政府购买社会组织公共服务机制构建

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摘要：十三五规划明确提出要创新公共服务提供方式，广泛吸引社会资本参与。从制度逻辑和行动策略上分析，中国政府对社会组织是既支持又控制，社会组织对政府是既依附又追求自主发展，两者都希望构建合作关系。但是由于双方的关系仅仅是策略性建构，缺乏正式的法律来规范双方的权力边界，所以这种关系实质上依然是脆弱且易变动的。因此在公共服务供给中，既需要发挥政府的主导地位，又必须提升社会组织的供给能力，如此才能构建和完善公共服务的购买机制。

关键词：政府；购买；社会组织；公共服务；机制构建

中图分类号：C914

文献标识码：A

文章编号：16735595（2017）01003706

党的十八大以来，中国全面深化改革，不断推动政府职能转变，对公共服务的供给提出了更多的要求，再加上近年来现代西方公共治理理论和实践经验的引入与借鉴，这些因素促使中国公共服务的供给机制发生了深刻变革。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”[1]因此，政府向社会组织购买公共服务便成为现阶段中国转变政府职能和提升行政效率的必然要求，它将进一步完善中国公共服务供给体系，提高公共服务的质量和水平，推动中国公共服务的均等化，促进形成良好的社会治理结构。

一、政府购买社会组织公共服务的现实必要性

社会组织既具有政府部门的公共性，又具有私人部门的灵活性，它不但可以纠正政府的失灵，而且也可以纠正市场的失灵，在市场原则、公共利益和相互认同的基础之上，政府、企业和社会组织三者之间的合作关系事实上已经形成功能互补的“国家—市场—社会”的三元治理模式。政府购买社会组织公共服务活动既可以避免公共服务供给数量上的不足或过量，提高公共服务的供给效率和供给质量，满足多样化的社会需求，同时也有利于壮大社会组织队伍，加快形成公共服务交易市场。

（一）充分满足民生需求的需要

民生问题是关乎人民群众生存发展的根本问题，也是构建社会主义和谐社会的核心内容，因此保障和改善民生就成了政府工作的根本出发点和落脚点。正所谓“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。近年来，中国政府采取多种措施倾力改善民生，但是由于社会公共服务形式繁多、内容复杂，老百姓的需求各异，单独依靠政府提供公共服务难免会存在诸多不足。从公民的需求来看，公共服务可以分为保障性公共服务和发展性公共服务，随着国家经济和社会的不断发展，这两种公共服务又是动态变化的，随着物质生活的逐渐丰富，老百姓对公共服务的需求将从保障性公共服务转向发展性公共服务，呈现“由物质需求向精神需求、由单一需求向多样需求、由低层次需求向高层次需求发展以及公共服务类型不断扩展的历程”[2]。以养老为例，过去的养老问题主要集中在老年人的贫困、疾病、失能、失獨、空巢等问题上，而现在还涉及到老年人的就业、教育、休闲、娱乐、心理健康等方面。面对如此多样的需求，政府显然无法全面满足。而社会组织恰恰具有灵活、创新、专业、多元、高效的优势，它在开展服务活动时更能贴近老百姓的需求，在承接政府职能上具有天然的优势，因此政府与社会组织合作成为了一种现实选择。

（二）践行服务型政府的需要

服务型政府应该是高效的、优质的、专业的政府。首先，若由政府独自一家提供公共服务很容易形成垄断，既不利于政府服务质量的提高，也不利于政府资金的高效使用。通过引进社会组织，在市场竞争机制优胜劣汰法则的作用下，政府不但能提高公共服务的效率，同时也将更高效地使用资金，提高政府的透明度和廉洁度，降低政府的运行成本。[3]其次，社会组织的进入打破了政府对公共事务的垄断，能让政府从“全能政府”脱身变成“有所为、有所不为”的“有限责任政府”。政府部门购买社会组织的公共服务后，可以将职能集中于纠正市场失灵的领域，成为真正的管理者，而不是公共服务的直接提供者。政府职能的这种转变，也使政府有更多的精力去提供一些更优质的服务，从而提高政府的治理质量。最后，在提供公共服务上，社会组织具有多方面的优势，如社会组织技术上的专业性、组织上的严谨性、服务上的亲和性，它们能够提供更有针对性的专业化服务。因此政府应该让社会组织参与到社会事务过程中，自己则专注于社会的良好运行和发展，逐渐形成多元主体并存的治理格局。

