聚焦财政部门和预算单位资金存放管理新政

聚焦财政部门和预算单位资金存放管理新政

话题嘉宾

冯俏彬：国家行政学院经济学部教授、博士生导师，新供给经济学 50人论坛成员、副秘书长，北京师范大学、山东大学兼职教授，中国财政学会理事，主要研究领域为政府经济管理、公共经济理论与实践等

李红霞：首都经济贸易大学财政税务学院党委书记，教授，硕士生导师，社会兼职有中国财政学会理事、全国政府预算研究会理事等，长期从事财政学、政府预算理论与实务等方面的教学与科学研究

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

徐志：浙江大学经济学院副教授，硕士生导师，浙江省预算会计学会理事、杭州市税务学会常务理事，研究领域为政府预算管理、税收理论与制度

刘连环：河北经贸大学财政税务学院教授，注册税务师，主要研究方向为财政理论与政策、政府预算与国库管理

吴进进：江西财经大学财税与公共管理学院讲师，主要研究领域为公共财政与公共政策

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

为规范财政部门和预算单位资金存放，增强透明度和安全性，防范廉政风险，近日财政部印发了 《关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），全面、系统地提出了加强资金存放管理的政策措施。

《指导意见》指出，除国家政策已明确存放银行和涉密等有特殊存放管理要求的资金外，财政部门和预算单位应当按照规定采取竞争性方式或集体决策方式选择资金存放银行。两种存放方式均要求采用综合评分法评选资金存放银行，并公告选择结果。

《指导意见》规定，社会保险基金等大额财政专户资金，可以转出开户银行进行定期存款，定期存款银行应当采取竞争性方式选择，在增强资金存放透明度的同时实现资金保值增值。预算单位银行结算账户内的事业收入、经营收入等非财政补助收入资金，在扣除日常资金支付需要后有较大规模余额的，可以按照财政部门的规定转出开户银行进行定期存款，定期存款银行应当采取竞争性方式选择。

《指导意见》强调，财政部门和预算单位新选择资金存放银行时，应要求资金存放银行出具廉政承诺书。凡发现并经核实资金存放银行未遵守廉政承诺或者在资金存放中存在其他利益输送行为的，应及时收回资金，并由财政部门通报，在一定期限内取消该银行参与当地财政部门和预算单位资金存放的资格。

《指导意见》还提出开展资金存放管理工作的六点要求：一是加强资金流量预测，合理确定开展定期存款操作的资金规模和期限，确保资金支付需要。二是加强资金存放内部控制，防范风险事件。通过流程控制和制度控制，强化各环节有效制衡，防范风险事件。三是严格执行账户管理规定，提高资金存放规范性。明确规定，财政部门和预算单位不得以资金转出开户银行进行定期存款为由，在定期存款银行新开立财政专户或预算单位银行结算账户。四是盘活银行账户存量资金，充分发挥财政资金作用。五是国库资金存放管理应严格按照财政部和中国人民银行关于国库现金管理的有关规定执行。六是严肃查处资金存放违法违纪行为，通报曝光典型案例。

财政部门和预算单位资金由于具有量大、稳定性强等特点，历来是各家银行拉储争夺的“香饽饽”，如果缺乏有效的监督约束，很容易成为滋生利益输送的“通道”。近年来，各地区、各部门在加强资金存放管理方面取得了一定成效，但也存在不够规范、不够透明、不够科学等问题。财政部门和预算单位资金存放管理的现状如何？为什么要规定采取竞争性方式选择资金存放银行？如何保障竞争性存放管理制度切实落地？本期监督沙龙聚焦财政部门和预算单位资金存放管理新政，围绕相关问题展开探讨。

透视财政部门和预算单位资金存放现状

主持人：公款存储历来是各家银行眼中的“香饽饽”，尽管近年来各地区、各部门通过制定出台相关意见，开展专项整治等举措，不断在建章立制、规范;，但“以权吸储”等腐败乱象仍屡禁不止，破坏了正常的金融秩序，更破坏了社会的公正公平。请您谈谈我国财政部门和预算单位资金存放管理的现状？

李红霞：一直以来，一些地方和部门资金存放存在着银行选择过程不够透明、选择方法有些随意、管理机制不够规范等问题。由于公共存款具有金额大、时间长、稳定性强和利率低的特点，一直以来成为各家银行争抢的一块“肥肉”。在巨大利益的驱使下，公款到底存在哪儿？如何存？存多少？由谁来拍板？都成了现实中面临的难题，稍有不慎就容易引发资金存放的安全风险和廉政风险。

