论环境监管失职罪的罪过形式

秦悦涵��

摘要：环境监管失职罪罪过形式的立法空白导致司法实践中对该罪的认定困难。环境监管失职罪的主观方面是单一罪过形式，有且只能有过失这一种罪过形式。较之一般犯罪而言，环境监管失职罪的犯罪构造稍显特殊，负有环境监管职责的国家机关工作人员需承担两个层级的注意义务，一是对被监管者之危害行为或者其他外力因素存在的认知义务，二是对由此可能造成的法益危害结果的预见义务和对危害结果的回避义务，违反注意义务便有成立过失犯罪的可能。环境监管失职罪属于监督过失型犯罪，审判实践中应将其与出于故意心态的滥用职权罪区别开来，准确定性环境监管领域的渎职犯罪行为。

关键词：环境监管失职罪；单一罪过形式；注意义务；过失

中图分类号：D924.3

文献标识码：A

文章编号：16735595（2017）01005706

中国当前处于环境污染事故高发期，积累已久的环境问题尚未解决，新经济形势下的环境问题又不断产生。治理环境污染已不能再单纯依靠事后手段，还必须重视事前防范措施。中国《刑法》第408条规定了环境监管失职罪，意在提高国家机关工作人员的环境监管责任意识，通过督促其严格履行环境监管职责来减少环境污染事故的发生。但由于刑法典及相关司法解释皆未对本罪的罪过形式给出明确判断，故理论界对其罪过形式的认定存在各种分歧，至今未达成一致意见。在重大环境事故频发的当下，只有明确界定本罪的罪过形式，才能准确地对负有环境监管职责的国家机关工作人员之失职行为进行定性，为此，本文将对环境监管失职罪的罪过形式进行实质层面的论证分析。

一、环境监管失职罪的罪过形式判定之理论基础与分析工具

（一）理论基础——新过失犯罪论

环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡等严重后果的行为。在本罪的罪过形式认定学说中，通说主张本罪在主观方面只能是过失。也有学者认为，行为人对严重失职行为的态度是故意的，对所造成重大环境污染事故的结果却可能出于过失。[1]另外，也有学者指出，环境监管失职罪在主观上是过失，但在一些特殊情况下，不能排除放任的间接故意的存在。[2]通说秉承单一罪过理念，坚持环境监管失职罪只能有过失这一种罪过形式；其他学说受复合罪过说①的影响，承认构成本罪既可以出于过失，也可以出于间接故意。[3]事实上，之所以会有观点认为环境监管失职罪是复合罪过形式，一是由于对过失犯罪理论的把握存在偏差，二是由于本罪在构造上具有特殊性。

围绕过失犯罪的构造，国外刑法曾发展出旧过失论、新过失论、修正旧过失论以及新新过失论等观点，这些观点统称为传统过失犯罪论。其中，将结果预见可能性作为过失实体的旧过失论和将违反结果回避可能性作为过失实体的新过失论，是传统过失犯罪论中的两种基础理论。旧过失论主张，若是行为人的行为客观上造成了危害结果，则考察行为人对危害结果有无预见可能性，如果得出肯定结论，则成立过失犯罪。旧过失论在经济、科技高速发展的时代暴露了其扩大过失犯的处罚范围、有悖于刑法谦益性精神的局限性。现代社会各领域风险不可避免，考虑到医疗、交通等领域内一些风险行为的社会有用性，新过失论认为，即使有法益侵害结果发生，在一定范围内也应该得到允许。设定一定的客观行为基准作为结果回避义务内容，只要尽到了结果回避义务，即使存在结果预见可能性也不成立过失犯罪。[4]10新过失论将注意义务从对危害结果的预见转移到了对危害结果的避免，缩小了过失犯罪的处罚范围，具有一定的进步性。尽管新旧过失论的侧重点有所不同，但两者都强调对危害结果的注意义务。