（三）发展社会组织的需要

政府通过购买社会组织的公共服务可以培育和引导社会组织的发展。第一，政府购买公共服务的内容和项目直接影响到社会组织对公共服务的提供，政府对公共服务的购买意愿、购买数量和购买能力等不仅决定着社会组织的生存空间，同时也影响着社会组织的发展方向。第二，在政府购买公共服务活动中，政府需要向社会组织支付相应的资金、提供必要的场地和政策等方面的支持。这些支持是社会组织生存和发展的基础。第三，政府向社会组织购买公共服务有利于改善社会组织与政府之间的关系。政府的购买行为是政府与社会组织之间合作交流的过程，这种交流能让社会力量更多地了解政府行为，增强社会的认同感，进而使社会组织能够从政府的角度来考虑问题，并乐于向社会公众传达政府的立场和善意。第四，政府购买社会组织公共服务有利于政府与社会组织的合作治理。政府在购买公共服务过程中形成了公共部门与社会力量的合作伙伴关系，共同参与到社会治理中去，成为社会治理模式创新的一种重要选择。[4]另外，有了政府对公共服务的购买，社会组织更容易得到社会其他力量的信任、支持，同时社会其他力量也更愿意参与其中，这无疑会为社会组织的建设注入新生力量。

二、政府购买社会组织公共服务的理论可行性

政府向社会组织购买公共服务的供给方式有利于实现公共服务的社会化和服务效果的最优化。虽然购买过程中政府与社会组织之间是相互合作的关系，但双方在公共利益和自身利益之间不仅有一致的地方，也有冲突的地方。只有充分尊重各方利益和特点，才能构建起策略性的合作关系，才会吸引更多元化的公共服务主体提供更多样化的公共服务项目。

（一）政府与社会组织的制度逻辑分析

1.政府购买公共服务的制度逻辑分析

整体政府、政府部门和政府官员是政府在购买公共服务活动中的三大重要主体，这些主体不仅需要维护社会的公共利益，同时也需要关注自身的发展利益，因此满足公共利益和自身利益的最大化便成了政府购买社会组织公共服务的逻辑起点。具体而言，整体政府需要解决的问题是公共服务供给的能力不足；基层部门期望通过服务能力的提高以提升自身的地位；政府官员也希望通过提升公共服务水平追求自己的政绩。由于政府三大主体公共利益的一致性，因此三者能够共同选择政府购买社会组织公共服务这种供给方式。

2.社会组织与政府合作的制度逻辑分析

成立社会组织的目的是为了满足服务对象的需求，这是社会组织的公共利益；而社会组织本身也有它自身的利益，那就是社会组织自身的生存和发展问题。从公共利益关系的利益起点上看，应该说社会组织与政府在公共利益上是有一致性的，这样的公共利益基础也提供了政府向社会组织购买公共服务的可能性。实现公共利益的主要途径是提高社会组织的能力和权力，即：通过提高其从事社会服务的能力，进而提升公共产品的数量和质量；通过提高其与政府对话的权力，进而影响国家的决策，高层次地保障服务群体的利益。[5]而社会组织提升能力与权力、实现自身利益的主要途径则是通过获取合法性和获取资源两种方法：合法性的获取主要是靠政府的授权；资源的获取主要是通过组织之间的资源交换来满足，而政府手上则掌握着丰富的资源。由此从制度逻辑上看，社会组织与政府之间也存在合作的基础。

