论职业教育混合所有制办学体制改革

励效杰

摘 要 职业教育混合所有制改革是职业教育举办主体的多元化和职业教育领域市场经济的完善，有利于职教举办者主体的合理匹配、职教领域的充分竞争和职教资源的优化配置。目前，统治者的有界理性、利益相关者的自利行为和产权要素交易成本过高是制约职业教育混合所有制改革进程的主要因素。明确定位强化顶层设计，构建职业教育产权交易市场和加强独立第三方评估工作是加快推进职业教育混合所有制改革的可行举措。

关键词 职业教育；混合所有制；制度变迁；校企合作

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）30-0024-04

一、问题的提出

“十八大”以来，在我国教育领域中，“混合所有制”这个概念首先在职业教育领域提出，与职业教育的本质属性和我国职业教育办学实际有着密切联系。产教融合、校企合作是世界各国职业教育办学体制的基本形式和实践总结。在我国，目前国有公办职业院校是职业教育的主要办学实现形式。但近年来，社会各界普遍认识到，行业企业职业教育举办主体地位的缺失是目前制约我国职业教育人才培养质量和社会服务水平的主要原因。如何进行职业院校混合所有制改革，发挥行业企业职业教育举办主体作用，有效实现产教融合、校企合作，提升职业教育适应社会需求能力，已成为目前社会各界关注的热点和焦点。但是，职业教育混合所有制改革作为一项创新性活动，其基本内涵、作用机理、现实困境和推进对策等一系列重大理论与实践问题还有待进一步厘清和思考。因此，加强这些重大理论与实践问题的深入研究对于进一步推进职业教育混合所有制改革具有十分重要的现实意义。

二、职业教育混合所有制改革的基本内涵

“混合所有制”这个概念起源于经济领域，从宏观层面看，混合所有制是指整个社会的经济结构中公有制和私有制并存的状态；从微观层面看，混合所有制是指企业的产权结构不仅包括公有资本，还包括民营资本和境外资本[1]。从目前情况看，我国职业教育领域中的“混合所有制”形式已经实际存在，大致可以分为学校整体、二级办学机构和具体办学项目等3个层面。其形式实质是指公有资本与民营资本和境外资本中的一种或两种混合，共同出资举办具有独立法人资格的职业教育办学实体。然而，职业教育混合所有制改革作为职业教育领域内的一项战略性制度变迁，有必要从其产生的基本背景出发，来概括厘清职业教育混合所有制改革的基本内涵。

（一）职业教育混合所有制改革是职教办学体制的理性回归

学徒制是职业教育的历史起源。职业教育功能的正常发挥在于紧密贴近经济社会发展需要、服务经济社会发展实践，跨界性是其区别于普通教育的重要特征。在多年的发展实践中，世界各国职业教育逐步形成了“产教融合、校企合作、工学结合与知行合一”的办学模式。比如闻名遐迩的德国“双元制”职业教育。在德国，所有的企业都有资格开展职业培训；但只有符合《联邦职业教育法》的规定并经过行业协会对办学资质认定后的企业，才有资格从事职业教育[2]。这些企业被称为“教育企业”，目前只约占德国企业总数的1/4，同公益性的学校一样需要承担职业教育的社会责任，具有极高的社会地位。因此，职业教育混合所有制改革是体现职业教育“跨界的教育”本质属性的理性回归，也就是实现职业教育举办主体多元化的理性回归。

（二）职业教育混合所有制改革是产权改革思路的迁移扩展

“十八大”以来，党中央和国务院多次提出“要落实行业企业职业教育举办主体地位，探索发展股份制、混合所有制职业院校”，系统阐明了职业教育混合所有制办学模式应该成为我国职业教育的重要办学实现形式的战略意图。因此，职业教育混合所有制改革是适应我国积极发展混合所有制经济，运用产权改革思路实践探索职业教育领域办学体制改革的重要创举，试图有效解决政府管理学校行政色彩浓厚与“权利边界”模糊、学校惰性痼疾难除与办学活力不足等问题。