注意义务是分析过失犯罪的重要工具，其包括结果预见义务与结果回避义务。中国刑法根据行为人对危害结果的预見与否，将过失分过疏忽大意的过失与过于自信的过失，并在已经预见到危害结果的前提下，以行为人对危害结果回避的期待与否，作为区分间接故意与过于自信的过失之主要依据。就过失犯罪的实体而言，本文采取新过失论的立场，主张过失行为成立犯罪的依据是对危害结果回避义务的违反。

（二）分析工具——过失犯罪之注意义务

厘清了过失犯罪论的基本理论范畴后，有必要对环境监管失职罪与其他普通过失犯罪的构造进行区分。对于多数普通过失犯罪而言，危害结果通常是由行为人的自身行为导致的，犯罪结构如图1所示：

由图1分析可知，行为人的注意义务仅包括对自己行为可能造成的危害结果的预见义务以及对危害结果的回避义务，行为人因疏忽大意违背预见义务以致未能避免危害结果发生的是疏忽大意的过失，已预见到自己的行为可能发生危害结果但轻信能够避免从而违背结果回避义务的是过于自信的过失。但就环境监管失职罪而言，其特殊性在于行为人（即负有环境监管职责的主体）与危害结果（重大环境事故）之间，通常会介入第三人（即被监管者）的行为或者外力因素（如自然力等），监管主体由于被监管者的危害行为或其他外力因素所造成的重大环境污染事故而成立犯罪，结构如图2所示：

从图2中可以看出，负有环境监管职责的主体需要承担两个层级的注意义务：首先，环境监管主体要认识到存在介入因素，即被监管者的危害行为或者其他外力因素，在此基础上的第二层注意义务包括对介入因素可能造成的危害结果的预见义务以及对危害结果的回避义务。相应地，环境监管失职罪中的“失职”也表现为两种形式：（1）环境监管主体因疏忽大意未能发现被监管者的危害行为或其他外力因素，从而未能预见并避免环境污染事故的发生，或者环境监管主体发现了被监管者的危害行为或其他外力因素，却因疏忽的原故未能预见并避免环境污染事故的发生，成立疏忽大意的过失。（2）环境监管主体已经认识到存在被监管者实施的危害行为或者外力因素，亦对由此可能导致的环境污染事故有预见，却轻信能够避免，因此未采取适当监管措施从而导致环境污染事故的实际发生，成立过于自信的过失。但无论环境监管主体对被监管者的危害行为或其他外力因素发现与否，其在主观上对环境污染事故这一危害结果的发生都是持否定态度的。

司法实践中常有这样的现象：监管主体在对被监管者的污染环境行为或其他外力因素有认知的情况下，放任其继续发生，导致重大环境污染事故的发生，司法部门由此判定其成立环境监管失职罪。持复合罪过说的学者据此认为该罪的罪过形式包含间接故意。这种观点实际上是对环境监管主体回避义务的内容认识不清的体现。如其所述，在司法实践中的确存在环境监管主体因受贿等缘故放任被监管者实行危害行为致使重大环境污染事故发生的案例，但环境监管主体容忍的是被监管者危害行为的继续，其对危害结果即环境事故的发生是持否定态度的；而在间接故意的心态下，行为人违背结果回避义务，主观上却是放任危害结果发生的。对《刑法》第408条进行目的解释可知，立法者设立本罪的原意在于督促负有环境监管职责的国家机关工作人员认真对环境进行监督和管理，避免重大环境污染事故的发生，即环境监管者理当敏锐地预见可能发生环境污染事故等危害结果，并为避免该结果的发生作出努力。申言之，对于危害结果的回避抱有期待可能性是本罪主观心态的应有之义，因此，从传统过失犯罪角度分析，放任危害结果发生的间接故意不能构成本罪的罪过形式。