（二）政府与社会组织的行动策略分析

1.政府的行动策略分析

公共发展和自身发展是政府的双重目标。从公共发展的角度考虑，为满足人民日益增长的需求，政府对社会组织的发展应该持支持和鼓励的态度，努力增加社会组织的数量，提高社会服务的质量；从政府自身利益的角度考虑，为了防止社会组织成为一股独立的力量与政府权威相抗衡，它对社会组织则应采取制约、控制的策略。因此当社会的公共服务供给不足、利益矛盾凸显时，政府为了维护全体公民的公共利益和政府自身的利益，在实践中它会对社会组织的支持和控制进行折中处理，表现为有选择的支持和隐形化的控制这两种行动策略并存。

2.社会组织的行动策略分析

发展公共利益和自身利益同样是社会组织的双重目标，资源和功能上的互补性则是政府购买社会组织公共服务的合作基础。但这种合作一旦形成，它们就都成为公共产品的提供者，两者之间又会产生相互竞争的关系。在强势政府的主导下，为了拓展自身的发展空间，社会组织的行动策略会表现出明显的优先级顺序：它会先发展公共服务的功能，再考虑机构的生存，最后才会关注权力的拓展。在实践运作中表现为对政府的依赖和遵从在先，自身拓展在后。

（三）政府和社会组织的合作关系建构

根据资源依赖理论，一个组织拥有的资源十分有限，只有通过组织之间的资源交换才能得到满足，而政府与社会组织正是这样两个不同的组织类型。可以说权威性、制度性和行政体系等是政府拥有的资源，公共产品供应不足、专业性不够等是政府的不利因素；而社会组织恰恰相反，它具备了社会服务的灵活性和专业性等优势，同时也存在资源不足、合法性不足的不利因素。政府和社会组织之间的互补性显而易见，在利益一致的情况下，政府向社会组织购买公共服务这一合作方式便应运而生。政府的公共服务能力通过购买渠道得到了提高，社会组织则在购买活动中可以进入到以往被国家控制的一些领域，它的服务范围因此得以拓宽。但在当前“强国家弱社会”的制度背景下，两者的合作地位又是不平等的，权力也是不平均的。因为政府能够成为社会组织的合法性和某些资源的唯一供给者，而社会组织的专业性和服务能力显然并不能成为政府的唯一选择。可见社会组织对政府的依赖程度要大于政府对社会组织的依赖程度，它们之间的依赖关系是不对称的。因此，政府对社会组织是既支持又控制，社会组织对政府是既依附又追求自主发展。

三、政府购买社会组织公共服务活动的机制构建

发达国家这些年在推行新公共管理运动和新公共服务运动中发现，社会组织在给社会提供公共服务时的确能够快速集结社会资源，弥补政府的不足，满足社会多样性的公共服务需求。政府向社会组织购买公共服务的模式已成为西方发达国家提供公共物品的一种重要途径。但是如上所述，目前中国的政府与社会组织在购买公共服务活动中的关系仅仅是一种策略性建构，到目前为止还没有正式的法律来规范双方的权力边界，所以双方关系在实质上依然是脆弱且易变动的。因此在公共服务供给中，我们既要发挥政府的主导地位，又要提升社会组织的供给能力，构建和完善公共服务的购买机制。

