却没有对应的权力下沉，专业技术人员也未下沉，导致房办在执行过程中举步维艰。明面上房办是街道所属事业单位，在暗地里还是听从房管局，分与不分没有明显的差别。房办需改变这一尴尬局面，房管局和街道必须给予房办明确的职能和权责定位，使房办有一定的法规赋予的执法权，并且保证房办有明确合理的运行机制。

（2）资源共享，完善条条联动机制。进一步梳理各职能部门职权，合理划分权责边界，逐步消除管理盲点。针对涉及多个部门、需要综合处理的问题，建立健全执法联动机制，逐步实现处理综合类问题执法联动全覆盖，减少跨部门联动协调成本，提升执法联动效果。建立人口、民政、劳动、医保和社保等信息系统共享平台，逐步消除条线部门之间的“信息孤岛”现象，实现信息资源的互动与共享，提升资源利用效率，助力联动协调发挥重要作用。

（3）强化以源头防控为目标的联动治理机制。街道可以依托各级城市网格化综合管理中心，将工作重心从事中、事后向问题产生的源头进行联动治理延伸，从事后处罚执法向日常的全过程管理转变。对非法客运、无序设摊、群租等顽症产生的苗头性、源头性问题，切实加强事前联动、前端治理。加强部门之间工作联动，统筹经济发展、城市社区建设等多重目标，加强对房屋土地等资源要素市场联动监管，从源头减少滋生顽症的载体；加强多主体之间的联动联勤机制建设，将社区居委会、业委会以及物业公司等主体作为顽症治理的第一道防线，发挥市民公约、行业规章等社区规范的作用，有效预防社区违法行为的发生；加强社会治理与公共服务联动，完善社区公共服务政策，依法满足市民需求，对梳理顽症开展堵梳综合治理。

4.完善社区公共服务供给机制

（1）充分整合社区资源，积极探索依托社区力量解决社区问题。如发动社区单位共同参与社区慈善活动、帮困结对。发动社区单位参与社区志愿者活动，以解决社区志愿者年龄过大问题。依托社区学校，引入街道配送师资力量，对社区团队给予指导培训；邀请检察院、派出所、工商、食药监等专业部门对社区骨干、志愿者加以培训；开展消防安全演练保证社区安全等。

（2）街道按照服务类型对社会组织分类，制定社会组织清单。社会组织种类繁多，总体来说服务类型的社会组织分布较多，街道可以利用自身的专业优势，对社会组织按服务类型进行分类，比如属于文化服务类的归到一起，属于旅游服务类的归到一起等等。分类后的社会组织按照一定的顺序排列在一份清单上，再派发到所在社区居委会，居委会根据所在小区居民的需求去联系社会组织。

（3）建立多样化为老服务体系

L街道可建立多样化社区为老服务中心，将服务类型分为政府补贴服务系统和自费服务系统两大类，社区老年人口可根据相关要求选择政府补贴类还是自费服务类。政府补贴类通过申请、评估和配置的方式享受相关服务，这种服务适合于一般家庭的为老服务；自费服务类通过申请、购买和配置的方式获得服务，这种服务适合于个性化的养老服务。第一，基础性服务。这种服务类型适合于多数家庭，特别是经济条件一般的家庭，服务方式主要是政府以免费或者补贴的方式为老年人提供一些基础性需求的服务，政府在基础性服务过程中起着托底作用。比如建立社区体育场、社区文化中心；日间照料，包括休闲娱乐、健康理疗；助餐点；运动健身；影视阅览；老年学校，包括英语班、电脑班、书画班、编织班、刮痧班以及太极拳班；老年沙龙；健康与心理咨询等。这些服务解决了社区大多数老年人口的基本需求。第二，个性化服务或者居家养老服务。很多老年人不愿意到养老院。可由政府向老年人提供养老服务清单，老年人根据自己的经济状况自费向政府购买相应的养老服务。当然，这些个性化的服务可以是政府直接提供，也可以是政府通过市场化方式购买，再由居民以自费的方式享有。主要包括提供培训过的家政服务人员、提供个性化、易消化的老年餐饮、家庭病床、洗理服务、医疗服务、医疗站以及应急服务等。

