地方政府权力清单制度建设浅析

李宁

摘 要：推行权力清单制度意义重大，有利于地方政府明晰权力，做好管理和服务工作。当前地方政府推行权力清单制度，存在形式不统一、不规范，标准不清晰、内容不严谨，保障和监督措施未形成合力等问题。为了更好地推行地方政府权力清单制度建设，要统一形式、严格规范，明确标准、完善内容，加强保障、完善监督，确保权力和清单制度发挥实效。

关键词：地方政府；权力清单制度；问题；建议

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0082-02

一、相关背景和意义

地方政府推行权力清单制度建设，是十八大尤其是十八届三中、四中全会后，党中央和国务院部署的一项重要任务，其出发点是为了深化行政体制改革，建设法治、创新和廉洁政府，进而促进国家治理体系和治理能力现代化。2015年3月，中办、国办联合印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，此后，全国范围内包括山西省掀起了制定权力清单的热潮。

对经历了“塌方式腐败”的吕梁市而言，切实推行权力清单制度，不仅是为了贯彻上级政府部署指令，还是落实该省“六权治本”（依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力）精神的重要举措，也是塑造地方美好形象，实现地方振兴崛起的迫切要求。

二、地方政府权力清单制度建设的成果和现状——吕梁的实践

2015年7月底，吕梁市政府在其官方网站上公布了该市政府各部门权力和责任清单。根据网站介绍，该市对政府工作部门的行政职权进行了“全面清理”，编制出权力和责任清单，并绘制出职权运行流程图和风险防控图，经联合审查、专家论证、合法性审查、市政府常务会议和市委常委会议确认后，予以公布。该市还表示，市政府建立了权力和责任清单动态调整机制，将根据行政审批制度改革和法律、法規、规章等修改及时进行调整。

据统计，该市权力和责任清单共囊括45个部门，其中包括市发改委、市经信委、市农委、市文化局等34个市本级行政部门，以及市地税局、市国税局、市邮政管理局、市烟草局等11个垂直管理部门。该市本级行政职权共3 172项，其中行政许可133项、行政处罚2 331项、行政强制112项、行政征收24项、行政给付18项、行政检查158项、行政确认46项、行政奖励22项、行政裁决4项、其他324项。该市垂直管理部门行政职权共554项，其中行政许可72项、行政处罚332项、行政强制37项、行政征收15项、行政给付1项、行政检查44项、行政确认1项、行政奖励3项、行政裁决0项、其他49项。

三、地方政府权力清单制度建设的问题及表现——以吕梁为例

（一）形式不统一、不规范

制定权力和责任清单，事关重大，不容丝毫疏忽。统一规范的外在形式，是权力和责任清单权威性和严谨性的重要体现。浏览该市政府官方网站发现，该市权力和责任清单在网站首页有较为醒目的标题和较为恰当的位置。点击之后，可以看到简要说明以及45个部门的名称。继续点击部门名称，可以查看到各个部门的权力和责任清单。

但是，该市各个部门权力和责任清单的格式并不统一和规范。在这里，我们仅比较市发改委和市经信委的情况。打开该市发改委权力和责任清单目录，前三行是发改委管理的物价局的“其他权力”，继而是物价局的“行政奖励”“行政确认”等等权力，而后面才出现数项属于市发改委的“其他权力”“行政检查”等等权力。打开该市经信委权力和责任清单目录，首先可以看到一段简要的总结“吕梁市经济和信息化委员会现有行政职权24项，其中，行政许可2项、行政处罚16项、行政奖励1项、行政确认1项、行政检查2项、其他权力2项”。下面依次罗列了市经信委的“行政许可”“行政处罚”等数项权力。这种形式上的较大差异，不仅由于各个部门机构设置、职权范围的不同，还反映出“部门逐级提交、上级汇总公布”是该市权力清单构建的一般过程。但在这个过程中，政府是否有统一且规范的格式要求，各个部门自身如何认定权力和制作清单，汇总而来的权力清单如何复审以及统一呈现，难免存在较大的自主性和随意性。

（二）标准不清晰、内容不严谨

标准不清晰，内容不严谨，是权力和责任清单在内容方面突出的问题。继续以该市发改委和市经信委为例。比如，该市发改委把“行政复议”放在“其他权力”的条目之下。而该市经信委则没有“行政复议”这一项的内容。这反映出该市各部门制定权力清单的标准未必相同，可能存在无意疏漏之处，也可能存在自我赋权的情况。另外，在该市农委的权力和责任清单目录之下，我们看到“畜牧”“农经中心”“吕梁市农机局”三个隶属机构的字样。仅从机构名称来看，这三者就不统一和严谨，有的使用简称，有的却使用全称。在吕梁市农机局的权力中，有7项行政许可。具体而言，拖拉机、联合收割机的注册登记、转移登记和变更登记的权力是分别设立的，占据了其中6项行政许可。但在行政处罚的设立上，该局又把对拖拉机和联合收割机的处罚放在一起。同样地，其专业性和严谨性有值得改进之处。