在财政性资金实现竞争性存放之前，公款存放缺乏有效的监督约束机制，各地违规开设银行账户、借公款存放以公谋私的乱象时有发生，现实中，确实也存在少数党员干部，利用手中公款存储的选择权或影响力进行权力寻租，极易形成滋生利益输送的通道。如：到指定银行存储公款以获取银行给予的利差提成，取得高额回扣；利用职务上的便利通过指定、授意或暗示等方式干预公款的存放；通过利益交换，让银行安排存储单位领导子女、亲戚到银行工作；更有甚者直接行贿受贿，以获得大量存储，这种方式更常见、更直接、更见效。这些隐蔽性很强的操作，妨碍了市场的公平竞争，容易滋生腐败，危害不容小觑。一方面，银行人员通过不正当竞争手段，非法获取市场资源，违背社会公平正义，丧失诚实守信，合法经营的市场机制受到严重侵蚀。另一方面，少数党员领导干部利用掌握的公权力谋取私利，丧失党性国法。长此以往，会阻碍经济社会发展活力，危及党和政府的形象。

张明：对于我国财政部门和预算单位资金存放管理现状，《指导意见》认为，近年来各地各部门在加强管理方面做了大量工作，取得一定成效，同时也面临存放管理不够透明、不够规范、不够科学等亟待解决的问题，具体存在廉政风险甚至利益输送，存在资金安全隐患，选择存放银行未综合考虑安全性、流动性和收益性等。其实这只是管理现状的外化表现，真正的管理现状是管理制度的缺失。财政部门和预算单位资金存放与家庭资金存放一样，需要银行提供服务。财政部门和预算单位资金存放管理也就是银行服务采购管理，是一个政府采购管理问题，而此项服务采购业务一直未纳入政府采购管理。从这一角度看，财政部门和预算单位资金存放管理现状，就是制度缺失导致的管理缺失或管理不到位。

徐志：当前我国财政部门和预算单位的资金存放存在的问题：

一是制度的细化程度不高。现行的资金存放制度，虽然对财政部门和预算单位的资金存放机制进行了规范。但对资金存放范围与方式、利率目标水平、参与银行资质要求、评价指标与标准的设计、操作流程等方面还没有明确的规定和刚性要求，从而在一定程度上为“以权吸储”提供了空间。

二是制度的执行力不足。加强财政部门和预算单位的资金存放管理，使资金的存放在阳光下进行，大大压缩了个别领导干部权力寻租的空间。一些干部认为是“动了自己的奶酪”，从而在制度落实上缺乏积极性、主动性，使有些制度执行不到位。

三是相应的监督机制不健全。财政部门和预算单位的资金存放，信息是否公开、过程是否公平、结果是否公正，有无利益输送问题等缺乏切实有效的事前、事中、事后监督，从而不能有效地防范资金存放中的廉政风险及资金安全风险。

刘连环：财政部门和预算单位资金存放管理本质上属于国库现金管理的范畴，近年来随着经济发展，政府部门和各预算单位资金存量规模不断扩大，财政性存款越来越受到金融机构的追捧，成为各家争抢的“蛋糕”。和其他领域的经济犯罪行为一样，在开户银行、存款银行的选择上部门（单位）领导“以权谋私”的现象也时有发生。如现实中，各部门（单位）的开户银行随着拥有决策权的主要领导的更替而变更的事例屡见不鲜且由来已久。

吴进进：近年来，政府部门在加强财政部门和预算单位资金存放管理上做了大量工作，取得了一定成效。财政部门会同中国人民银行制定了专门的国库现金管理办法，对于国库资金的存储管理十分规范严格。如中央国库现金的定期存款通过公开招标确定存款的商业银行，当出现严重不正当投标时，财政部将会同中国人民银行根据后果严重程度，给予警告、劝退、直至解除国库现金管理商业银行定期存款协议关系。地方国库现金管理应采取公开招标方式，地方国库现金管理应严格控制单一存款银行存款比例，防范资金风险。财政部也数次下达文件加强部门和预算单位银行账户管理，要求清理撤销不符合规定的部门及单位银行账户，财政部门和预算单位的存款开户银行的选择由领导班子集体决策制定，有条件的可实行招投标方式。各级财政部门和预算单位也采取了一些有效措施，规范资金存放管理。一些省级政府按照财政部的文件要求，在加强财政资金管理和预算单位银行账户管理办法等文件中，规定各级财政部门建立健全预算单位银行账户开立、变更、撤销的审批备案和核准制度，以及领导班子集体决策制度等，一些地方政府对公款存储实行竞争性存放，集体决策、阳光存储，采取内部公示制度、公款存储回避制度等。