（一）发挥政府提供公共服务的主导作用

发挥政府的主导作用既要求政府在为社会提供公共服务方面发挥引导作用，同时也要求政府自身要提高公共服务的质量，在多主体的公共服务供给中能起到标杆的作用。

1.发挥公共服务供给的主导作用

与其他非政府组织相比，由于政府利益与群众利益具有最大的一致性，且公共服务与生俱来的公共性和社会性也决定了政府必须为社会公共服务负责，发挥在公共服务供给中的主导作用。首先，应提高政府的决策能力。长期以来，中国政府作为无所不包的公共服务具體生产者，耗费了大量的时间和精力，政府只有摆脱繁杂的生产过程，把精力放在制定合理的决策上，才能履行好一个掌舵者的职责，发挥好主导作用，提高公共服务工作的科学决策水平。其次，应提高政府的评估能力。政府在公共服务的供给活动中应制定具体方案，对非政府的供给者进行准入审查，对具备准入资格的社会组织进行选择，并对社会组织的供给效果进行监督和评价。再次，应提高政府的宏观调控能力。社会公共服务是稀缺资源，由于稀缺资源的特殊性，所以公共服务不能完全依赖于非政府组织来提供。政府一方面应为社会提供社会组织不能够供给的公共服务，另一方面应发挥宏观调控的作用，对社会组织的供给制定规则，加强规范，进行监管，保证社会公共服务的质量。最后，应提高政府的监督能力。建立完善的公共服务绩效评估体系以及对社会公共服务的供给效果进行考核是政府的一项重要任务。政府应从经济、效率、效能、公平四个方面全面测评社会公共服务供给的数量是否足够、质量是否达标、社会效益是否达到预期的目标。

2.提高政府公共服务的供给质量

在一些必须由政府提供服务的纯公共领域中，政府作为公共服务的供给者，若能提高公共服务的供给质量，它将在多主体的公共服务供给中起到模范引领作用。首先，要优化政府的机构设置。长期以来，中国政府的经济管理部门设置过多，为突出政府的服务职能，政府机构中可适当增加一些公共服務部门，通过合理设置政府机构，使政府在提供公共服务中能够发挥更大的作用。其次，要优化政府的职能设置。越是基层的政府，越是贴近社会事业和管理，相反，越是高层的政府，越应成为标准的制定者，因此政府的职能设置应针对不同的层级区别定位。只有合理划分各级政府在公共服务供给中的权能，并根据不同的职权对各级政府的财权和事权进行配套，才能有效提高政府公共服务的供给能力。再次，要优化政府公共服务的内容。公共资源的有限性决定了仅靠政府提供公共服务是无法满足社会所有个体的要求的，在现有的条件下，政府只能优先保证基本公共服务均等化这个基础，对超出基本公共服务范畴的其他公共服务则应实行差异化供给，把社会对公共服务的均等化要求与差异化要求有机结合、统筹安排，最终实现公共利益的最大化。最后，要大力培养专业人才。高质量的公共服务需要有专业的公共服务人才，而目前中国这方面的专业人才欠缺，表现在购买公共服务时，由于专业性不足，工作人员经常是凭感性评估，只有提高公共服务的专业化水平才能有效提高政府的公共服务质量。为提高政府工作人员的水平，短期内通过举办一些培训班，聘请专家进行定期培训，可以快捷、有效地提高业务人员的职业化、专业化水平；从长远看则需要与各院校联系，开设一些与公共服务相关的专业，培养从事公共服务的专业人才。

（二）提升社会组织提供公共服务的能力

中国的社会组织虽说是公共服务供给的主体之一，但是总体的供给能力相对较弱，还未能在多中心治理体系中占据主体地位。但随着中国社会公共需求的不断多样化，社会组织的作用必然将逐渐凸显，队伍也将不断发展壮大。

1.强化社会组织的公益性

追求公共利益的最大化是政府公共管理的目标，因此公益性是政府进行公共管理的逻辑起点，同时它也是社会组织存在的合法性基础。但是社会组织由于自身生存的要求以及受利益机制的驱使，它们在提供公共服务的过程中往往会因追求短期利益而无法坚持公益性目标。如中国的交通、卫生、教育等公共服务领域的改革，其公益性缺失已普遍受到质疑。面对社会组织公益性不足的缺陷，政府在购买公共服务活动中既要尊重社会组织“经济人”假设的客观存在，也应通过各种方式唤起社会组织的公益性理念，同时更重要的是应对社会组织进行多角度的监管，以减少社会组织以公共利益为代价牟取短期私益的行为，从而实现公共利益的最大化。

