深化混改：关键领域突破

余芳倩+张娜

混合所有制改革是国企改革的重要突破口，而关键领域的突破则对混合所有制改革继续深化至关重要。其实2017年的政府工作报告关于国企改革有一个看点，即将混合所有制改革由去年的“开展混合所有制改革”升级为“深化混合所有制改革”。也就意味着，在十八届三中全会以来取得的改革成效基础上将进一步加快改革。一方面，会加大覆盖面，更多的企业纳入混改的范畴；另一方面，则要在重要领域，尤其是垄断性领域加大改革力度，加快落实“6+1”改革方案。（“6+1”试点即为第一批央企混改的试点，“6”包含：东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建和中国船舶六大央企；“1”指的是浙江省。）

按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，不管是中央经济工作会议，还是今年两会的政府工作报告，均将电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工7个领域列为关键领域，并逐步展开混合所有制试点改革。

全国一盘棋深化混改

全国“两会”、地方“两会”、中央经济工作会议，几次会议均将深化混合所有制改革列为重点。

在十二届全国人大五次会议新闻中心举行的主题为“国企改革”的记者会上，国务院国资委主任肖亚庆一再强调，在混合所有制改革上要进一步推动，数量上要扩大，层级上要提升，更要有深度的进一步拓展。过去的一年，国资委坚决贯彻落实中央的决策部署，一手抓政策的完善和具体化，一手抓改革实践的推动。

关于“数量上要扩大”，换言之，即为扩大试点。比如“1+N”的试点中有一项是国有资本企业的改革试点，以此为例，近期，国资委多次提出，2017年要推进国有资本投资、运营公司改革试点，也就是说要在先前两批十家央企试点以及地方组建52家国有资本投资、运营公司的基础上，一方面进一步做好现有试点企业的试点工作，另一方面将继续扩大试点范围。其他的试点也思路相同。再比如当下热炒的“1+6”試点，此次七大关键领域的央企也有可能被列为“1+6”的第二批试点企业。

中央思路如此，地方亦循此模式。国务院于2015年9月印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，国资委于2016年下半年印发了《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》。很快地，至2016年年底已有21个省、区、市出台了国有企业发展混合所有制经济的实施意见。在混合所有制改革顶层设计的指导下，各地通过发展公众公司、引入非公资本、开展项目合作、改革基础设施投融资模式等，规范有序推进混合所有制改革。

在全国“两会”之前，地方“两会”陆续召开，国企改革成为焦点之一，多个省份将2017年视为国企改革的关键年。北京、天津、上海、重庆、江西、福建、广西、吉林、甘肃、陕西、黑龙江、湖南、河北、内蒙古等省区市，均明确将进一步推进国企改革列为2017年重点工作，国企混改成改革突破口。

以陕西为例，“两会”提出2017年陕西将全面深化国有企业改革，加快企业改制上市和资本证券化步伐，促进转型升级。同时，鼓励民营企业通过出资入股、收购股权、股权置换等多种方式参与国企改制重组。陕西将全面深化国有企业改革，加快省属42户企业“一企一策”改革，做大做优做强骨干企业。完善现代企业制度，构建有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化运营机制。以组建国有资本运营公司等六项改革为重点，加快企业改制上市和资本证券化步伐，促进转型升级。启动国有企业“三供一业”分离移交工作，加快剥离企业办社会职能。

另外，福建、北京、青海等力推员工持股试点；上海、云南、新疆、吉林等地则积极推进市属企业上市及资产证券化；广东提出重点整合集团下属二三级企业，深化股份制改革；东北地区及中西部地区混改也进一步提速。地方政府也纷纷铆足了劲。

由此可见，对于混合所有制改革，从上到下，形成了全国一盘棋、层层抓落实的局面。制度保障上，国资委会同有关部门在具体规章和具体方案上一共出台了38件；而全国各省、区、市则将这个数据翻了20倍，出台了760多项具体方案和具体举措。试点上，仅中央企业而言，自从集团层面推进十项改革试点后，2016年在集团层面基础上逐渐深入到二级、三级至基层，层层落地推进改革；而地方同样放大了20倍，将数据再次刷新，已开展了200多项试点。

就连嗅觉灵敏的股市，都将国企改革尤其是混合所有制改革列为2017年A股市场投资的一根主线。并且券商们建议关注两条主线：一是首批混改试点“6+1”集团旗下公司；二是有望入选“第二批”混改试点的企业，主要集中在重点推进的七大垄断性领域。