然而，长期以来财政部门和各级政府对公款存储在哪家银行、存储金额、存储账户变动以及存款种类等仅作了一些原则性规定，对地方政府财政部门和预算单位资金存放与银行账户的管理规定过于宽泛，对地方集体决策机制和公开招投标选择存储银行的方式的规定约束性不强，有的地方还尚未出台专门的公款存放管理与监督制度。公款存储历来是各大商业银行竞相争夺的“蛋糕”，由于公款存储缺乏严格的制度规范和必要的监督机制，不少地方公款存储存在着不同程度的利益输送和廉政问题，具体表现为：有的银行给领导干部宴请、安排旅游、赠送购物卡、报销个人费用等好处，或者给其亲属以银行职位、高额绩效奖金等“奖励”。有的银行搞“公款搬家”，领导干部亲属在不同银行之间频繁更换，借此提升职位或获取奖励。有的领导干部通过公款存储，为亲友获取低息贷款、购买高附加值金融产品等提供便利。公款存储的利益输送问题在各地都不同程度的存在，据公开报道，山东省、浙江省等多地政府开展公款存放中利益冲突和利益输送问题专项清理工作。福建省龙岩市2016年专项整治清理党政机关、事业单位银行账户9324个、资金总量达308亿元，撤并银行账户854个、撤并资金5.83亿元，涉及的问题账户占所调查银行账户的9%。

主持人：据媒体披露，江苏省财政厅原副厅长张美芳的受贿来源，主要是收取银行吸储回扣；浙江省温州市国资委某总经济师利用职务便利私自为妻子供职银行承揽国企存款；浙江省台州市黄岩区原区委常委、常务副区长金小云利用职务要求分管部门把单位公款存到其儿子工作的银行，帮助其儿子获得存款提成百万余元。您如何看待这类现象？问题存在的根源是什么？此次《指导意见》强调，财政部门和预算单位新选择资金存放银行时，应要求资金存放银行出具廉政承诺书。此举能否有效防范资金存放管理中的廉政风险？

冯俏彬：巨额的财政资金历来是各家银行争抢的对象。长期以来，由于没有相关的管理规定，这一领域基本上是财政管理的盲区，正是由于这一原因，实际操作中才发生了这类通过关系、利益、权力或某种暗藏的交易来选择资金存放银行的现象。肯定地说，这也是一种腐败。《指导意见》的出台，正是为了防止这类现象的出现。应当说，存放银行出具廉政承诺书相当于对自己的行为有一个承诺，今后不能以行业规则为理由，明知故犯，因此是会有一定效果的。当然，具体能不能发挥效果，承诺只是一个方面。还要看相关的制度、措施和保障条件如何。

张明：上述领导在位时，利用财政部门和预算单位资金存放的制度缺失私自敛财，个人觉得这在当时基本上应当是一种常态或普遍现象，因为当时该环节缺失相关制度及管理。问题根源就是管理制度缺失条件下的道德失范。管理制度缺失是国家治理问题、依法治国问题和体制问题，道德失范是当事人作为党领导干部的廉洁自律、洁身自好的共产党人风范和修为问题。由此可见，十八大后党中央提出“全面依法治国”和“全面从严治党”方略的重要和英明。

此次《指导意见》强调，财政部门和预算单位新选择资金存放银行时，应要求资金存放银行出具廉政承诺书，此举对防范资金存放管理的廉政风险肯定会有一定效果。因为有承诺肯定比没承诺有相应效果，但效果大小和持续性等并非承诺能够保障，因为承诺执行也以诚信守诺的道德自觉为基础。在真金白银的利益面前，道德自觉能发挥多大牵制约束作用很不好说。在我国几千年的文化历史传承中，可以说道德教化并不缺少，但事实表明道德教化产生的实际效果比较有限，行为规范和控制建立在道德教化上是脆弱的，比较有效的应当是制度约束。因为，道德教化是人想出来和说出来的，而天下的事也是人做出来的，“说”与“做”的选择是一个十分浅显且无需多说的常识问题。

徐志：这类现象的存在反映了当前我国财政资金存放的部分乱象。虽然新《预算法》增加了关于地方国库现金管理的有关规定，财政部出台了地方国库现金管理办法等规范性文件，地方各级财政部门和预算单位也采取了一些有效措施来规范资金的存放管理。但由于利益的驱使，加上缺乏有效的监督，庞大的财政专户资金又存在着银行存放的可选择性，从而给一些实权领导提供了寻租的空间，利益输送现象依然存在。问题的根源在于管理机制不够规范，银行选择标准不够科学，银行选择过程不够透明，相关配套措施不够完善。

廉政承诺书虽然不能完全杜绝其利益输送的行为，但是能起到一定的制约作用。对银行而言，廉政承诺书是一种警示，因为一旦违反承诺，资金存放主体将有权收回资金，而且在一定期限内取消其参与当地财政部门和预算单位资金存放的资格，这将增大银行寻租的风险与成本。对财政部门和预算单位而言，意味着在选择了资金存放银行之后，仍然需要实施动态监督，不能等出了资金风险问题后再来追溯银行的责任。这两方面的约束将从一定程度上减少银行揽储利益输送的动力。