二、环境监管失职罪的罪过形式判定之系统解释方法论

环境监管失职罪规定在《刑法》分则第九章“渎职罪”一章中，除了本罪之外，这一章还规定了其他“失职”罪，如执行判决、裁定失职罪，失职致使在押人员脱逃罪，国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪，食品安全监管失职罪，传染病防治失职罪，商检失职罪，动植物检疫失职罪，失职造成珍贵文物损毁、流失罪，等。对这些罪名的罪状描述与刑罚设置进行立法技术分析，有助于对环境监管失职罪的罪过形式作出判断。从刑法对上述各失职犯罪的罪状描述来看，“渎职罪”一章大致有分立式、合并式以及单一式三种立法模式，而环境监管失职罪当属于单一式立法模式。

（一）分立式、合并式立法模式下的罪过形式剖析

以《刑法》第400条为例，该条包括两款，第1款规定的是私放在押人员罪，表述为“司法工作人员私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯”，第2款规定的是失职致使在押人员脱逃罪，表述为“司法工作人员由于严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃，造成严重后果”。前款显然是故意犯罪，后款中虽未明确提出过失的概念，但从其使用的“严重不负责任”之表述、要求“造成严重后果”之规定等来看，应认定该款为过失犯罪。[5]102这种将侵犯同一客体的故意与过失犯罪分别立法的方式，在《刑法》第412条商检徇私舞弊罪、商检失职罪和第413条动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪中也有体现，这两条皆是前款规定了侵犯同一客体的故意犯罪形式，后款规定了该犯罪的过失形式。在这种分立式立法模式下，能够直接认定“失职”犯罪的罪过形式为过失。

《刑法》第399条第3款规定的是司法工作人员执行判决、裁定的犯罪，表述为“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权”，这一款包括两个罪名：对应“严重不负责任”的是执行判决、裁定失职罪；对应“滥用职权”的是执行判决、裁定滥用职权罪。滥用职权是指国家机关工作人员超越职权、玩弄职权、故意不履行应当履行的职责或以权谋私、不正确地履行职责等行为，责任形式为故意，而该条款中的“严重不负责任”显然是过失的表现。在这种同时规定了故意和过失两种罪过形式的合并式立法模式下，也可直接认定罪名中含有“失职”的犯罪其罪过形式为过失。

与此稍有不同的是《刑法》第408条之一规定的食品安全监管失职罪，该条罪状表述为“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守”。玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任、不履行职责或不正确履行职责，责任形式为过失，而滥用职权的责任形式是故意，因此第408条之一也是采用了将故意与过失合并立法的模式。然而本条并未像第399条第3款那样分为“食品监管滥用职权罪”和“食品监管玩忽职守罪”，而是统称为“食品监管失职罪”。在解释最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》将该罪罪名确定为“食品监管失职罪”的理由时，最高人民检察院渎职侵权厅副厅长李忠诚说道，司法实践中，检察机关按照滥用职权罪起诉的，有时法院却判决玩忽职守罪，从而使严肃的法律适用问题变得争议不断，因为滥用职权罪和玩忽职守罪两罪区分的关键在于主观过错和客观行为，而对主观过错的把握相当困难，统称为食品监管失职罪可避免因为司法机关之间认识分歧而影响打击危害食品安全的犯罪。[6]该解释表明，食品监管失职罪的罪名确立是立法技术服务于司法实践的体现，本罪中的“失职”既包括故意形态又包括过失形态仅仅是个例。因此仍有理由相信，在合并式立法模式下，带有“失职”字样的罪名其罪过形式为过失。