关键领域的突破力度

2017年政府工作报告中指出，“深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。这是继2016年12月份中央经济工作会议将混合所有制改革定位为“国企改革的重要突破口”，并明确提出这一任务后，政府工作报告再次提出。

电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工，这本属于关系到国计民生的垄断性的领域，市场参与竞争程度不高，从政府工作报告的这一提法可见中央混改的决心。业界纷纷表示，这七大垄断性关键领域的突破将使得混合所有制改革迈出实质性的步伐。如同当初的“6+1”试点一样，七大垄断性关键领域成为关注的热点。

而对于七大垄断性关键领域，相关央企也纷纷提出了混改方案，或者表明了混改的决心。在七大垄断性关键领域中，铁路是确定性最高、混改思路最明确的领域。2017年1月中国铁路总公司工作会议上，中铁总公司党组书记、总经理陆东福明确提出，“将拓展与铁路运输上下游企业的合作，采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式，促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式，对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合，吸收社会资本入股，建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式，畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”

几乎同期，混改之风在军工领域也率先刮了起来。1月初发布的《中国兵器工业集团公司关于发展混合所有制经济的指导意见（试行）》提出26条意见，表示将推动完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，促进企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资本保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。资料显示，兵器工业集团有12家上市公司，包括11家A股：辽通化工、北方国际、北化股份、长春一东、新华光、北方股份、中兵光电、凌云股份、晋西车轴、北方创业、江南红箭；1家H股：安捷利实业。

中国兵器装备集团也制定了军工企业混合所有制改革试点初步方案，确定了4家试点单位，并在上市公司长安汽车中推行中高管持股试点，为下一步推行股权激励和核心员工持股积累经验。同时，开展军工资产证券化的研究和论证，探索实施汽车产业股权激励计划。

在油气领域，“三桶油”也开始破冰，2016年12月20日，中石油审议并原则通过《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革指导意见》。在此之前，中石油已在油田、炼化、销售等企业试点实施经营自主权改革，天然气销售和管道业务体制调整，装备制造企业“五自”经营改革等。并且， 2017年初，中石油天然气销售南方分公司和北方分公司相继成立，标志着其天然气销售管理体制改革迈出实质性一步。

中石油董事长王宜林表示，2017年公司认真贯彻中央关于深化国有企业改革、石油天然气体制改革等决策部署，坚持问题导向、试点先行，坚持重点突破、协调推进，适时推出新的改革举措，充分激发和调动各方面积极性。一要稳步推进管理体制改革，二要持续推进业务整合重组和混合所有制改革，三要加快推进市场化机制改革，四要有序推进三项制度改革，五要扎实推进矿区业务改革，六要积极推进党建制度和监督机制改革。

中石化也不甘落后，其實，2014年中石化就在销售板块打响过油气行业 “混改第一枪”。2017年，中石化集团董事长王玉普表示，2017年是实施“十三五”发展规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。主要包括全力打好三大改革攻坚战，推进三项制度改革试点，围绕主业发展积极稳妥推进混合所有制改革，开展总部职能优化等。

相比而言，电力领域的混改是比较缓慢的。国家电网的混改则以合资合作、上市为主要形式，以抽水蓄能电站建设、增量配电投资业务放开、产业和金融单位等为重点。南方电网则成为电力体制改革排头兵，在《南方电网公司关于2017年全面深化改革的指导意见（征求意见稿）》中，该公司明确了今年的重点，即抓好6项工作：持续完善输配电价机制建设、持续加大电力市场化交易力度、努力提升电力交易机构规范运行水平、深入推进售电侧改革、积极参与增量配电业务改革试点、稳妥推进独立供电区改革。不过，值得留意的是，国家电网公司和南方电网公司不约而同地把2017年1号文件给予了“改革”。

而在电信领域，混改也被作为改革突破口。中国联通董事长王晓初要求，要争取以混合所有制改革试点为契机，建立真正市场化的机制。中国电信表示，2017年公司将充分运用多种方式，积极探索混改，率先从智慧家庭、互联网金融、新兴ICT和物联网四个领域进行突破。

民航领域，“6+1”早已涉及。早在2015年10月，东方航空就与达美航空签署协议，根据认股协议，达美航空投资约34.89亿港元（合27.5亿元人民币）认购东航H股4.6591亿股票，占认股后H股股本的10%，占总股本的3.55%，入股后，达美航空将成为东方航空除集团及关联公司外的第一大外部股东。2016年4月，东方航空又在上海宣布与携程达成战略合作，携程以30亿元定增东方航空。双方将在业务、股权、资本市场等领域开展全方位的合作。国航和南航也在2017年的混改上有着实质性目标。3月份，国航发布了百亿元定增发行情况报告，中国国有企业结构调整基金参与了定增，并成为了中国国航的第7大股东，这被解读为是在为混改做准备，未来该基金将助力中国国航战略资源整合、投资并购、货运等主要板块改革发展等计划。而南航，美国航空正与南方航空进行深入商谈，拟斥资约2亿美元持有南航H股，投资额约相当于南航市值的2%，入股可能通过定增方式进行。