刘连环：银行等金融机构基于利润最大化的目标，建立内部的激励与约束机制无可厚非。目前我国的主要问题是各部门（单位）开户银行与公款存放地点的选择缺乏必要的规制，单位领导权力过大且几乎没有外部制约。此类问题存在的根源在于集权的体制机制，公共决策由当权者独立作出，缺乏必要的民主程序。以预算单位为例，其开户行的选择涉及到每一位员工的切身利益，理应征询职工的意见，但在现实中民意的发现过程、确认过程缺失，公共选择机制被简化为“一把手”说了算。

此次《指导意见》强调，财政部门和预算单位新选择资金存放银行时，应要求资金存放银行出具廉政承诺书，承诺不得向资金存放主体相关负责人员输送任何利益，承诺不得将资金存放与资金存放主体相关负责人员在本行亲属的业绩、收入挂钩。凡发现并经核实资金存放银行未遵守廉政承诺或者在资金存放中存在其他利益输送行为的，资金存放主体应当及时收回资金，并由财政部门进行通报，在一定期限内取消该银行参与当地财政部门和预算单位资金存放的资格。这一规定意在规范银行等金融机构的揽储行为，从源头上遏制腐败的滋生。此举对规范公共资金存放管理、根除腐败的土壤无疑具有积极意义。现实中，在银行界普遍实施对员工吸收存款的指标任务及其激励与约束机制的大背景下，这一规制如何落地需要进一步研究。比如，由于存在着信息不对称，相关部门（如纪检、监察、人大、财政）如何区分权力吸储与正常吸储？如何发现资金存放主体相关负责人员与银行是否存在利益输送？这需要建立配套机制，如信息披露制度，包括各部门（单位）领导人的直系亲属就业情况公开制度、银行员工的主要社会关系公开制度，将这些信息挂到各单位、银行的官网上，方便大家查询，以接受公众监督。此外，需要健全财政监督制度，特别是加强各级人大和社会公众的监督，建立举报网络信息平台并保障其安全、畅通，健全保护举报人的制度，对财政领域的腐败形成“全民皆兵”的高压态势。

吴进进：公款存放中的利益输送是典型的以权谋私行为，不仅容易引发政府部门廉政风险，而且加剧银行业的不正当竞争，扰乱财经纪律，还对财政资金的安全构成了潜在威胁。财政资金存储银行的选择要考虑银行的资质、偿债能力、盈利能力、运营情况及其内部控制水平等，利益输送诱导下的公款存储可能导致财政资金进入不合资质、偿债和盈利能力差的银行，增加了财政资金安全风险。

公开存储利益输送问题的原因是多方面的，既有思想认识上的问题，又有管理体制上的缺陷。第一，商业银行为了提高盈利，将存款业绩和员工绩效奖金挂钩，导致银行及其员工把争取存款的对象指向财政资金，为此不惜和部门领导干部和财政资金负责人结成利益输送关系。第二，监管机制的欠缺，由于透明度不足且缺少集体决策机制，财政部门及预算单位领导在银行账户的选择、设立、变更上有主导权。第三，一些地方政府重视不足，认为只要没有财务风险和损失，财政资金放在哪家银行都没关系，帮助在银行工作的亲属招揽存款也不是以权谋私。第四，各地大多没有出台针对管理公款存储利益输送问题的专门政策，整治、清理存在着无法可依问题。

《指导意见》强调，财政部门和预算单位新选择资金存放银行时，应要求资金存放银行出具廉政承诺书。导致公款存储利益输送问题的根源之一就是部分银行为获取财政资金存款而对政府部门进行的寻租活动。我国目前对行贿主体的打击和处罚力度不足，在整治公款存储利益输送行为时，要首先治理银行承揽存款中的潜规则。廉政承诺书是规范资金存放银行的紧箍咒和第一道防线，实际上建立了对银行存储财政资金的廉政问责机制，一旦资金存放银行违反廉政承诺，根据廉政承诺书，财政部门将启动问责程序，取消其参与公款资金存放资格。因此，廉政承诺书将对资金存放银行产生较大的威慑和约束力，有助于规范银行存款行为，从根源上减少资金存放中的利益输送行为。

解读财政部门和预算单位资金存放管理新政

主持人：《指导意见》指出，除国家政策已明确存放银行和涉密等有特殊存放管理要求的资金外，财政部门和预算单位应当按照规定采取竞争性方式或集体决策方式选择资金存放银行。两种存放方式均要求采用综合评分法评选资金存放银行，并公告选择结果。您对此作何解读？您对科学设置资金存放银行评选指标有何想法建议？

冯俏彬：客观地讲，将庞大的财政资金存放在哪一个银行，对于银行本身都是一个巨大的工作成绩。在取缔以关系、权力、利益为选择标准后，其选择的基本取向应当是市场化的，是竞争性选择的。既然是市场化、竞争化，相当的指标体系自然就应当按照市场原则设计，比如存款的收益率、安全性、流动性等，以及银行本身的信誉和所能提供的相关便利条件等。这一类工作似乎今后也可以纳入政府采购的范围，按规定的程序以招投标的方式进行。