（三）保障及监督措施未形成合力

为确保权力和责任清单落实到位，该市绘制了职权运行流程图和风险防控图。具体来讲，职权运行流程图较为清晰地描绘了某部门行使某项职权的程序和流程。比如，“一次性内部资料性出版物准印证核发”是该市文化局的行政许可权力。其行使大致经历提出申请、受理、审查、送达等程序。风险防控图则列出行使某项职权可能出现的“风险点”及“防控措施”。比如在市文化局行使“一次性内部资料性出版物准印证核发”权力时，可能在受理阶段存在“对不符合条件的予以受理”“对符合条件的不予以受理或无正当理由拖延受理”“未一次性告知和说明所需材料”“收受财物或娱乐消费等”等等“风险点”。为了应对，防控图提出，要严格执行《公示受理条件制度》《首问负责制度》《一次性告知制度》，制定受理、审核、审批操作流程，对问题轻微者予以劝勉谈话、限期纠正，对重大违规违纪问题，按照有关规定严肃查处。

通过查看多个部门的职权运行流程图和风险防控图，我们可以发现，大多部门职权运行流程图较为清晰，但风险防控图则差异较大，存在一些问题。比如，有的部门风险防控图在举措方面只列出法律法规的名称，有的则不仅列出法律法规的名称，还提出责任到人、公布监督举报电话等等。但总的来看，几乎所有的风险防控图，都是政府内部的自我约束、自我监督和自我纠正，缺乏强有力的外部监督，基本上没有充分发挥执政党、人大政协、新闻媒体乃至社会公众的监督作用。在反馈和改进方面，也大都是政府部门的自我革新，由于无法提供充足的监督动力，未必能取得切实成效。

四、地方政府权力清单制度建设的改进对策

（一）统一形式，严格规范

制定权力和责任清单，首先要统一形式，严格规范，保证清单的权威性和严谨性。笔者查询到，中办、国办关于权力和责任清单的具体形式和格式规范并没有统一的规定。各省级政府一般自己制定清单的格式和规范，供辖区内机关部门使用。2015年年初，山西省人民政府办公厅发布了关于全面清理行政权力推行权力清单制度的通知。这份通知以附件的形式提供了行政权力事项总表、行政权力事项分类、行政权力运行流程图示例、部门行政权力事项交叉分散情况登记表、提请国家调整的行政权力事项登记表等五份表格样式，为进行权力和责任清单制定工作提供了标准范式。

查询山西省人民政府的网站，在“权力和责任清单”专题内可以看到该省52个部门的权力和责任清单，这些清单以链接的形式存在于各个部门的官网之上。笔者发现，这些省级部门的权力和责任清单就较为清晰明确。地方政府进行权力和责任清单制定的过程中，要遵照上级部门的相关指示，首先就要在形式上保证清单的严肃性和严谨性。

（二）明确标准，完善内容

地方政府制定权力和责任清单，首先在形式上要明确格式和规范。其次，在内容上要明确标准，力求精准完善。调查中发现，不少地方部门存在“权力清单梳理口径及权限划分不一致”的情况。为此，必须明确权力清单的责任主体，厘清各部门以及部门内部的职责边界。第一，要明确权力清单所列权力的来源。法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章等的适用问题必须明确。新旧、上下位的法律法规的适用问题要严格遵守既定规范，不能故意采用对自己部门有利的条款。第二，要加强权力清单制定部门之间的协调和沟通，避免出现一个权力由多个部门共同行使的情况。这样，群众办理业务，部门行使权力，责任追究倒查，都更加清晰明了，方便易行。第三，要加强对权力清单制定负责人、工作人员的培训和监管，力求制定一份合法、科学、完整的清单，经得住时间和实践的考验，而不是一份形象工程。

（三）加强保障，强化监督

制定权力和责任清单，要加强保障，完善监督。为了保证权力清单能够顺利制定，上级部门要强化对这一工作的重视程度和绩效管理，对规范高效完成工作的部門和人员进行奖励，对敷衍塞责的部门和人员进行惩处。尤其要加强权力和责任清单制度落实情况的反馈，通过制度化方式保障权力和责任清单制度发挥实效。

完善监督是制定权力和责任清单必不可少的一环，地方部门制定权力和责任清单时，要秉持开放负责的态度，充分尊重人大、政协的意见，主动接受媒体和公众的监督，增强权力和责任清单制定过程的严肃性、规范性和开放性。把制定权力和责任清单，不仅当作本部门的工作任务，更要当作一次提高部门和工作人员法治意识、责任意识和公仆意识的良机，更当作一次提高社会公众法治思维、法律知识乃至改善政府与民众关系的契机。

参考文献：

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