之所以2017年的混改重点选择七大垄断性，国家发改委副主任刘鹤曾谈到，在关系国计民生和经济安全的重要领域开展混合所有制改革试点，表明了推进这项改革的决心和信心，改革的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，推进政企分开、政资分开、网运分开、特许经营等。允许乃至引入更多的非公资本发展混合所有制经济，是实现改革任务可探索的有效途径。

这项改革已引向深入，要为“改”而“混”、不能为“混”而“混”，混合是手段，核心是深化改革。2017年将是混合所有制改革的落地之年，垄断领域的混改一直是难啃的硬骨头，但该领域混改对整个混改乃至国企改革有着牵引作用，因此，攻坚就在这两年。

目标方向与方式途径

无疑，混改是国企改革的重要突破口，政府工作报告中关于加快推进国企国资改革部分的第一句话就是，“要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制”，这无疑就是混改的方向。一是公司法人治理结构，二是市场化经营机制。换句话说，混改对国企的标准就是，完善治理、强化激励、突出主业、提高效率。

其实，混合所有制改革和完善法人治理结构是相辅相成的，因为没有公司制改革和混合所有制改革的有序推进，国企就不可能真正建立起有效制衡的公司法人治理结构；另一方面看，形成有效制衡的公司法人治理结构，意味着公司董事会中必须包括来自不同投资主体的代表，并且能够形成国有股东与非国有股东相互之间的有效制衡，而不是国有股权一股独大，目的在于保护积极参与国企公司制与混合所有制改革的非公有制主体的合法权益。那么，在改革中，就要拿出更多的国企股权比例让渡给参与混合所有制改革的非公有制主体；或者是在改革后的董事会组成与运作中做出有利于保障中小非公有制股东权益的制度安排。

对此，国资委也提出要积极引入各类投资者，实现股权多元化，探索集团层面股权多元化改革。要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，迈出实质性步伐。在2016年启动实施的第一批部分重要领域混合所有制改革试点中，提出将在引入合格非国有战略投资者、建立市场化激励约束机制和薪酬管理体系、探索实行国家特殊管理股制度、完善混合所有制企业法人治理结构、加强国企党建工作的途径和方式等方面进行先行先试。目前推进混合所有制改革主要有三种方式：一是引入非国有资本参与国有企业改革；二是引入非国有资本参与国有企业改革，国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资；三是探索实行混合所有制企业员工持股，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。

在市场化经营机制方面与混合所有制改革也是无法割裂的，离开了混合所有制改革，没有国企瘦身健体的支持，灵活高效的市场化经营机制的建立也将成为空谈，大量存在的“僵尸企业”、特困企业将会扰乱市场竞争秩序，必须在混合所有制改革的基础上，加快推进落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度建设，并建立相应考核激励机制，国企才具备灵活高效运行的制度基础。

对于瘦身健体，2016年成绩斐然，中央企业减了2730个法人，这些法人的去除使管理层级缩小，更使管理能力进一步增强；另外，通过供给侧结构性改革，成效逐渐显现，率先超额完成了去钢铁、去煤炭的产能任务，宝钢和武钢为代表的中央企业重组就是很好的案例，不仅去了产能，而且质量和效益提升了，结构在进行优化。

国家发改委副主任刘鹤提出，混合所有制改革试点，要达到“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的预期目標。通过改革，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，完善市场化的激励约束机制，推动产业链、价值链关键业务重组整合，提质增效、转型升级、全面提高劳动生产率，从体制机制上解决国有企业内部管理行政化、外部行为非市场化的问题。推进混合所有制改革试点工作，要随时深入全面了解情况，坚持正确方向，及时发现和解决问题。尤其要注重充分发挥市场机制作用、加强对各种所有制经济的产权保护、依法规范操作等问题，稳中求进，大胆探索，务求实效。下一步，要继续加大工作力度，加强沟通协调，尽快解决试点中遇到的问题，加快形成可推广可复制的改革经验。

的确，可复制的改革经验很重要，不管是“6+1”中的6家，还是七大垄断性关键领域中的试点，都将涌现出大量的对央企而言可复制的经验，这也是试点的意义所在。