张明：用综合评分的竞争方式或集体决策方式选择资金存放银行并公告选择结果，相当于政府采购招投标一般做法，符合政府采购管理相关规定。根据《指导意见》对用综合评分竞争方式或集体决策方式选择资金存放银行的具体规定，可以说综合评分的竞争方式或集体决策方式选择资金存放银行并公告选择结果，就是财政部门和预算单位资金存放银行服务采购的两种比较正式的政府采购。

目前《指导意见》公布的存放银行评选指标，包括银行本身指标和银行支持当地经济发展贡献相关指标，银行本身指标包括经营状况、服务及利率水平等，银行支持当地经济发展贡献相关指标包括对小微企业、三农、扶贫贷款等。上述指标主要反映银行业务及其关联地方发展情况，虽然经营状况指标也明确要求反映存放银行的内部控制水平，但个人觉得，根据党“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定论，以及清正廉洁的从政要求，银行及其所存放的财政资金也都是国家治理及廉政的核心内容。既然《指导意见》已有要求存放银行出具廉政承诺书的内容，相应的廉洁自律、执业操守和舞弊记录等也应成为存放银行的评选指标，以衡量银行的内控效果、职员自律、执业操守等，对有舞弊记录、执业污点和管理不善的银行等应予排除。

徐志：竞争性方式要求公开邀请银行报名参与竞争，并设立评选委员会，对操作办法制定出详细的规定；集体决策方式是指确定三家以上的备选银行，通过单位领导办公会议集体讨论，决定资金存放银行，二者均要求采用综合评分法。竞争性方式相对集体决策方式更加透明与规范，但管理成本与时间投入相对较大。因此，将竞争性方式和集体决策方式并存，是综合考虑了现行财政部门和预算单位资金存放与管理实际的举措，具有一定的可操作性。但从长远来看，还是应该坚持以竞争性方式为主、集体决策方式为辅的原则，这样更显公平、透明、规范与安全。

评选指标需要综合考虑资金存放银行的经营状况、服务水平和利率水平等因素，遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则，实现财政资金安全性和收益性的平衡。对于支持经济发展贡献度的相关指标，资金存放主体应根据当地实际情况具体设置。

刘连环：这一规定充分体现了依法合规、公正透明、安全优先的原则，对于保障财政资金的安全性、从源头上遏制腐败的发生和蔓延都有重要意义。相比较而言，采用竞争性方式选择资金存放银行能够更好地体现公开、公正的原则，其核心是建立一套合理的备选银行的评价方法、指标体系和权重设计，此外也应该实行利益回避制度，即遵循“对资金存放主体的主要领导干部、分管资金存放业务的领导干部以及相关业务部门负责人应实行利益回避制度，不得将本单位公款存放在上述人员的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相关人员工作的银行”；集体决策方式的优势在于提高了决策效率，其难点是如何避免重蹈“一把手说了算”的覆辙。采用集体决策方式选择银行，除了严格恪守上述实行利益回避制度，不得将本单位公款存放在上述人员的配偶、子女及其配偶所在的银行的规定外，还应该实施民主决策机制，将决策主体由单位领导扩大到全体职工，具体而言，可以考虑在“单位领导办公会议集体讨论”决策之前增加“征求职工意见”的环节，以此弥补公共利益的发现与确认过程的缺失，保证公共利益的实现。

吴进进：综合评分法的主要指标体现了公款存放的安全优先、公正透明等基本原则，银行优良的经营状况、较高的服务水平和规范的利率水平不仅是公开存放安全性的保证，也能够保证财政资金得到较高的回报，还能确保使用资金能够迅速拨付到位。根据这些客观指标评选的资金存放银行符合公正透明的原则，有利于为银行业树立良好的行业标准。

目前各地财政资金存放银行的选择要么过分考虑资金存放的收益，要么主要考虑银行对本地经济社会发展的支持度，如优先选择对地方重点项目和重点税源企业贷款规模大的商业银行，给予这类银行较大的财政存款份额。有的商业银行普遍缺乏对大规模财政性资金的风险管理经验，没有建立起针对财政资金管理的内控风险监督体制。如果过分考虑银行报价的利率，那么银行可能受利益驱动，为了获取更高的贷款收益，在金融风险管控上可能更为宽松，从而威胁财政资金的安全；一味强调银行对本地经济的贡献度，可能刺激银行加大对当地信贷资金支持而导致贷款比重过高，从而易引发信贷风险，这对财政资金存放的安全性和流动性不利。因此，地方财政部门在设置资金存放银行评选指标时，应优先考虑安全性、流动性和收益性三个原则，安全性和流动性更为重要，建议提高安全性指标中的资本充足率、不良贷款率、资产利润率等指标的权重。此外，资金存放银行评选指标的设置，要保证考评数据的真实性，财政部门在参照各相关银行所报送资料的基础上，应积极协调地方银监局、金融、税务等相关部门，搜集第一手资料，确保数据真实、准确。