（三）职业教育混合所有制改革是问题导向型改革的实践探索

新中国成立至改革开放初期，行业企业是我国职业教育的主要举办主体，为新中国培养了一大批高素质的技术工人[3]。20世纪90年代中后期以来，随着市场化趋向的经济体制改革不断深化，多个竞争性行业行政主管部门相继被撤销，一批国有企业也相继改制，与此同时成立了相应行业协会。由于这些行业协会先天不足，无力承担服务于行业的职业院校的发展责任。目前从各级地方政府举办的职业院校面临的主要问题看，职业院校和行业企业缺乏深度利益纽带连接所导致的校企合作质量不高是制约职业院校人才培养质量和社会服务水平的根本原因。因此，职业教育混合所有制改革的主要对象是国有公办职业院校，其根本目的就是通過构建校企利益风险共享共担长效机制，推动职业院校的内涵式发展，从而更好的满足经济社会发展的需求。

综上所述，职业教育混合所有制改革主要是面向国有公办职业院校，根本目的是提升职业教育适应社会需求能力，基本方法是借鉴国有企业市场化取向改革的基本思路和遵循职业教育发展的内在规律，推进职业教育举办主体多元化，创新现代职业教育治理体系，以合同契约为基础实现政府资本与社会资本合作供给职业教育服务。

三、职业教育混合所有制改革的作用机理

目前职业教育混合所有制改革正在摸索阶段，本文借鉴经济领域体制改革方面的理论和实践，总结梳理职业教育混合所有制改革对于提升职业教育适应社会需求能力的作用机理。

（一）职业教育混合所有制改革有利于实现职教举办主体的合理匹配

纵观东西方经济社会发展史，职业教育的功能目的主要是服务经济社会发展，其历史起点是学徒制，逻辑起点是职业技能传授[4]。这就是说，职业教育的需求源于产业界的发展需要，职业技能知识的缄默性特点决定其传授过程需要行业企业提供的真实生产环境支撑，缄默性知识传授成效测度困难将会导致学校本位的校企合作交易费用的高企，行业企业理所应该成为职业教育的举办主体。当前，国有公办职业院校是我国职业教育办学的主要实现形式，产权一元化为政府对职业院校实施全面控制提供了方便。从现实情况看，国有公办职业院校实际成为政府下属的具有相应行政级别的内部机构，缺乏按照职业教育内在规律的办学自主权，同时又导致办学活力不足等问题。职业教育混合所有制改革将行业企业纳入职教举办主体，打破职业院校产权一元化结构，真正发挥行业企业职业教育举办主体作用，有利于“去行政化”治理方式变革，有利于解决职业教育企业家的科学选拔问题。因此，职业教育混合所有制改革有利于实现职教举办主体的合理匹配，真正发挥行业企业举办主体的创见能力和治理作用。

（二）职业教育混合所有制改革有利于实现职教领域的充分竞争

市场经济是多种所有制经济，其活力本质上在于多种所有制经济的有序竞争[5]。职业教育混合所有制改革可以打破国有公办职业院校“一家独大”的局面，形成多种所有制结构并存的职业教育服务供给侧，实现多种所有制的有序充分竞争。在目前，职业教育领域“内部人控制”問题是制约职业教育运行效率的重要影响因素，其实质是委托人和代理人的信息不对称。在一个多种所有制经济的竞争环境中，竞争是一种信息发现机制，作为委托人的各级政府可以获得更多的信息，缓解委托-代理双方的“信息不对称”问题，有利于政府实施有效管制，提高职业教育的生产效率、分配效率和监管效率，从而促进整个社会的福利改进。因此，职业教育混合所有制改革有利于职教服务供给侧改善，形成多种所有制经济的有序有效竞争。竞争环境的营造和多种所有制供给主体的培育相互促进、相互协调，两者缺一不可。

