美国高等教育治理体系的结构与特征

左崇良+胡劲松

摘 要 美国高等教育治理体系具有多元共治的结构特征，具体表现在法权主体的多元性，法权结构的多维性，法权系统的协同性等方面。总体上，美国高等教育治理体系表现为三角权力的横向结构和六个层级的纵向结构。美国的公共治理注重分类规则的运用，其优势特征体现在治理文化、治理制度和治理结构等方面，用知识共同体标准塑造大学治理文化，构建合作、共治、平衡的网状高等教育治理结构，在此基础上作出多方协同的制度安排。

关键词 美国；高等教育；治理体系；网状结构；优势特征

中图分类号 G649.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）34-0069-06

美国高等教育体系完善，公立大学和私立大学并存，营利性私立大学和非营利性私立大学共生，各类高校的办学目标不一，发展水平参差不齐，但它们在一个有序的竞争环境中自由发展，这都得益于美国高等教育的分权与共治，得益于其现代化的高等教育治理体系。

一、美国高等教育治理体系的结构

高等教育治理体系是国家治理体系的重要组成，与国家政体和教育行政管理体制紧密相关，并具有与之相对应的结构和特征。

（一）美国高等教育治理体系的基本特征

20世纪90年代以来，美国的第三部门、私营部门及各种社会活动纷繁出现在公共事务管理的大舞台上，这些非政府部门与政府部门就共同关注的问题采取集体行动，其合作关系纵横交错，形如网络，这种相互依存的合作关系就是治理体系。因此，“合作网络”治理理论认为，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统”[1]。治理实质上是一种合作管理，一种以公共利益为目标的社会各方合作行为，行为主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系。

治理体系是高等教育治理的核心范畴，是法权配置的目标所在。高等教育治理体系是指国家通过法律制度对高等教育领域的各种要素进行科学配置而形成的多主体协同体系，包括高等教育系统和大学组织方式、权力是如何分配和使用的，以及大学与政府、社会、市场之间的关系。法权是制度化的权力或权利，在高等教育管理体制中，既存在权力与权力、权利与权利之间的关系，也存在权力与权利之间的关系，这种纵横交错的法权关系网络就是高等教育治理体系。

一个国家的高等教育体制之内，权力与权力相互制衡、权力与权利良性互动是治理结构科学合理的标志。在美国，学术自由是一种宪法权利。美国1958 年的《国防教育法》及多次修订的《高等教育法》都对大学自治和其他权力配置作出了明确规定， 这使得美国大学在国际社会上具有灵活的办学权与亲近市场的活力。显然，高等教育治理的基础和前提就是明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，政府与大学形成彼此负有责任的章程。在高等教育场域中，政府的角色主要是制定参数进行宏观调控；大学的角色是自主办学，提供高质量的教学与科研；国家的宏观调控权与大学的自主办学权相结合，彼此互动，形成平衡机制。

经过长期发展，美国现已形成一个治理主体多元化、治理结构网络化、治理机制协同化的高等教育治理体系。美国高等教育治理体系具有三个鲜明特征。一是法权主体的多元性。在美国高等教育系统的内外构成中，法权主体多元化，既包括政府、市场、大学，又包括董事会、校长及管理层、教师、学生，此外还有校友、社区和捐赠者等。二是法权结构的多维性。美国高等教育治理体系可从纵横两个维度展开，纵向维度上表现为上级与下级的教育行政关系或科层权力关系；横向维度上表现为高等教育中的平等法权关系，这种关系包括权力与权力、权利与权利、权力与权利之间的关系。高等教育治理的多维结构既涉及管理权力的运用，也涉及举办教育的责任，既强调大学师生的权利，也设置与权利相对应的义务人及义务。三是法权系统的协同性。美国高等教育体系复杂、类型多样，整个系统由许多不同等级的子系统组成，各个系统都有自己的利益追求，权力与权力、权利与权力的冲突不可避免，但是，高等教育内在的统一性决定了高等教育的各项活动彼此关联，良好的制度设计使得各子系统之间交互影响与作用，各类法权主体基于某种共同的信念而相互尊重和协同行动。