2.增强社会组织的独立意识

中国的政治文化通常漠视公众意志，参与型的政治文化在中国尚未真正建立起来。这种文化氛围是不利于社会组织的发展的。再加上长期以来，中国社会组织面对政府的强大领导地位和巨大资源，它们为了自身的组织利益有时会选择主动去寻求对政府的依附，去迎合政府，以期得到政府的支持和庇护，甚至有些社会组织还会因为维护个体自身利益而舍弃整体利益。因此要实现政府与社会组织之间的合作，需要政府加强社会参与文化建设，积极培育利他精神，同时也应拓宽公众参与的途径，促进公众理解、支持社会组织提供公共服务的行为。社会组织只有拥有相对于政府之外的独立性，才能够真正代表公众意愿；在决策和运营过程中，社会组织也只有保持相对独立的自治性，才能够在合作项目中发挥优势，更好地履行公共服务职能。

3.提高社会组织的业务水平

社会组织提升公共服务质量的主要手段是提高自己的业务水平，通过手中掌握的先进技术，与竞争对手之间拉开距离，利用自己独有的产品，赢得政府和公众对自己的选择。但是目前社会组织中从事公共服务的各类人员整体素质参差不齐，大多数人员未经过专门培训，他们缺乏必要的专业知识，提供公共服务的能力低下，这种情况也严重影响了政府和公众对社会组织的信任，而且这种不信任反过来又影响到优秀人才进入社会组织。因此我们需要通过吸纳外来人才、培训现有人员等措施，不断提高社会组织队伍的专业化水准。首先，在社会组织内部通过制定导向性政策，创造出一个人尽其才的环境。社会组织要向全社会公开招聘工作人员，不断壮大社会组织的队伍。同时通过设置合理的激励机制，提高成员的工资福利待遇，留住组织内的优秀人才。其次，在社会组织内部建立经常性的培训机制。提供培训既是激励员工的一种手段，同时也是培育良好组织文化的一条渠道，还能帮助员工理解政策，提高服务水平。最后，完善和加强内部管理，提高社会组织的社会美誉度和公信力。公众对社会组织提供公共服务还存有不同看法，因此社会组织自身也要按照法律法规及相关政策的规定，建立自律机制，规范自己的行为。社会组织可主动引入相关行业规范和行业认可制度，以增强社会公共责任和行业责任。同时在社会组织内部要建立健全规章制度，各项活动应做到有章可循，特别是其中的财务制度，更要做到收支规范、账目清楚、公开透明，确保社会组织的廉洁性。社会组织只有加强自身建设，建立起自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，才能使社会组织的自身发展有一个制度性的依托。[6]

（三）构建政府购买社会组织公共服务的各种良性关系

在政府购买社会组织公共服务活动中，政府与社会组织之间的权力共享程度越高、各主体间的竞争越充分，就越有利于公共服务供给机制的顺畅运行。

1.政府与社会组织之间的平等关系

政府与社会组织在购买活动中的关系是一种水平状态的互动，单一主体的活动称不上互动，只有两者相互往来才称得上是互动，而也只有地位平等才能相互往来。因而在政府向社会组织购买公共服务活动中，要求政府能将权力下放，与社会组织共享，同时政府的权力使用应限定在“为维护公共利益和满足市场需求”的范围之内，这样才能真正建立起公共服务的购买方、供给方和消费者之间的平等关系。对于各社会组织之间的平等关系，则可以通过政府搭建购买公共服务的信息平台吸引大家公平竞争，政府在平台上发布公共服务的购买需求，社会组织录入自身信息，合作双方通过平台能够充分了解对方信息，使各个社会组织在政府购买公共服务中的机会是平等的。这种平等的关系还需要通过政府制定购买规则来维护，对购买社会组织公共服务活动进行规范，营造平等的竞争环境，确保合作主体的平等关系。