（三）职业教育混合所有制改革有利于实现职教资源的优化配置

职业教育发达国家实践表明，政府资本和社会资本合作发展职业教育不仅必要且可行。例如，美国职业教育的投入主体就是非公有性质资本，其中高中后职业培训公立社区学院与私立职业院校的比例为16[6]。近年来，我国职业教育宏观政策导向上也大力鼓励行业企业等社会力量举办或参与职业教育，但具体政策的细化和落地还有待进一步跟进，这在某种程度上也制约了行业企业等社会力量投资职业教育的积极性。职业教育混合所有制改革以合同契约等市场手段为基础引入行业企业等社会力量举办职业教育，能为社会职教资源找到投资渠道，能为社会力量投资职业教育获得“名利双丰收”提供稳定预期，能为不同所有制的职教资源兼并重组与深度融合提供制度保障，从而实现全社会职业教育资源的优化配置。

综上所述，职业教育混合所有制改革不仅是职业教育举办主体的多元化，而且也是职业教育领域市场经济的完善，其对于提升职业教育适应社会需求能力的作用机理：职业教育混合所有制改革造就职业教育企业家，促进多种所有制经济成分的有序有效竞争，发挥市场（价格）机制的资源配置决定性作用，三者关系相辅相成、缺一不可。

四、职业教育混合所有制改革的现实困境

“混合所有制职业院校”这一概念虽然在正式政策文本中提出的时间不长，但是在职业教育办学实践中早有探索。从实践情况看，目前职业教育混合所有制办学的探索实践主要集中在非公办职业院校范围进行，国有公办职业院校限于制度原因，混合所有制的实践迄今尚未成为整体学校层面的现实[7]。这也正是“探索发展股份制、混合所有制职业院校”政策出台后引发社会各界热议，但实际落地不快的基本背景。从职业教育混合所有制改革实践看，本文认为政策失败的主要原因有：统治者的有界理性、利益相关者的自利行为和产权要素交易成本过高等。

（一）统治者的有界理性

统治者的有界理性，即使统治者已经认识到制度不均衡存在的极大危害，但由于设计、建立制度安排所需信息的复杂性，统治者仍然还是不能及时矫正制度安排的供给不足[8]。职业教育混合所有制改革作为一项新的重大改革，具有十分重要的战略意义，中央政府三番五次下文原则上要求加以推进。但是，职业教育混合所有制改革是一项系统工程，涉及面广、内容复杂，由于中央政府理性程度的有限，很难在短时间内完成改革的顶层设计，存在着一定程度的“弹簧门”和“玻璃门”现象。

（二）利益相关者的自利行为

利益相关者的无异议是一个正式的诱致性制度变迁的前提。统治者推动强制性制度变迁的能力，很大程度上取决于统治者和官僚机构两者目标的吻合程度[9]。中央政府希望通过混合所有制改革促进职业院校内涵式发展，提升职业教育适应社会需求能力。但当前对于探索职业教育混合所有制改革，利益相关者或政府教育行政主管部门存在一些顾虑。一是教育行政主管部门担心改革过程中冒较大的政策风险，害怕国有资产流失；担心改革后对职业院校的调控能力下降，害怕职业教育的公益性受损，改革内生动力不强。二是国有公办职业院校领导和管理层具有行政级别，出于利益考虑不愿意改变现有身份；担心改革的操作风险，特别是中央反腐高压态势和产权交易规则不完善条件下，害怕承担国有资产流失的过错；担心改革实施后，政府财政资金难以保证稳定投入，实施改革的积极性不高。三是现在国有公办职业院校的教职工作为事业单位人员，工作稳定，收入较好，无后顾之忧，实施改革的积极性也不高。

（三）产权要素交易费用过高

科斯认为，在交易费用为零的情况下，不同产权主体通过市场交易可以实现帕累托效率。也就是说，产权的初始状态不影响整个社会的经济运行效率。职业教育混合所有制改革注重不同市场主体通过市场机制实现相互渗透、相互融合。这必然要求市场交易费用尽可能低。由于我国职业教育市场发育程度还不高，教师、校长、实训基地等职业教育主要要素市场欠缺，导致职业教育产权要素交易费用较高。另外，与西方发达市场化国家相比，我国专业资产评估中介机构还不发达，评估程序还欠科学规范，评估结果相对缺乏公信力，也是造成职业教育产权要素交易费用较高的重要原因。因此，产权交易市场欠缺和资产评估等中介机构发育滞后导致的交易费用过高是制约职业教育混合所有制改革的现实困境之一。