（二）美国高等教育治理体系的结构

治理结构是影响一个国家高等教育发展的重要因素之一。为了实现高等教育的善治，美国通过法律对高等教育的各类要素进行有效配置，系统内各主体之间的互动结成法权关系，相互交织，形成网络治理结构。高等教育治理的网络结构，主要从横向结构和纵向结构等两个维度来展开。

1. 美国高等教育治理体系的横向结构

在高等教育治理中，结构是一个基础性条件，所有决策活动都是在一个基本的治理结构中展开。随着高等教育普及化，美国大学从社会的边缘进一步走向社会的轴心。一方面，大学的利益相关者增多，既有教师、学生、管理人员、政府、用人单位、校友，又有科研经费提供者、贷款提供者、产学研合作者、當地社区、社会公众等；另一方面，大学的利益相关者对大学的关注度增强，且诸多利益相关者对大学的要求不同，有时甚至是矛盾的。在治理过程中，由谁来控制大学，以谁的利益为主进行决策，决策对谁负责，这些是高等教育治理实践的难题。

高等教育治理结构是一种制度安排的结果，具有可观察性和可控制性。美国高等教育治理具有分权化的特征，主要包含两个基本维度，其一是公权的建设和规范，其二是私权的维护和保障。政府的角色主要是：运用公权，制定法律规则和质量标准，进行资源配置和监控组织的运行。大学有权制定自己的章程，保障内部成员的利益。美国以法律的形式确认了大学的独立法人实体地位，法人意味着人格独立、组织自治。现代大学具有培养人才、发展科学和服务社会三大功能，这是其他社会组织所不具备的。因此，美国高等教育治理体系的横向结构是以大学为中心，分为两个层面：大学外部治理结构和大学内部治理结构。

美国大学的外部治理结构，主要表现为大学、政府和市场三者的法权关系。如果把大学、政府和市场三者置于同一平面，则形成大学治理结构的大三角。在完善的市场体制基础上，美国高等教育通过对政府和大学的角色定位，构建大学与政府、市场的新型关系，扩展大学治理的外部空间。基于提高效率、增强竞争能力的目的，美国现代大学制度改革向市场化、集中化方向发展，市场化是为了更好地应对市场需求，集中化是为了提高效率，满足政府问责的需求。伯顿·克拉克把大学外部治理结构的大三角称之为协调三角，这是因为美国人具有三权分立的治理理念，大学、政府和市场结成的协调三角有助于大学外部治理结构的稳定。美国大学拥有学术自由、大学自治的传统，大学能够在与政府、市场的力量博弈中达到一种平衡。

大学、政府和市场是美国大学外部治理结构中最主要的三个主体，他们之间呈现出一种“三角权力关系”，见图1。在这种三角结构中，大学是高等教育的实体单位，主要负责教学和科研，开展学术活动。市场对大学的课程设置和科研选题有时会有直接影响，但更主要是通过校董会对大学施加间接影响。政府位于权力三角形的另一端，政府一般是通过制定法律政策和发展规划等方式对高等教育进行宏观调控，对大学进行指导和服务。董事会在美国高等教育发展中有着悠久的传统和突出的作用。董事会往往代表了多方面的角色、职能和责任，是大学外部力量渗透到内部的中转站和枢纽[2]。以美国加州地区为例，高等教育公共治理结构，主要包括加州大学、加州州立大学、加州社区学院、加州私立大学等四大教育系统，四类高校都以加州地区教育法案为基础，制定各大学章程[3]。高等教育机构类型的多样性，也会产生不同人员比例构成的董事会。《加州高等教育总体规划》较好地处理了各类高校功能的划分、政府和高校的关系、满足平等和追求卓越的关系。目前，美国高等教育的发展趋势是进一步提高治理理念的创新性、教育政策的稳定性、治理结构的简洁度、治理职责的明晰度和治理行为的透明度。

