供给侧结构性改革的关键领域和举措

韩文秀

推进供给侧结构性改革，是中国适应和引领经济发展新常态的重大战略举措。供给侧结构性改革的重点任务是“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板，目的是提高供给质量、更好满足需求。2016 年供给侧结构性改革取得积极进展，并将在今后一个时期继续作为经济工作的主线向纵深推进。

2016年，按照党中央、国务院部署，供给侧结构性改革重点任务有序推进，供给结构和部分行业市场供求状况出现积极变化。

当前供给侧结构性改革取得的成效是初步的，下一步深入推进供给侧结构性改革需要解决好存在的问题，克服存在的制约因素。2017年是实施“十三五”规划的重要一年和推进供给侧结构性改革的深化之年。要坚持稳中求进工作总基调，把改善供给侧结构作为主攻方向。在巩固已有成果基础上，针对新情况新问题，用改革的办法深入推进“三去一降一补”五大任务，完善体制机制和政策措施，更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动供给侧结构性改革取得更大成效。

目前供给侧结构性改革仍存在的问题

一是重点任务进展不平衡。钢铁、煤炭去产能超额完成年度任务。房地产去库存成效总体较为明显，但不同城市不同地区差异较大。去杠杆方面进展较慢，如以全社会债务总额与GDP之比来衡量杠杆率，近年来杠杆率持续上升，2015年底达到249%，2016年仍然延续上升态势，去杠杆任重道远。降成本方面采取的措施很多，下的功夫很大，取得的效果也比较明显，但企业感受还不够有力。补短板在脱贫方面抓得实，投入大、效果好，其他方面补短板的重视程度、投入力度有待加强。

二是去产能等重点任务深入推进面临更多困难和制约。去产能涉及下岗分流人员安置问题，2016年已安置职工72.6万人，今后还有较大数量需要安置。去产能还涉及规模庞大而又十分复杂的债权债务关系。只有把人和债的问题都解决好，去产能才算画上句号。另外，随着供求形势和市场预期有所好转，企业和地方去产能的意愿下降，有的淘汰产能存在死灰复燃风险。

三是行政性办法使用较多。钢铁、煤炭去产能中，都提出严格执行环保、能耗、质量、安全等法律法规和标准，但在落实任务方面，还是靠层层分解指标、签责任书的方式比较有效、习惯，可以说在去产能中政府的作用大于市场。

四是重点任务推进过程中也出现一些负面连带效应。钢铁、煤炭去产能导致市场供求关系出现积极变化，需要充分肯定，但鋼材、煤炭价格陡然大幅上涨，也有不合理成分。2016年末，中国钢材价格指数为99.51点，同比上涨76.53%，中国煤炭价格指数160点，比2015年末上涨44.1点，秦皇岛港5500大卡煤炭价格为639元/吨，同比上涨72.7%，上游产品价格上涨势必加大下游产业特别是加工制造业的成本。在国内煤炭产量减少3.4亿吨的同时，煤炭进口高达2.56亿吨，同比增长25.2%。在去库存过程中部分热点城市房价快速上涨，资产泡沫扩大。2016年12月，北京、上海、广州、深圳、合肥、南京新建商品住宅价格同比上涨25.9%、26.5%、24.1%、23.5%、46.3%、38.8%，明显抬高了生产生活和创新创业成本。同时，资金过多向房地产领域集中，2016年居民中长期贷款增加5.68万亿元，比2015年增长86%，占全部新增贷款比重的45%，债券、保险、理财等资金流向房地产领域也较多，增加了潜在风险隐患。

五是供给侧结构性改革及重点任务的内涵和范围有待拓展。从去产能看，除钢铁、煤炭行业外，其他一些行业产能过剩形势也相当严峻。例如：电力，2016年底我国全口径发电装机容量已达16.5亿千瓦，同比增长8.2%，6000千瓦及以上电厂发电设备累计平均利用小时由2012年的4572小时降至2016年的3785小时，是1964年以来的最低水平，清洁能源不能满负荷运行，弃风、弃光、弃水现象在一些地区相当突出。水泥，2016年产量24亿吨，产能利用率约为68%，考虑到在建、拟建产能，今后产能利用率还将下降。平板玻璃，2015年产量7.39亿重量箱，而平板玻璃总产能达到10.87亿重量箱，产能利用率为68%，行业停窖率从2014年的16.3%上升至2015年的30.5%。造船，2015年我国产能利用率不足70%，低于同期全球造船平均产能利用率6个百分点，多数中小型船厂开工率不足30%。汽车，2016年整车产量为2811万辆，已有大量产能闲置，商用车产能利用率更低，随着在建项目陆续投产，今后几年汽车产能过剩加重的风险上升。因此，去产能应统筹拓展行业范围，体现全局性、前瞻性。去库存方面，除房地产库存外，目前粮食库存规模偏大，负担沉重，难以持续，需采取措施进一步化解。

从结构性改革的内涵看，国内外不同机构和专家有不同的理解。借鉴国际经验，结合中国实际，我国的结构性改革应在扎实推进“三去一降一补”重点任务基础上，强调简政放权、科技创新、公平竞争三个途径，形成“5+3”的结构性改革丰富内涵。

下一步推进的举措

（一）扎实有效去产能。继续深入推进钢铁、煤炭行业去产能，同时适当拓展去产能的重点行业范围。全年计划压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时，启动煤电去产能工作，淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上。严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化法治化手段，有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组。防止已压减产能死灰复燃，严控产能过剩行业新上产能。深入细致做好职工安置，督促地方使用好中央奖补资金，筹集好配套资金，做好职工转岗培训和社保费用衔接，努力使去产能分流人员生活有保障、就业有门路。制定措施方案，妥善处置企业债务。同时，其他产能过剩行业也要积极主动运用市场化办法去产能，促进优胜劣汰，改善市场供求，防止市场和价格出现大起大落。