五、加快推进职业教育混合所有制改革的对策建议

职业教育混合所有制改革是一个由中央政府主导的强制性制度变迁过程，其有效推进的重要前提是有效消除政策失败的原因，同时要处理好改革措施推进次序问题。西方发达国家相关领域的改革实践表明，先行确立政府规制体制机制，然后再进行产权结构多元化改革[10]。产权结构多元化改革之前先行确立政府规制体制机制，将大大提高投资者投资职业教育的积极性。因此，政府规制体制机制创新在先，混合所有制改革在后，这是推进我国职业教育混合所有制改革过程中一个值得重视的指导思想。

（一）明确定位强化顶层设计

考虑到新常态下职业教育公益性越来越明显的特点和混合所有制改革的目的，建议将混合所有制职业院校定位为事业单位法人，并享受公办职业院校同等待遇。职业教育的最终剩余索取权是行业企业，建议加强问题导向型研究，进一步健全统一公平的市场竞争秩序，深入推进資源要素市场化改革，减少行业企业等社会资本举办或参与职业教育的制度性成本，提高行业企业等社会资本举办或参与职业教育的积极性。

（二）构建职业教育产权交易市场

职业教育产权市场的建设不仅有利于要素的高效流动，而且也是职业院校外部治理体系的重要组成部分。一是考虑到当前市场环境下交易费用过高的问题，建议进一步发挥地方政府作用，加快实施国有职业教育产权重组，明晰产权结构，界定产权归属，进一步发挥行业主管部门职业教育举办主体作用。二是加快建立职业教育产权交易市场，充分发挥市场机制在教师配置、校长选择等方面的决定性作用。第三，扶持资产评估等教育产权交易中介服务机构，减少市场交易费用。

（三）加强独立第三方评估工作

职业教育混合所有制办学适合的重要前提条件就是产出要求和绩效指标容易明确、政府监管相对容易。因此，职业教育混合所有制改革在强化市场机制配置资源的情况下，迫切需要独立的科学评估体系的整合完善。具体可以采取以下做法：一是采用政社分离、政企分离等途径积极发展一批独立第三方职业教育质量评价机构。二是明确评估导向，强化职业院校适应社会需求能力的导向。三是注重评估结果的科学运用，改革职业教育财政经费主要以学生规模为依据的投入机制，建立以绩效为导向的政府购买服务形式。

参 考 文 献

[1]赵伟.混合所有制办学：踩稳前行的脚步[J]. 中国职业技术教育，2015（10）：5-15.

[2]姜大源.论职业教育体制机制改革的应然之策[J].中国职业技术教育，2015（27）：5-9.

[3]郭静. 现代职业教育体系建设背景下行业、企业办学研究[J].教育研究，2014（3）：116-121.

[4]肖凤翔，李强. 职业教育的历史起点与逻辑起点探析[J]. 天津师范大学学报：社会科学版，2014（3）：60-64.

[5]王俊豪. 中国城市公用事业民营化的若干理论问题[J]. 学术月刊，2010（10）：58-64.

[6]翟帆.“混合所有制”，做强做大职业院校的良方？[N].中国教育报，2014-11-17.

[7]安蓉泉. 探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J]. 中国高教研究，2015（4）：95-98.

[8] [9]R.科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海人民出版社，2004：398-400.

[10]肖兴志，陈艳利. 公用事业民营化改革：理论基础与政策选择[J]. 经济社会体制比较，2004（4）：119-126.

On the Reform of Mixed Ownership Running Schools System in Vocational Education

Li Xiaojie

Abstract The mixed ownership reform is the diversification of host body and the perfection of market economy in the vocational education，which is advantageous to reasonable match of host body， full competition and optimal allocation of resources of vocational education. At present，the bounded rationality of rulers，self-interest behavior of stakeholder and high transaction costs are the main restricting factors during the mixed ownership reform. To accelerate mixed ownership reform， it is feasible to define orientation，enhance top-level design，construct property rights trading market and strengthen the evaluation of an independent third party.

Key words vocational education；mixed ownership；institutional change；school-enterprise cooperation

Author Li Xiaojie， senior economist of Ningbo City Vocational and Technical College （Ningbo 315000 ）