美国大学的内部治理结构，主要表现为学术权力、行政权力和董事权力三者之间的法权关系，这就是大学治理结构的小三角，见图2。学术权力和行政权力是大学组织二重性的权力基础，是构成现代大学组织的基本权力配置。大学里“两种控制系统不但在结构上相互分离，而且也是建立在不同的权力系统之上的”[4]。学术权力的基础是学术，其实现程度主要基于行使人的学术水平和学术能力。“专业的和学者的专门知识是一种至关重要和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力。”[5] 但是，学术人员对治理实践往往缺乏技能或兴趣，难以解决管理和财务上的挑战，这就需要专门的管理人员来处理日益复杂的大学事务，通过建章立制，管理越来越复杂的教育系统。在美国大学中，学术权力和行政权力相对平等，形成大学组织的双重权力形态。由于现代大学组织的规模化，教师和管理人员都不能完全理解复杂的学校组织，也不能充分地控制学校资源，他们都无法承担起管理学校的全部责任。因此，必须有三种力量来承担更大的责任，并在行政与学术二者之间起到一种平衡的作用，这种力量是来自于校外的社会力量——美国大学的董事会。董事会成功地将大学的外部力量与内部力量联结起来，代表多方利益。董事會是美国大学的最高决策权力机构，选择校长是校董会的职责。校长，相当于首席执行官，又是学术领导角色。校长是美国大学内部治理的核心角色，往往决定着学校的发展方向。校长由校董会选举产生，对校董会负责。校长是大学的法人代表，在校董会授权的基础上，校长拥有管理学校事务的权力，校务委员会负责行政事务，学术委员会负责学术事务。当然，三者之间并非简单的任命与负责的关系，其中也存在着一定的冲突与协作。这样，在美国大学的组织设计中，通过三权分立最终形成三足鼎立的大学内部治理结构。在这种结构中，三种不同的权力形式从不同角度作用于大学，这在一定程度上反映了美国高等教育多变性和稳定性的统一。

2.美国高等教育治理体系的纵向结构

美国高等教育治理体系的纵向结构，又称梯次结构，颇能反映出美国的国家体制和高等教育行政体制的特征。如图3所示，随着高等教育规模的扩大，美国高等教育管理的层级也在增加，直接结果是位于基层的高校师生离位于顶层的教育决策层越来越远，一层层叠加，首尾相连，形成复杂的纵向结构。

美国高等教育治理体系的纵向分权，可分为六到七个层次，其中，高等教育的行政管理包括联邦、州以及大学三个层面，有时在州和大学之间会增加联合大学这一层级，比如加州大学的多校区系统，总体上，这都属于高等教育治理的宏观层面。院校管理包括校、院、系、师生四个层级，属于高等教育治理的微观层面。联邦政府处于高等教育治理的最高级，通过行政、立法、司法三权分立的方式确定了顶层治理结构。美国是一个地方分权的国家，高等教育的治理主体是各州政府。各州都有许多高等教育第三方治理机构，他们代表州政府或作为州政府与高等教育机构之间的中间人行使着协调或规划、服务的职能，功能具有多样性。在美国高等教育治理体系中，大学处于纵向结构图的最中间，起着承上启下的作用，接受和传达来自上级的指示，拥有较高程度的自主权。在大学内部，校长和董事会对校内事务具有决策权，院系所在学术事务管理具有充分的发言权，教师学生是高等教育的最大主体，在教学方面具有较大的自由权。教师积极、全面地参与到大学的决策过程，是现代大学制度的一个重要内容。在美国各州的大学治理模式中，教师参与程度总体较高，但情况有所不同。美国大学治理比较重视学生权利，学生对自身事务具有某些方面的发言权，比如学校的课程设置、后勤服务等，有些学生组织可以参与大学治理，有些大学的学生还有代表可进入大学董事会，参与学校决策，当然，这在公立大学和私立大学会有差异。