（二）单一式立法模式与环境监管失职罪的罪过形式剖析

《刑法》第406条（国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪）、第408條（环境监管失职罪）、第409条（传染病防治失职罪）、第419条（失职造成珍贵文物损毁、流失罪）皆以最直接的方式规定，渎职犯罪主体因严重不负责任导致某种严重后果或情节严重的，成立各自工作领域内的失职犯罪。这些失职犯罪都使用了“严重不负责任”的描述，张明楷教授认为，“严重不负责任”首先是对行为的描述，但也明示了行为人主观上的严重疏忽或者过于自信。换言之，因为重大疏忽而没有预见危害结果就实施某种职务行为的或预见了危害结果却没有采取充分有效措施而实施某种职务行为的，为“严重不负责任”。所以，只要不存在其他文理冲突，就可以认为“严重不负责任”的表述明示了该犯罪为过失犯罪。[5]102在“渎职罪”一章中，“严重不负责任”这种单一罪过形式描述的立法模式是最普遍的。通过分析“渎职罪”一章中失职犯罪的立法表述可以发现，若某罪的罪过形式不只有过失，立法会采取分立式立法或者合并式立法，以表明该罪存在故意形式，因此当法律仅将失职罪的罪状描述为“严重不负责任”时，可以认为其是张明楷教授所谓的“不存在其他文理冲突”的情况，从而认定其罪过形式为过失。环境监管失职罪的立法表述为“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任”，属于单一式立法模式，综合以上分析，其罪过形式应仅限于过失。

从刑法所设置的刑罚幅度出发，也可以对环境监管失职罪的罪过形式作出判断。在“渎职罪”一章中，以分立式立法的第412条为例，其第1款规定的商检徇私舞弊罪的罪过形式为故意，法定刑为五年以下有期徒刑或者拘役，造成严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑；第2款商检失职罪的罪过形式为过失，其法定刑为三年以下有期徒刑或者拘役。本章中其他过失犯罪的刑罚幅度也多为三年以下有期徒刑或者拘役，而故意犯罪则基本在五年以下有期徒刑或者拘役，后果严重或情节严重的则可达五年以上十年以下有期徒刑。过失犯罪的法定刑起点较低，在《刑法》分则中，对于大多数的过失犯罪来说，三年有期徒刑是一个显著的分水岭，如过失致人重伤罪的法定刑为三年以下有期徒刑或者拘役，失火罪、过失爆炸罪等有两个量刑幅度，一般为三年以上七年以下有期徒刑，情节较轻的处三年以下有期徒刑或者拘役。环境监管失职罪的法定刑为三年以下有期徒刑或者拘役，是典型的过失犯罪的法定刑幅度，这也从侧面证明本罪的罪过形式为过失。

三、环境监管失职罪的罪过形式判定之犯罪客观行为印证

在20世纪60年代，日本环境污染、企业重大责任事故等公害事件频频发生，在这一背景下，新旧过失理论以具体的结果预见可能性为前提的过失判断准则被认为限缩了相关责任人的处罚范围，为强化责任意识，减少公害事件的发生，过失犯罪领域出现了新新过失论，该理论认为成立责任过失不要求行为人对结果发生有“具体的预见可能性”，而只要有一种抽象的畏惧感就可以了。[7]新新过失论提出的一个显著出发点是追求处罚范围的扩大化，虽然理论本身有明显缺陷，但它促成了过失犯罪理论的一个分支——监督过失理论的形成和发展。藤木英雄教授在一篇论文中写道：“只对接近事故现场的作业人员追究刑事责任是不合理的，应当通过在解释论上下功夫，使干部责任者的刑事责任的追究变得更容易。当然，在事故发生前将事故防患于未然才是根本之策……”[4]12也就是说，刑法不应只惩罚造成法益侵害结果的直接行为人，那些对直接行为人负有监督义务的人，即使没有身体力行造成法益侵害，但因其疏于履行监督义务，致使直接行为人制造了不被刑法允许的危险，同样应当承担刑事责任。这便是监督过失理论的最初体现。有学者总结道：监督过失是指监督者负有监督被监督者的义务，却由于过失而未履行其监督义务，以致发生法益侵害的情形。[8]中国现行刑法虽然没有对监督过失进行专门规定，却在实质上体现了监督过失的理论精神，分则中许多具体的玩忽职守罪实际上即表现为监督过失。从《刑法》第408条的立法表述来看，环境监管失职罪追究疏于履行监督责任而造成危害结果的国家机关工作人员的刑事责任，旨在督促其尽职尽责地履行环境监管职责，其本质上应当是一种监督过失型犯罪。