5.引导规范业委会和物业公司有序运作

（1）街道、居委会或第三方咨询机构细化对业委会的指导。对业委会的相关指导仍停留在法律法规方面，没有落到实处，实际上比较弱化，现在应该转变思路，对业委会的指导应该细化到具体的业务方面，比如对业委会专业化指导，有一定的对口培训，就业委会最常遇到的问题进行梳理并提出相应的对策。在业委会对物业的监督方面，街道等职能部门应该对其财务、审计等方面进行指导。

（2）建立“第三方监督平台”，对物业公司进行指导，督促物业公司公开账目明细，合理收取物业费用；房管局加大对物业公司服务质量和服务水平的监督，督促物业公司及时更新老旧公共服务设施，改善服务态度。

（3）物业行业协会建立严格的物业信用机制。在市场环境下，物业公司应该遵循市场规律，在“公开”“公平”“公正”的原则下实行“优胜劣汰”，对于不符合居民需求的物业公司应该实行合理的

“退出”或者要求其改善服务质量，在未“抽离”社区并且和另一方物业公司未交接完之前，原物业公司应保证所在小区一切物业服务的正常运行，否則可对其进行严厉处罚（比如罚款、不良信用记录等）。

6.切实推进居委会减负增能

（1）以电子台账建设为抓手，建立居民区信息化平台，避免重复收集信息。根据上海市《关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见》和《关于规范本市居委会印章使用的指导意见》的精神，建立居委会和村委会协助行政事务和印章使用事项准入机制，制定协助行政事务和印章使用清单，切实为居委会减少不必要的负担，让居委会有更多的时间和精力组织社区居民开展居民自治工作，还能在一定程度上改变居委会三重

“尴尬境地”（边缘化、行政化和被动托底化）。

（2）提高社区事务受理服务中心事务受理能力，减轻居委会行政负担。一旦居委会承担了大量各条线部门下派的行政性事务，就会妨碍其开展居民自治活动。今后社区治理中居委会应该和社区居民、驻区单位以及社区志愿者一起，将工作中心集中在环境改造和维护、社区治安、帮扶帮困、文体活动、民主选举以及纠纷调解等领域，减少不必要的行政事务。条线职能部门向居委会下达任务时必须经过特殊机制的筛选，强化“一口式”受理的社区事务受理服务中心的职能以减轻居委会的行政负担。社区事务受理服务中心可以向居委会延伸服务，以减轻居委会部分行政职能和行政任务，从而最大限度地释放居委会的治理能量和自治能量。

7.提高社区工作者职业化水平

可以将社区工作力量分为社区工作者和社区辅助人员两大类，抓紧研究建立具有街道特色的职业化、专业化社区工作者制度体系。要探索建立社区工作者职业资格认证制度，推进社区工作者职业水平考试，鼓励和引导社区工作者走职业化、专业化道路。一个良善的、和谐的、稳定的社区是整个社区居民都向往的社会共同体。要实现这样一种和谐有序的社会，社区治理需要社区居民积极参与，实现社区自治；社区治理需要多元参与，完善基层议事协商的制度、联席会议制度、“三会一代理”制度、政务公开制度等，鼓励各方力量积极参与。为了社区公共服务有效供给和满足居民需求，政府或街道可以引导社区组织扎根社区，健全政府购买社会服务制度，进一步明确、细化购买服务的定价依据、资质标准和评估体系。完善社区社会服务平台，和社会组织达成长期合作关系。当然，社区治理需要执法有序、执法有据，除了培育社区居民学法、知法、守法、护法的意识和习惯以外，对社区治理过程中的相关职能部门的执法权力应该予以规范，保障依法治理质量。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 方 卿）