美国高等教育多层次治理是以资源配置为基础，高等教育财政治理受制于资源约束。高等教育具有内在的扩张动机，不可避免会造成资源压力，因此，政府财政补助减少是一个世界性的趋势。洛克菲勒政府研究所发起的一项研究发现，美国各州正越来越倾向于把高等教育机构和系统作为经济增长的引擎[6]。在美国经济发展计划中已出现一个新的范例，加州地区努力发挥高等教育在推动社会发展中的作用，在州政府的协调下，大学与企业通过校企合作等方式，在产学研等领域紧密配合，形成一个组织松散、层次清晰、权力制衡的州级高等教育治理体系。

美国高等教育治理体系层次清楚，结构复杂，具有典型分权和共同治理的特征。宏观上，高等教育系统的各项权力分散在不同的权力（权利）主体。微观上，大学的共同治理旨在吸引大学利益相关者更多地参与到大学的治理中来。美国高等教育分权可分为四种方式：梯次分权、水平分权、形式分权和类型分权。根照权力交织的特点，高等教育的共治呈现出宏观共治、微观共治、交叉共治和弹性共治。美国政府通过科学合理的权力分配和责任分担，努力使高等教育系统达成了多元利益主体的平衡，达成了多元共治的目标，保障了高等教育质量，提高了大学的灵活性，增强了高等教育的适切性。高等教育的分权制衡，实现了高等教育治理体系的协同共治，构建起全国性的学术秩序。

二、美国高等教育治理体系的优势特征

（一）治理文化：共同治理的价值认同

“治理”是美国学术讨论使用频繁的词汇，也是指导高等教育实践的理念。善治、共同治理、多层次治理、互动治理、元治理与智性治理等多种治理类型，都在美国社会中形成和广为传播，当然，每一种治理类型不意味着对其他治理类型的吞噬，而是在包容共存的态势下探求治理能力和效能提升的路径。从大学的起源至今，美国高等教育治理在西方文化思想变革的推动下，其内涵不断得到丰富，其表层是一种体系结构，而深层则是治理文化发展的必然。

高等教育治理具有复杂性和不稳定性的特征，始终处于变化之中。治理模式往往与资源、思想、文化相关联，在不同的环境和不同的时代，每一个模式的服务目标不同。20世纪60年代以来，美国高等教育治理模式发生了多次演变，呈现出从单一治理模式到多样化治理模式，从关注内部治理到关注外部治理，从治理结构化到动态平衡等趋势。1966年，美国教授协会（AAUP）发表的《大学和学院治理声明》阐述道：大学外部日趋严峻的挑战和大学承载任务的多样性和复杂性使得董事会、校长和教师日益相互依存，迫切需要三者充分理解和沟通，并采取适当的共同努力。这种共同努力在美国可依据各种具体情形采取不同形式，但应该遵循两项基本原则：第一，凡重要行动领域均由大学所有成员根据其不同能力来共同参与决定；第二，大学各成员依据其所承担的职责而拥有不同的发言权。

治理文化为美国高等教育治理变革提供内源性的支撑。高等教育治理的发展过程不可忽视两个方面的问题：一是“人”的因素对治理的影响；二是文化因素对治理的影响。近十年来，美国大学治理结构并没有呈现明显的变化，但大学治理文化却受到更大程度的重视。在学术权力和行政权力的互动过程中，权力制衡原则仍在有效发挥影响作用。沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大学治理的现代理念》中提出一个对策：通过共同治理来均衡大学各方面的发展。现代大学治理的发展方向是分权和共治。美国大学治理模式的变化显示，法人治理虽可称为大学微观治理的标志，但共同治理才是指导大学权威决策的首要原则。

美国高等教育治理体系，蕴含着丰富的文化内涵，是对主体文化、公民文化、法治文化发出的时代诉求。以高等教育的微观治理为例，大学治理过程中体现利益相关者之间的主体间性、价值认同、信任互助，以追求并实现“共识、合作、互动、共赢”的教育生态为目的。大学治理文化的内核包括价值认同、主体互信和愿景共生。培育大学治理文化，不仅需要将公民教育作为现代教育的核心，从而赋予治理主体以显著的公民身份，更重要的是要善用法治思维，以程序正义保障治理主体的权益，并促进制度体系与精神文化的共契。