（二）因城施策去库存。房地产市场调控要把握好去库存和稳房价的平衡。一方面，目前三四线城市房地产库存仍然较多，要继续落实和完善去库存举措，支持居民自住和进城人员购房需求。围绕促进1亿农业转移人口市民化的目标，深化户籍制度改革，努力实现全年城镇外来人口落户1300万人以上。要进一步推进棚改货币化安置，特别是在三四线城市和县城要大幅度提高比例，加快棚改进度，减少重复建设。在减少住宅库存的同时，积极消化非住宅房地产库存。另一方面，房价水平高、上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，加强住房市场监管，规范开发、销售、中介等行为。要准确把握住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，构建购租并举的住房制度，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，促进房地产市场平稳健康发展。同时，推进农业供给侧结构性改革，多措并重消化粮食库存，调整农业种植结构，扩大粮食加工转化，到2020年减少玉米种植面积5000万亩，生物燃料乙醇年利用量400万吨，逐步缓解粮食库存过高压力。

（三）稳妥有序去杠杆。我国债务结构不平衡，主要是非金融企业杠杆率较高，这与我国储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关。去杠杆要把降低企业特别是国有企业杠杆率作为重中之重。要综合施策，促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业的负债水平降下来。同时，要规范政府举债行为，控制地方融资平台债务过快增长，防范地方政府违规变相举债和隐性债务风险。我国居民家庭负债水平总体不高，但增长偏快，2016年居民中长期贷款余额同比增长31.39%，居民债务率由2015年的39.43%上升到2016年的44.85%。我国居民负债有上升空间，但要合理确定住房贷款首付比例和多套房贷款比例、利率政策，防止居民家庭贷款在短期内过快增长和向房地产领域过多集中。总之，高杠杆率是多年形成的，去杠杆也需要一个过程，要把握好去杠杆的力度、节奏，既要防止陡然去杠杆而使经济失血、潜在风险暴露，也要防止杠杆率在高水平上进一步过多攀升。

（四）多措并举降成本。2017年要在继续减税的同时，加大降费力度，让企业休养生息、固本培元，在降成本上有实实在在的获得感和认同感。主要包括几个方面：一是继续实施减税政策，完善全面推开营改增试点，扩大享受減半征收企业所得税优惠的小微企业范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元。科技型中小企业研发费用加计扣除比例，由50%提高到75%。继续实施物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税等6项税收减免政策。预计全年减税3500亿元左右。二是全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等一批基金，授权地方政府自主减免部分基金。取消或停征35项涉企行政事业性收费，中央涉企收费项目再减少一半以上，降低一批收费标准。三是减少政府定价的涉企经营性收费，全面取消行政审批前置中介服务违规收费，降低金融、铁路货运等重点领域和环节涉企经营性收费，加强对市场调节类经营服务性收费监管。四是在去年降低“五险一金”基础上，再适当降低有关缴费比例。五是进一步采取措施，降低企业用能成本、物流成本和制度性交易成本。六是推进网络提速降费，加强网络设施建设，年内全部取消手机国内长途和漫游费，降低中小企业宽带接入专线价格，推动降低国际长途电话费，促进“互联网+”深入发展，助推数字经济腾飞。

（五）精准加力补短板。要针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题，结合推进“十三五”规划确定的165个重大工程和重点项目，加大补短板力度。继续深入实施精准扶贫精准脱贫，今年要再减少农村贫困人口1000万人以上，完成异地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金增长30%以上。加强集中连片特困地区、革命老区开发，加快改善基础设施和基本公共服务，实施贫困村整体提升工程。完善东西部扶贫协作机制，支持社会力量参与扶贫。除了消除贫困这一最大短板外，还要加强薄弱基础设施建设，加快社会领域改革和发展，培育壮大新产业新动能等，对经济社会发展中的各项短板，都要继续研究梳理，采取措施补上短板。

进一步落实好“三去一降一补”重点任务

落实好“三去一降一补”重点任务，提高供给体系的质量、效率和对需求变化的适应性，根本途径是改革创新，其中的关键是深化简政放权、强化创新驱动、促进公平竞争，这也是推进供给侧结构性改革的题中应有之义。

一是深化简政放权。要全面实施清单管理制度，制定国务院部门权力和责任清单，扩大市场准入负面清单试点。清理取消一批生产和服务许可证。深化商事制度改革，实行“多证合一”，扩大“证照分离”改革试点。完善事中事后监管制度，实施“双随机、一公开”监管全覆盖，推进综合行政执法。加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台。

二是强化创新驱动。要深入实施创新驱动发展战略，提升科技创新能力，完善对基础研究和原创性研究的长期稳定支持机制。全面实施战略性新兴产业发展规划，支持和引导分享经济发展，制定新兴产业监管规则。深入实施《中国制造2025》，加快大数据、云计算、物联网应用，把发展智能制造作为主攻方向，推动中国制造向中高端迈进。持续推进大众创业、万众创新，推动新旧动能转换和经济结构升级。

三是促进公平竞争。建立公平竞争审查制度，努力消除地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠政策等现象，完善统一开放、竞争有序的市场体系。有效落实产权保护制度，依法保障各种所有制经济组织和公民财产权，激发和保护企业家精神。对于侵害企业产权的行为，要严肃查处、有错必纠。同时，加快推进国有企业改革，完善现代企业制度，推动混合所有制改革在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。加快构建新型政商关系。坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步放宽非公有制经济市场准入，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，充分激发各类供给侧市场主体的活力。