2.社会组织之间的竞争关系

为了避免垄断，政府通常会想办法扩大选择范围，鼓励各社会组织参与到竞争中，政府则对各参与主体进行比较选择，最后与选中的社会组织签订契约，建立合作关系。为了挑选优秀的社会组织提供服务，最大限度地实现公众利益，首先政府要建立起严格的代理人选择机制。政府对于各社会组织的信息要有一个全面的了解，严格执行招标程序，并对参选的社会组织进行公平评选。其次政府要与选出的社会组织签订合约。在政府购买活动中，政府与社会组织签订的合约称有形合约，政府与公众之间则是无形合约的关系，而社会组织与公众之间是间接合约的关系。从理论上讲，订立的合约越是完全，就越能够在各个主体之间实现良好竞争，但按照“不完全合约理论”，现实中并不存在完全的合约，因此能做到的就是尽量完善。对于有形合约要做到条款明晰，增强合约的约束力，确保合约的有效履行。对于无形合约和间接合约，因为合约不存在明确的条款，即政府与公众、社会组织与公众之间没有明确各自的责任和义务，因此对合约实现程度的评判只能体现在合约实施结果所带来的公共利益的质量上。同时社会组织提供的公共服务的质量会影响到社会组织的竞争能力，也影响着政府与公众的下一次选择。因此，在政府购买公共服务活动中，我们不但需要建立起公平、完善的竞争机制，还需要对不完全合约进行治理，只有这样才能在各参与主体之间实现公平竞争。

3.政府与社会组织之间的合作关系

政府与社会组织之间建立起良好的合作关系将有助于克服上述合约不完全的局限性，这种合作关系是建立在相互信任的基础之上的。政府与社会组织在合作过程中的各种未来事件是不确定的，双方对各种事件的反应也是不确定的，彼此信任才能促进双方相互理解、降低交易成本、增强抗风险能力。为增强政府购买社会组织公共服务中各主体间的相互信任关系，在个体层面，政府是希望获得公众的信任，这种信任只有通过政府不断提高公共服务的能力和水平，让广大公众充分享受到社会治理现代化的成果得以实现。对社会组织而言，最重要的是通过提高自己的专业水准，提供更高质量的公共服务，来赢得公众的信任。在组织层面，政府、社会组织与公众应通过协商对话达成共识，因为它们之间存在共同的利益，它们的合作关系是建立在共担风险、共享成果的基础之上的。在治理层面，在政府购买公共服务的整个过程中，不管是政府与社会组织，还是政府与公众，或是社会组织与公众，每一组合作关系的建立都需要双方能够充分考虑到可能会给对方造成的影响，能够做到自我约束和彼此信任，只有建立起良好的合作关系，才能形成合力来共同提供让公众满意的公共服务。[7]

政府购买公共服务是目前政府改革的重要内容之一。社会组织作为未来推动保障和改善民生、建设服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要参与力量，正以其独特的角色扮演和特殊的功能作用参与到社会治理与公共服务供给之中。公民对公共服务需求的差异化使社会组织与政府部门的相互依赖性逐渐走强，两者之间的互动关系也更为紧密。对政府而言，合作既能有效帮助政府转变职能、精简机构，同时又能增强政府部门的回应性，实为一举两得。对社会组织而言，合作为社会组织本身的发展创造了良好条件，这是不可多得的历史契机，同時也是社会组织实现自身价值效用的最佳选择。但是，在政府与社会组织交互的过程中，由于它们在购买公共服务活动中的关系仅是一种策略性的建构，所以双方关系在实质上依然是脆弱且易变动的。这需要双方在充分认识的基础上，有针对性地进行自我调整与完善，进一步推动公共服务的供给机制改革，构建起以政府为主导、以社会组织为主体的多元合作公共服务供给新机制。

参考文献：

[1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[M].北京：人民出版社，2015：33.

[2] 王海龙.公共服务的分类框架反思与重构[J].东南学术，2008（6）：4858.

[3] 高山.政府购买服务与社会组织发展问题探讨[J].当代经济管理，2015（9）：4448.

[4] 贺巧知. 政府购买公共服务研究[D]. 北京：财政部财政科学研究所，2014.

[5] 吕纳.公共服务购买中的政府与社会组织互动关系研究[D].上海：上海大学，2013.

[6] 蒋牧宸.地方政府公共服务供给机制改革研究[D]. 武汉：武汉大学，2014.

[7] 关琼.治理视角下政府购买公共服务的主体间关系研究[D].长春：吉林大学，2014.

责任编辑：陈可阔