主持人：《指导意见》明确，对于按规定可以转出开户银行进行定期存款的，定期存款银行应当采取竞争性方式选择。此举有何意义？近两年，浙江等地出台并落地实施了一系列关于公款竞争性存放管理的暂行办法，在提高公款资金使用效益的同时，也分离了背后的利益链，保障了资金的安全性。但与此同时，一些新的问题逐渐显现，比如选择银行的灵活性指标还需加强监管，有的金融机构“挑肥拣瘦”导致了流标现象，“公款搬家”对当地金融秩序和单位工作带来了一定影响等。您认为财政部门和预算单位资金竞争性存放管理过程中可能会遇到哪些问题？如何克服推进？

冯俏彬：这个问题和上面的问题实质一样。转出进行定期存款的目的无非是提高财政资金的收益，选择上自然是谁给的利率高，就选择谁，这正是市场化选择的要义所在。

最大的问题是规则与程序。第一，选择标准是什么？《指导意见》对此仅有原则性规定，实践中还需要细化。第二，程序如何？是班子成员商量定，还是走公开招投标的程序？《指导意见》明说两种方式都可以，无硬性规定。一般估计，可能更多的地方会选择集体决议。第三，银行如果想成为财政资金的存放银行，需要提供什么条件？其中的空白之处非常广阔。

张明：按规定转出开户行而在其他银行定期存款的应采取竞争性选择，此规定实质上是将资金转行业务纳入规范的政府采购管理，此举意义：一是在于强化财政资金存放银行服务采购管理同时，也确保财政资金存放的效益性；或说在增加财政资金存放效益性同时，强化财政资金存放银行服务采购管理。二是实现财政资金存放服务变更的政府采购管理全覆盖，只要变更存放服务款项而无论是否更新存放服务银行均包括在内。

财政部门和预算单位资金竞争性存放管理过程中可能会遇到的问题，主要包括：一是如何根据地方及银行实际设计银行评价指标，真正选择出适合地方实际的财政资金存放银行。因为现行银行本身和支持地方经济发展的评价指标体系，并未完全覆盖财政资金存放所需的及时、安全、支付保障及零余额账户和单一账户管理等要求。二是出现银行竞争舞弊和人为干预竞争。因为财政部门和预算单位资金量大稳定，历来是银行吸储首选而竞争激烈，管理不当难免出现竞争失范和舞弊。三是现行银行经营管理机制和盈利化取向与财政资金运作对资金账户要求的不匹配、不适应、不对接问题。如零余额账户制度执行管理及央行的监管问题；加强财政资金账户管理，特别是专户资金清理整顿的管理问题；协助盘活财政和预算单位账户存量资金问题等。

根据《指导意见》要求，克服上述问题并推进财政部门和预算单位资金竞争性存放管理，一是按《指导意见》的“依法合规、公正透明、安全优先、科学评估、权责统一”原则，科学制定评分指标和评分标准，严格按《指导意见》要求实施资金存放银行选择。二是加强财政资金存放及账户管理，特别是严格按国库单一账户和集中支付制度，强化财政部门和预算单位的资金账户开户、存入、支付、结算、划转、结转、清算等全流程管理。三是强化财政资金存放及账户运作管理公开透明，严肃查处并及时纠正资金存放违法违纪，通报曝光资金存放违法违纪事例等。

李红霞：《指导意见》提出财政部门和预算单位资金存放可以采取竞争性方式或集体决策方式选择存放银行。竞争性方式与集体决策方式相比更加公开、公平，集体决策方式容易迫于一把手压力、顾虑情面不愿与他人意见冲突，而被迫达成一致的表象。一旦集体决策被小团体意识所支配，为保持一团和气可能通过不正确的集体决策。而竞争性存放的招投标全过程实行公开竞标，就像“鱼缸里的鱼”一样，公开透明一目了然，招标和中标等有关信息都在网上发布“晾晒”，不留下暗箱操作的死角，每个环节都在公众监督下进行。而且竞争性方式可以让银行将主要精力放在服务水平和管理水平的提升上，而不是将心思放在跑关系、拉存款上。但竞争性方式也存在管理成本和时间投入大、效率不够高的问题，因此配合集体决策方式也是必要的。为进一步防范采取集体决策方式选择资金存放银行过程中的银行揽储利益输送行为，《指导意见》规定，以集体决策方式选择资金存放银行，对财政部门和预算单位的主要领导干部、分管资金存放业务的领导干部以及相关业务部门负责人应实行利益回避制度，不得将本单位公款存放在上述人员的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相关人员工作的银行。