美国高等教育治理变革的价值取向是追求自由和学术自治。大学自治是西方大学的核心理念，其内在的思想是学术至上。美国现代大学先驱弗莱克斯纳的《美国、英国、德国的大学》一书，系统性地阐述了他心目中的大学。大学应与社会保持一定的距离，不应随波逐流。学术自由是一种文化现象，大学建基于一定的价值体系，对社会风尚保有批判性的抵制，有助于社会的清明与理性。金耀基这样描绘哈佛大学：无论世事怎样瞬息万变，人们如何浮躁地追潮逐浪，它有一种任凭举世中风狂走，我自卓然独处的孤傲和镇定。自由和宽容使置身于大学的师生去掉了心灵的镣铐，让思想和精神自由生长；自由和宽容，使大学具有一种朝向未来的飞翔。这深刻表明，一个真正强大的国家，必定拥有发达的高等教育体系，擁有深厚的学术传统，拥有内涵丰富的治理文化。

（二）治理制度：合作治理的动态平衡

制度是高等教育赖以存在和发展的基础，因为制度界定了高等教育的活动范围，规范着相关主体的社会关系和社会交往。诺思认为：“制度的存在是为了降低人们相互作用时的不确定性。”[7]依照制度的来源，制度可分为内在制度与外在制度。一般认为，高等教育治理制度包含宏观治理和微观治理两个层面。高等教育的宏观治理主要是指政府如何管理大学，即大学的外部制度；高等教育的微观治理是指大学如何自我管理，即大学的内部制度。两个层面的制度相互配合、相互依赖、相互推进。

美国高等教育治理具有规范性、效率性等优势特征。美国大学自治和学术自由的实现，依赖于一整套完备的法律制度，有着宪法和法律保障。艾略特有言：“美国大学在成立之初就绝不是外国体制的翻版——它是在美国的社会和政治环境中自然缓慢地成长起来，并体现着受过良好教育的社会各阶层所共有的目标和雄心。”在美国，最高法院认定学术自由是宪法第一修正案的宪法权利。亨利·罗索夫斯基提出大学有效管理的七条原则，其中第四条是，“在大学，有知识的人才有资格拥有更大的发言权。”[8]1915年，“美国大学教授协会”（AAUP）成立，发表了旨在保护学术自由的“原则宣言”，提出两点主张：长期聘任制度和教授会裁判制度。此后的一系列原则声明曾被美国法院引用，具有了一定的法律效力。1966年AAUP等协会联合发表了《学院与大学治理的联合声明》，这通常被认为是美国大学合作治理制度的确立。《联合声明》发表初始，便引发了一场支持派与反对派之间的论战。20世纪90年代，美国进入了一个新的历史时期，挑战与机遇并存。为应对挑战，1998年，我国大学董事会协会（AGB）颁布了《治理宣言》，对美国大学共同治理制度出现的弊端提出了改革方案。近20年来，市场力量的引入与评估型政府的兴起，分权成为大学治理改革的趋势，导致大学与政府、社会之间关系的重构，大学的公共目标面临危机。

大学自治与国家控制的双向增强势必会产生矛盾冲突，学术自由需要借助国家权力维护其正当性。政府干预有两种，“一种是政府以压力引导大学为社会提供适当服务；另一种是政府机构企图使大学朝着一个不恰当的方向转变。”[9]美国高等教育兴旺发达的秘诀，主要在于其能根据社会条件的变化构建学术自由与社会干预之间的“动态平衡”。

美国是现代法治国家，政府对高等教育的干预是以法制规范为前提的，高等教育组织和教育活动是在法制轨道上运行和开展。美国社会承认政府对大学的干预有其合理性，政府干预大学的范围及方式主要是间接干预和宏观导向。美国大学虽然受到政府的强大影响与有力监控，但大学独立的法人地位却能得到很好的维持，这归功于美国完善的法律制度和大学自治传统。不论是联邦政府还是州政府，其职权范围均有严格的法律界线，政府不得越权处理大学事务，更不能违法办事。