（一）环境监管失职罪的客观表现形式对主观罪过的印证

“罪过必须表现在行为中，罪过的有无及其形式与内容都应以行为时为基准进行判断。”[9]犯罪的客观实行行为是主观罪过的外化表现形式，通过分析客观犯罪行为来探究犯罪的主观罪过形态亦不失为一种良策。监督过失理论脱胎于传统过失理论，监督过失犯罪的罪过形式仅限于过失，这种过失心态外化表现为完全不履行监督职责、不完全履行职责以及不正确履行职责三种行为方式。完全不履行监督职责是指监督者对监督职责全然置之不理或公然拒绝，包括擅离职守与直接放弃履行职责。不完全履行监督职责是指监督者严重不负责任，致使岗位职责不能充分实现。不正确履行职责是指监督者在监督过程中疏忽大意、不正确履行职责等。[10]笔者收集了2005—2016年司法审判实践中以环境监管失职罪定论的裁判文书，并从中筛选出22份内容完整、证据充分、能够据此获知清晰的犯罪事实的判决书②，通过对这些案件的事實及证据进行分析，归纳总结出环境监管失职罪中“失职”实行行为的几种客观表现形式（见表1），以期通过该罪的客观表现形式来印证其主观罪过形态。

环境监管失职罪的犯罪实行行为客观形式第一类表现为主体没有履行环境监管职责，包括擅离职守不履行环境监管职责和放弃履行监管职责，这两种行为方式都体现了监管主体的不作为实质，但也存在差别：前者是指环境监管主体在规定的工作时间内擅自离开工作岗位，致使其无法对管辖区域进行有效监管。后者则是指应当履行且有能力履行环境监管职责的主体出于严重不负责任的心态，直接放弃履行监管职责。从审判实践来看，监管主体多是由于过于自信不会发生危害结果，便心存侥幸，怠于履行监管职责。如环境监察人员见某危险化学品生产公司已配备了较为到位的环境保护装置，便没有定期对其进行环境监察，从而未能发现该公司排污超标，也未能采取及时有效的控制措施，致使重大环境污染事故的造成。

环境监管失职罪的犯罪实行行为客观形式第二类表现为负有环境监管职责的主体严重不负责任而未能充分履行监管职责，从统计中该类案件的发生比例来看，这是实践中最常见的环境监管失职行为，也是渎职行为的典型形式。环境监管主体不完全履行职责又可以分为以下三种：其一是监管主体因疏忽大意遗漏了部分职责，如海事所工作人员

本应当对辖区内所有运输危险物品的船舶进行全面检查，但其因疏忽大意只检查了流动船舶，而未对在码头长期停泊的船只进行检查，从而使得有人借危险品运输船作掩护向运河倾倒盐酸而造成水域严重污染；其二是监管主体虽履行了环境监察或环境安全监管职责，但因业务不熟，未能严格执行法律、法规及操作规程的规定，以致未能发现被监管者破坏环境、造成重大环境事故的活动；其三是监管主体出于纯粹的心理性懈怠缘由而未充分履行监管职责。

环境监管失职罪的犯罪实行行为客观形式第三类是指负有环境监管职责的主体不正确地履行监管职责的情形，司法实践中出现过环境监察工作人员将被监管公司的处理工业废酸的交接班记录当作台账来检查，致使该公司违法将近万吨废酸交由无废酸处理资质的单位进行非法倾倒处理，从而造成严重的土壤、水源污染与财产损失的案例。③监管主体不正确地履行职责往往是因疏忽大意和业务水平不高。综上所述，监管过失犯罪的过失心态往往外化为不履行、不完全履行或不正确履行监管职责，通过归纳推理的方法可知，客观上表现为不履行、不完全履行或不正确履行环境监管职责的环境监管失职罪，其主观罪过形式应当限定为过失。