公款竞争性存放可以使财政部门能更好地实现对预算单位资金的存放与使用情况的有效跟踪，同时纳入各单位“三重一大”集体决策事项，在实现资金收益最大化的同时，也确保了资金的安全性。要保障竞争性存放管理制度切实落地，一是在选择银行存放资金时应采取公开透明的竞争性方式选择，应就选择资金存放银行事宜公开邀请银行报名参与竞争，采用综合评分法进行评分，根据评分结果择优确定资金存放银行。这样可以解决以往选择银行不够透明、选择方法不够规范的问题。二是确定资金存放银行后，还要对银行管理资金实施动态监督。财政部门和预算单位不能对存放银行放手不管，当资金存放银行出现重大安全风险事件或经营状况恶化影响资金存放安全的，要及时收回资金，保障资金安全。同时，还要求银行出具廉政承诺书，给银行一种外在压力，警告其不能搞利益输送，要按照监管要求完善绩效考核机制，规范吸存行为等。这样才能在财政部门和预算单位资金存放管理上形成“风清气正”的大环境，才能做到把权力关在制度的笼子里，防范资金存放安全风险和廉政风险。

徐志：采取竞争性的选择方式是遵循市场经济原则，用市场来配置资源，实现公平竞争。对于银行来说更加公平，同时也对其形成一种约束，让银行以优质的服务来获得机会，同时加强资金管理。对于财政部门和预算单位，在增强资金存放透明与安全的同时，也实现了资金的保值增值。

在竞争性的选择方式下，资金存放主体根据评选委员会评分结果择优确定资金存放银行，那么综合评分法体系中的指标与权重的设置将尤为重要，评分指标和评分标准是否能够客观、科学地设置，将直接决定评选结果的公正性。

资金存放主体在制定具体评选方法时，首先应对操作流程、评选委员会组成方式、具体评选方法、监督管理作出详细规定。其次还应当结合当地实际情况与管理要求，对评分指标和评分标准设置的合理性进行适当的说明，并予以公示。

刘连环：《指导意见》明确规定，社会保险基金等大额财政专户资金，可以转出开户银行进行定期存款，定期存款银行应当采取竞争性方式选择，在增强资金存放透明度的同时实现资金保值增值。这一规定无疑具有积极的政策意义，一方面有利于调动商业银行加强管理、提高效益的积极性，通过自身素质和实力（而不是依靠关系）赢得储户；另一方面通过综合评分法公开、公平、公正地选择存款银行，可以增强财政存款的透明度，从机制上压缩利益输送的空间，防范这一领域的腐败发生。

无论是采取竞争性方式还是集体决策方式选择资金存放银行，在实施过程中都可能遇到自由裁量权的运用问题。要保证这一制度效应的发挥，就需要建立一套完善的对商业银行的筛选、评价制度，科学设定评分指标和评分标准及其权重。《指导意见》规定，“省级财政部门开展财政专户资金转出开户银行定期存款，应当制定具体操作办法并报省级人民政府同意。省级以下财政部门是否开展财政专户资金转出开户银行定期存款，由省级财政部门规定。”在国家治理现代化这一背景下，按照依法理财、民主决策的原则，财政部门作为财政存款的当事人一方（储户），单独制定游戏规则是否适宜？是否需要由人大牵头制定相关制度？尚需进一步研究。

吴进进：当前，不少政府部门开始推进财政资金竞争性存放，对提高财政资金存放管理的公开性、规范性，减少资金存放廉政风险和提高财政管理水平发挥了积极作用。但是，实践中也存在一些问题，如地方政府设置指标的灵活性缺少监管，大多将财政性资金存款与银行信贷支持挂钩，以对地方经济贡献大小决定财政资金存放多少，这一考核标准一定程度上违背了《指导意见》对银行经营状况、服务水平、利率水平这些考核指标的强调。一些指标设置也对地方小银行设限过多，小银行无法跟国有大银行竞争，形成新的财政资金存放不公平局面。有的地方政府财政资金竞争性存放实际工作进展较慢，尽管政府出台了财政资金竞争性存放指导政策，但是已完成招投标的却较少，即使已经完成招投标，招标存放的财政资金比重也较小。

主持人：实现财政部门和预算单位资金存放的科学规范、公开透明，离不开有效的监管机制。您对资金存放的全过程监管有何措施建议？

张明：资金存放全过程监管措施建议：一是根据《指导意见》精神，因地制宜展开专项性财政部门和预算单位资金存放业务监管活动，全面深入具体掌握财政部门和预算单位资金存放业务及管理现状，做实财政部门和预算单位资金存放监管业务基础。二是运用现有相关制度政策，如内控建设、专项资金清理整顿和盘活存量财政资金等，强化财政部门和预算单位资金存放管理业务执行力。三是建立财政资金存放管理基础上的预算执行财政监督机制。通过实施国库单一账户和集中支付制度执行监管，将财政资金存放及账户运作业务及流程纳入预算执行的财政监督。通过财政部门和预算单位的资金账户开户、存入、支付、结算、划转、结转、清算等业务全流程监管，真正建立嵌入预算业务流程的财政监督机制和模式。