美国现代大学制度是以法治为基础的制度。当前，美国大学组织制度的特点是：法人制度加董事会制度，扁平化的组织，学术和行政权力构成双层治理结构。大学治理的一般形式是：遵循契约自由原则的办学章程；行政人员所用的管理手段是依法与依章程办事，以协商和说服的民主方式动员和组织校内人员迈向共同目标。这种大学治理制度的主要目的是：在促进效率提高的同时兼顾公平，保证教师的学术自由与学生的受教育权，最大程度地实现公共利益。

（三）治理结构：多方治理的协同机制

高等教育治理的本质是指高等教育利益相关者参与重大事务决策的结构和过程，包括治理结构和治理过程两个方面。美国高等教育治理结构具有多方治理的特点，治理过程则具有协同机制的特点。其实，美国各类大学的治理模式差异很大，既有以集权为特征的规制型治理模式，也有以分权为特征的市场型治理模式，还有以协调为特征的复合型治理模式。美国高校的多样分化促成治理结构的多样分化，这有利于高校适应不断提高效率、应对市场需求和政府问责的需求，增强竞争能力。

美国高等教育治理的一大创举就是各种层次和各种形式的权力构成了一套相互制约的网络结构，大学、政府和市场等多主体形成协同机制。首先，美国在大学自主办学与国家宏观调控相结合的基础上形成平衡机制。大学是实施高等教育的场所，是高等教育治理的第一主体；政府具有举办教育事业的职权，是高等教育治理的第二主体。遵照高等教育的学术特性，大学与政府形成彼此负有责任的章程。美国大学具有较高程度的独立性，受到宪法保护。政府对于大学主要是资金支持和法律保障，这是一种远距離的驾驭。但现代大学的开放性，不可避免地会邀请市场和校外人士的介入，这样，市场和社会就成为了高等教育治理的第三主体。美国教授的忠诚对象不只是大学，也有支持他们开展研究的福特基金会、西屋公司或华盛顿。教授们所关心的主要不是他行的同事的评价，而是其他大学乃至其他国家大学的同行的评价。于是，美国高等教育系统的治理结构走向一个由大学、政府、协会组织等多方组成的治理体系。

美国高等教育治理结构具有治理主体分权、治理权力分散、治理职责分明等特点。非政府组织承担重要的管理职能是美国高等教育治理的特色，民间协会组织是美国高等教育系统的重要组成。协会组织参与治理具有诸多优越性，也会产生增加治理成本等弊端。美国高等教育领域，存在着为数众多、类型多样的协会组织。这些协会组织在多个方面承担着重要职能：促进高等教育跨州协作，实现区域资源共享；传递高校与社会的呼声，影响政府制定高等教育政策；接受政府委托，协助政府调控高等教育发展；规范高校及其专业办学行为，评估高等教育质量；制定高教领域职业活动的规范，捍卫活动主体的权益；参与院校的决策和建设，发挥监管和协同作用。协会组织现已发展成为影响美国高等教育治理的重要力量，有效地促进了美国大学之间及大学与政府、社会机构之间的交流与互动。

参 考 文 献

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Structure and Advantages of Higher Education Governance System in the United States

Zuo Chongliang， Hu Jinsong

Abstract The governance of higher education in the United States has the basic characteristics of multiple governance， whose system has three characteristics： the diversity of the subject of rights； the multidimensional nature of the structure of rights； the collaboration of legal system. Among them， the governance structure is represented by the horizontal structure of the triangle power and the vertical structure of the six levels. The governance of higher education in the United States pay great attention to the use of classification rules， it has many advantage which are embodied in the three aspects of governance culture， governance system and governance structure， the United States establish the governance culture of university with knowledge community standards， construct the governance structure of cooperation， co-governance and balance， and make the system arrangement of multiple-subject collaboration.

Key words United States； higher education； governance system； network structure； characteristics of advantage

Author Zuo Chongliang， associate professor of Institute of Education of Jiangxi Normal University（Nanchang 330022）；Hu Jinsong， professor of South China Normal University