（二）环境监管失职罪与滥用职权罪的界分

近年来，重大环境污染事故频频发生，究其原因，环境监管工作人员渎职是一个不可忽视的因素。审判实践中，以环境监管失职罪定罪论处的判决数量逐渐增多，而该罪的出入罪认定困难仍在于对监管主体主观罪过形式的判断。本文认为环境监管失职罪的罪过形式只能是过失，那么，当负有环境监管职责的国家机关工作人员基于间接故意的心态放任重大环境污染事故发生时当以何罪定论，对此，实践中尚存争议。

在裁判文书数据库中以“环境监管失职罪”为关键字进行检索会发现本罪有时伴随着受贿罪一起发生，这一现象值得深入分析。在对被告人判处受贿罪和环境监管失职罪、实行数罪并罚的案例中，存在以下情况：环境监管工作人员因接受被监管者的财产性贿赂或者出资请吃等，而在明知对方不具备相关环保资质的前提下，放宽对其环境评价的标准、违规为其发放行政许可证乃至纵容、默许其污染环境的生产行为，从而造成重大环境事故和人身财产损失。在这种情况下，环境监管主体能够预见到危害结果的发生而放任其发生，主观上属于明显的间接故意心态。事实上，身为负有环境监管職责的国家机关工作人员，即使不存在受贿行为，但明知被监管者的行为存在违法性，不仅不采取相应的监督管理措施及时消除环境污染隐患，反而利用职权之便放宽环评标准、违规发放许可证、纵容不法行为的继续，这种玩弄职权、不正确履行职责的行为是滥用职权的表现，应以滥用职权罪论处。实践中不乏此类将本应以滥用职权罪惩处的行为定性为环境监管失职罪的判决。一方面，这固然是由于环境监管失职罪未明确罪过形式所引起的混乱；另一方面，也是由于渎职行为发生在环境监管领域，其造成的危害后果又表现为环境污染事故，因此，司法机关更倾向于判定一个具体的渎职罪名，而不是滥用职权罪这种兜底性一般罪名。然而，根据罪过形式的不同来确定罪名是实现罪责刑相适应这一刑法基本原则的重要前提，相较于基于过失心态的环境监管失职行为，基于间接故意心态的滥用职权行为在主观恶性上更为严重，刑法对两者的刑罚设置是不同的。滥用职权罪的法定刑相对较高，因此若国家机关工作人员出于间接故意心态未尽环境监管职责，放任环境污染事故发生的，理应以滥用职权罪论处。

四、结语

中国向来有“从严治吏”的传统，过失犯罪的入罪门槛低于故意犯罪，以过失犯罪来解读环境监管失职罪，有利于对未尽监管职责的国家机关工作人员进行追责，以加强其责任意识，督促其认真履行环境监管职责，从而间接为环境保护提供制度保障。中国现行《刑法》第408条虽未以“过失”二字直接描述环境监管失职罪，但过失犯罪以法律有实质性规定为前提，而不是以刑法“明文规定”为前提。无论是以过失犯罪论还是监督过失犯罪学说来分析，抑或从立法技术的角度来探讨，均可得出环境监管失职罪是以过失为罪过形式的结论。明确本罪为过失犯罪，对正确评价负有环境监管职责的国家机关工作人员的失职行为、合理分配其刑事责任等具有重要意义。

注释：

① 所谓复合罪过形式，是指同一罪名的罪过形式既有故意（限间接故意）也有过失。

② 裁判文书来源于OpenLaw、北大法宝以及中国裁判文书网，其中包括与环境监管失职罪相关的一审判决书、二审判决书、变更执行裁定书等。

③ 参见孙某、张某环境监管失职案，江苏省淮安市清浦区人民法院（原江苏省淮阴市清浦区人民法院）（2014）浦环刑初字第0005号刑事判决书。

参考文献：

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[6] 李忠诚.论食品监管渎职罪[J].人民检察，2011（15）：12.

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[8] 吕英杰.客观归责下的监督、管理过失[M].北京：法律出版社，2013：9.

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[10] 易益典.监督过失犯罪论[D].上海：华东政法大学，2012.

责任编辑：袁付娜