徐志：监管应内外两手抓，从财政部门和预算单位的内部以及外部同时进行。内部监督要求财政部门和预算单位选择了资金存放银行后，仍需要对资金进行动态监督，对存在违反廉政承诺书的银行，应根据《指导意见》规定，及时收回资金，并由财政部门通报，在一定期限内取消该银行参与当地财政部门和预算单位资金存放的资格，保障资金安全。外部监督要求聘请纪检、审计、人民银行等部门全程参与资金存放过程，从公告、投标、评标、公示等各环节开展全程监督。同时推进违反财政预算资金存放制度规定的惩治体系建设，对存在的违纪行为及时发现、及时查处，形成威慑。

刘连环：美国总统麦迪逊曾经说过：“人类如果是天使，就不需要任何政府的统治，而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何内部或外部的控制。”财政监督从本源上说应该是广大社会公众对于政府收支活动的监督，这样，财政监督的主体应该只能是社会公众。在实践中，行使财政监督职责的主体包括国家权力机构、审计机构、政府各职能部门、社会中介组织、新闻媒体以及公众自身。实现财政部门和预算单位资金存放的科学规范、公开透明同样离不开有效的监管制约机制。就我国目前的情况看，可行的思路是重构财政监督体系，健全权力制衡机制，打造多层次的立体监督网络。可行的措施主要有：

首先，重构财政监督主体体系，构建三个层次的监督体系：宏观监督，即立法机构监督政府；中观监督，即财政部门和审计部门监督其他政府部门（包括立法和司法部门）；微观监督，即政府部门监督所属的预算单位。改变目前我国监督主体设置平行化及其所产生的重复监督和监督“真空”并存问题。具体到资金存放管理来说，一是加强立法监督，财政资金存放机构的筛选标准和方法应由人大牵头制定，由财政部门和各预算单位执行，从而形成权力制衡机制；赋予各级人大常委会对政府部门财政资金存放管理的监督和追责职权。二是健全政府内部监督机制，特别是充分发挥财政部门、审计部门对其他政府部门的监督职能，财政、审计部门对本级各政府部门、各部门对所属预算单位资金存放全过程履行监督职责，建立审计报告公开制度、责任追究制度，将各部门、单位的党政一把手和主管领导作为责任主体。三是完善各部门内部监督，既要强化政府各职能部门上级对下级的监督，又要硬化各部门对其所属的各预算单位的监督。真正做到权力和责任边界清晰。

其次，实施财政监督民主化战略，调动社会公众监督财政活动的积极性，实现“全民皆兵”。可行的策略：一是切实提高财政透明度，所谓财政透明度就是最大程度地向社会公众公开政府结构和功能、政府政策意图、公共部门账户和预测情况，且要求公开的账户要可靠、全面、及时、容易理解和国家比较。具体到资金存放管理领域，各部门、单位均要建立信息披露制度，将本部门、单位主要领导人的直系亲属就业情况等信息上传到官网，银行也要对本单位职员主要社会关系、员工的绩效考核、工资奖金等发放信息以及银行的廉政保证书等资料信息上传至其官网，方便公众监督银行与存款单位是否有利益输送。二是积极培育、支持、鼓励社会组织参与财政监督。从目前我国的实际情况来看，公民和社会组织参与财政监督的渠道不畅、动力不足、能力有限、监督乏力的问题仍比较突出。在获取信息和解读政策的能力等方面，相较于普通公众来说，许多社会组织（如高校、各类学会）由于专业人才集中而具有较大优势，社会组织的参与对财政资金存放管理公开规范无疑具有重要的推动作用。三是增强社会公众参与财政监督的动力与能力。目前，由于专业知识的限制和信息的不对称，普通民众参与公共预算的动力不足且力不从心。因此，要建立财政监督的激励机制，充分运用微信平台、网络等现代化手段，同时保障举报渠道的畅通，建立保护举报人制度和泄密责任追究制度，切实保障举报人的权益。四是加强以新闻媒体为核心的社会监督。

吴进进：财政资金竞争性方式或集体决策方式选择存放银行只是资金存放管理的起点，对资金存放管理应采取全过程监督机制。相关部门应重点做好对资金存放银行账户的审批、备案、年检和资金安全监控工作。财政部门和预算单位应科学预测社保基金、财政专户资金的资金流量，制定资金存放年度计划和资金存放招标准备。资金存放应经本级人民政府批准后，报备上级财政部门。财政国库部门和人民银行应建立预算单位银行账户管理网络信息系统，对资金存放账户进行日常管理和监督，防止预算单位在定期存款银行新开立财政专户或预算单位银行结算账户。通过与银行、银监会、金融办等部门沟通协调，财政部门、预算单位及时掌握银行经营状况、内部管理机制和风险控制能力，相机调整资金存放额度、时限，决定是否提前收回资金或变更存放银行，以减少财政资金存放安全风险。■

（本栏目责任编辑：王光俊）